新疆北疆國家公園建設(shè)的法治研究

摘 要： 建設(shè)北疆國家公園是新疆全面深化改革的一項重要任務(wù)。通過深化改革推進(jìn)北疆國家公園法治建設(shè)，健全體制機(jī)制，地方法治建設(shè)應(yīng)積極引領(lǐng)、推進(jìn)和規(guī)范，重視借鑒成功經(jīng)驗，堅持依法加強(qiáng)北疆國家公園建設(shè)規(guī)劃工作，確立生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展原則。堅持依法加強(qiáng)北疆國家公園的保護(hù)與管理，嚴(yán)格規(guī)范開發(fā)利用行為，重視健全和改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度，制定生態(tài)環(huán)境和資源的質(zhì)量等級標(biāo)準(zhǔn)，完善保護(hù)法律措施，健全兼顧各方的投融資與利益分配機(jī)制，促進(jìn)北疆國家公園和區(qū)域內(nèi)社區(qū)和諧發(fā)展。堅持依法加強(qiáng)北疆國家公園建設(shè)行為的法律規(guī)范，建設(shè)與開發(fā)利用應(yīng)堅持把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在第一位，堅持依法引領(lǐng)、推進(jìn)和規(guī)范管理文化教育科研等活動，確保把北疆國家公園建設(shè)成環(huán)境優(yōu)美、管理優(yōu)良、各民族團(tuán)結(jié)和睦的幸福之地。

關(guān)鍵詞： 北疆國家公園；全面深化改革；絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)；地方法規(guī)；法治建設(shè)

中圖分類號：F207.45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.05.03

歡迎按以下方式引用：顧華詳.新疆北疆國家公園建設(shè)的法治研究[J].克拉瑪依學(xué)刊，2016（5）16-29.

建立國家公園①體制是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容，是依法對自然價值較高的國土空間實行科學(xué)開發(fā)、綜合保護(hù)、統(tǒng)籌管理，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展的制度建設(shè)和運(yùn)行體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。中共中央國務(wù)院召開新疆工作座談會，在新形勢下新疆工作的目標(biāo)任務(wù)中強(qiáng)調(diào)要“著力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加快構(gòu)建生態(tài)安全屏障……確保新疆山川秀美、綠洲常在?！盵1]第二次中央新疆工作座談會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，確保到2020年新疆與全國同步全面建成小康社會目標(biāo)基本實現(xiàn)，新疆的發(fā)展要“更加重視保護(hù)環(huán)境。[2]黨的十八屆三中全會決定提出“建立國家公園體制”，[3]《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》專門就“建立國家公園體制，實行分級統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”[4]提出具體要求?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》要求健全主體功能區(qū)配套政策體系，“建立國家公園體制，整合設(shè)立一批國家公園②，”[5]是從法律政策層面和體制機(jī)制方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園和風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線的重要措施之一，是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是建立健全系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的關(guān)鍵性舉措。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上強(qiáng)調(diào)，“深化生態(tài)文明體制改革，關(guān)鍵是要發(fā)揮制度的引導(dǎo)、規(guī)制、激勵、約束等功能，規(guī)范各類開發(fā)、利用、保護(hù)行為，讓保護(hù)者受益、讓損害者受罰?！盵6]新疆加快北疆國家公園③建設(shè)，是新疆維吾爾自治區(qū)黨委從推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)確定的一項重要改革任務(wù)，既是貫徹落實黨的十八屆三中全會的重要改革舉措，也是深入貫徹落實習(xí)近平總書記在關(guān)于新疆工作總目標(biāo)中強(qiáng)調(diào)的要“做到努力實現(xiàn)新疆生態(tài)環(huán)境保持良好”，[7]實現(xiàn)“兩個可持續(xù)”發(fā)展戰(zhàn)略和“把新疆建成最潔凈的地方”的有效途徑，是推動“大美新疆”建設(shè)這項重要改革的積極實踐。

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”[8]北疆國家公園建設(shè)是一項重要的改革，建設(shè)生態(tài)文明關(guān)鍵在法治，在改革與建設(shè)的過程中，地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)要加強(qiáng)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推進(jìn)和保障作用，各方面都要自覺運(yùn)用法治思維和法治方式，確保北疆國家公園建設(shè)在法治軌道上推進(jìn)。而確保于法有據(jù)、依法引領(lǐng)推進(jìn)北疆國家公園建設(shè)，加強(qiáng)北疆國家公園建設(shè)的法治研究就是一項關(guān)鍵性的工作。

一、堅持通過深化改革推進(jìn)北疆國家公園的法治建設(shè)

北疆國家公園建設(shè)是一項系統(tǒng)性的重大改革，涉及政策法律和體制機(jī)制的棘手問題多，各方面利益糾葛，改革任務(wù)繁重，堅持在法治化軌道上推進(jìn)改革工作是一條值得高度重視的可靠路徑。改革既要善于堅持“于法有據(jù)”，重視充分運(yùn)用好“于法有據(jù)”這個可靠的路徑，更要堅持通過積極深化改革的實踐，不斷創(chuàng)新發(fā)展、總結(jié)提升，實現(xiàn)既健全提升法治，又充實豐富改革措施、更好地引領(lǐng)和推進(jìn)改革工作向縱深發(fā)展的多重目標(biāo)。

（一）重視通過深化改革理順和優(yōu)化北疆國家公園建設(shè)的體制機(jī)制

北疆地區(qū)具備建立國家公園的優(yōu)勢和條件。新疆高度重視推進(jìn)國家公園建設(shè)，2010年中央新疆工作座談會召開后，立足區(qū)情，新疆維吾爾自治區(qū)黨委按照“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的發(fā)展理念，提出了“資源開發(fā)可持續(xù)，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的戰(zhàn)略方針；第二次中央新疆工作座談會召開后，新疆維吾爾自治區(qū)黨委提出了“把新疆建成最潔凈的地方”的綠色發(fā)展戰(zhàn)略。北疆地區(qū)建立北疆國家公園既有良好的基礎(chǔ)和獨(dú)特的優(yōu)勢。但我國目前涉及國家公園建設(shè)的法律分散在土地管理、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、草原、旅游、文化等不同的法律之中，法律制度的體系性和統(tǒng)一規(guī)范力較差，主要是現(xiàn)行的森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等都是分別立法，加之所處區(qū)域不同，管理主體更加復(fù)雜，各地各行其道，特別是缺乏國家公園法治的基本法律，現(xiàn)行的部門行業(yè)法規(guī)的法律位階較低，制度規(guī)范不統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合規(guī)范力較弱，導(dǎo)致執(zhí)法過程中的局部利益糾葛、矛盾重重，法律規(guī)范乏力。目前，新疆北疆區(qū)域建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，實施主體功能區(qū)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，[9]至少應(yīng)直接涉及國土、水利、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、環(huán)保、建設(shè)、教育、文化、民族、宗教等眾多部門，加之北疆國家公園地處幾個地州市的行政區(qū)域內(nèi)，還涉及地方、兵團(tuán)、駐疆央企等不同的管理體制。分散、多頭、多種管理交織的問題突出，部門單位、中央、地方、兵團(tuán)之間協(xié)調(diào)困難，給北疆國家公園的管理保護(hù)與開發(fā)建設(shè)帶來諸多困難，使區(qū)域內(nèi)的國土空間開發(fā)保護(hù)制度建設(shè)、主體功能區(qū)制度實施難以按照國家公園建設(shè)的體制機(jī)制要求順利推進(jìn)。因此，如果不通過深化改革，加強(qiáng)地方專門法治建設(shè)，著力破解北疆國家公園建設(shè)面臨的各類各級保護(hù)地眾多、行政管理主體復(fù)雜；相關(guān)法規(guī)規(guī)范不協(xié)調(diào)、引領(lǐng)性滯后，保護(hù)地經(jīng)費(fèi)投入不足、管護(hù)困難；不同地區(qū)相互爭搶項目、互相掣肘等難題，必然會制約北疆國家公園建設(shè)的順利推進(jìn)。

（二）重視通過深化改革構(gòu)建北疆國家公園建設(shè)的新體制機(jī)制

國家公園是指國家為保護(hù)一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場所而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。國家對各種有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，已經(jīng)建立相對系統(tǒng)的保護(hù)管理和開發(fā)利用制度。但長期以來，這些對生態(tài)環(huán)境保護(hù)有較高價值的自然保護(hù)地一直被“條塊分割”，被部門利益劃分，被區(qū)域所屬切割。這種行政管理切割自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物活動空間的管理體制，使得監(jiān)管措施分割、體制規(guī)則不一、資金使用分散、管理和收益效率低下，管理、保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系不順，特別是法治規(guī)范性差。目前，采取“國家公園”保護(hù)的方式已被世界大多數(shù)國家廣泛采用。國家發(fā)改委等13個部委辦局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)建立國家公園體制試點方案的通知》（發(fā)改社會〔2015〕171號），對建設(shè)國家公園提出具體要求，明確在9個省市開展建立國家公園體制試點。云南、青海等部分先行先試的省市區(qū)已初步產(chǎn)生良好的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。新疆應(yīng)堅持通過全面深化改革，加快健全北疆國家公園的法治，確保依法規(guī)范管理、保護(hù)利用自然資源和人文資源，科學(xué)整合、調(diào)整優(yōu)化割據(jù)式、碎片化的管理保護(hù)體制機(jī)制，構(gòu)建起統(tǒng)籌合力，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制建設(shè)。

國家公園法治是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多責(zé)權(quán)利的調(diào)整規(guī)范。強(qiáng)化對資源的有效保護(hù)與合理利用是國家公園法治的根本出發(fā)點，而積極推進(jìn)法治、樹立正確的義利觀、彰顯自然與人文資源的美學(xué)價值，是生態(tài)文明制度建設(shè)的核心點。北疆國家公園建設(shè)的目的在于保護(hù)其區(qū)域內(nèi)的冰川水系、河流湖泊、濕地草地、野生動植物、田園牧場、地質(zhì)遺址、文物古跡和民族民間文化藝術(shù)等生態(tài)系統(tǒng)和文化傳承的完整性。重視發(fā)揮區(qū)域民族文化的整合與引導(dǎo)功能，充分體現(xiàn)遺產(chǎn)管理的民族特征與時代特征，使北疆國家公園具有鮮明的中華文化氣質(zhì)、民族文化特色、地域文化氣派，形成以法治文化為引領(lǐng)和保障，構(gòu)建人與自然和諧相處、德法并治的管理范式，制定符合北疆區(qū)情，具有科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性的北疆國家公園現(xiàn)代管理的制度和技術(shù)規(guī)范，提高各類資源的保護(hù)效率和利用價值。北疆地區(qū)堅持以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)深化改革，先行先試推進(jìn)地方法治建設(shè)，依法引領(lǐng)、推進(jìn)和保障北疆國家公園建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，既有利于完善和強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)利用循環(huán)機(jī)制，使天山、阿爾泰山區(qū)域的自然資源得到更好保護(hù)；又有利于探索可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗，為新疆其他區(qū)域的國家公園建設(shè)提供有益的借鑒；④還能為國家公園建設(shè)的頂層設(shè)計、管理體制機(jī)制及標(biāo)準(zhǔn)體系等探索有效路徑。

（三）重視堅持深化改革推進(jìn)北疆國家公園的地方法治建設(shè)

法治先行是國內(nèi)外國家公園建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。面對目前我國的國家公園的法治較為滯后的現(xiàn)實，按照《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項，國家尚未制定法律或行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。⑤保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，法治是基礎(chǔ)和保證，[10]5-16理順北疆國家公園建設(shè)的政策和法律規(guī)范，堅持推進(jìn)法治建設(shè)是前提和關(guān)鍵?！胺墒侨祟愖顐ゴ蟮陌l(fā)明，別的發(fā)明使人類學(xué)會了駕馭自然，而法律讓人類學(xué)會了如何駕馭自己?！盵11]法治是人類文明最重要的成果，理應(yīng)是新疆推進(jìn)北疆國家公園建設(shè)的基本思維和方式，堅持法治建設(shè)先行，更加有利于保證深化改革工作的深入推進(jìn)，更加有利于理順北疆國家公園建設(shè)的體制機(jī)制，更加有利于解決好北疆各地長期以來積累的各地利益導(dǎo)向所致的種種問題。因此，新疆和北疆區(qū)域的地方立法應(yīng)該先行，堅持把引領(lǐng)、推進(jìn)和保證北疆國家公園建設(shè)、積極回應(yīng)當(dāng)?shù)匕傩贞P(guān)切作為立法的重點和落腳點。北疆區(qū)域內(nèi)的伊犁哈薩克自治州、博爾塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州，烏魯木齊市、克拉瑪依市、哈密市等立法機(jī)關(guān)，應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，在自治區(qū)級立法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，積極借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，⑥共同推進(jìn)北疆國家公園的法治建設(shè)，同時為推進(jìn)新疆維吾爾自治區(qū)級的地方立法探索和積累經(jīng)驗。

二、相關(guān)地方法治建設(shè)應(yīng)積極引領(lǐng)、推進(jìn)和規(guī)范北疆國家公園建設(shè)

依法規(guī)范推進(jìn)北疆國家公園建設(shè)，加強(qiáng)保護(hù)管理和開發(fā)利用，應(yīng)該堅持法治建設(shè)先行，確保北疆國家公園建設(shè)與管理做到于法有據(jù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范推進(jìn)，依法管理。新疆立法機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》和《中華人民共和國立法法》等有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合北疆國家公園建設(shè)的實際，盡快制定《新疆維吾爾自治區(qū)北疆國家公園保護(hù)管理條例》（以下簡稱《北疆國家公園保護(hù)管理條例》），具體規(guī)范、引領(lǐng)、推進(jìn)和保障北疆國家公園的建設(shè)。

（一）北疆國家公園應(yīng)積極借鑒美國國家公園法治的經(jīng)驗

國家公園是國家為保護(hù)典型生態(tài)系統(tǒng)完整性和具有高度美學(xué)價值特點，為發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、教育科研和文化陶冶而依法進(jìn)行特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域，強(qiáng)化法治和避免對生態(tài)環(huán)境的干擾與破壞是其顯著特點。美國在自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和自然資源的保護(hù)等方面都進(jìn)行了長期探索和研究，總結(jié)吸取了很多教訓(xùn)，在國家公園法律制度體系建設(shè)方面取得了卓越成果。[12]145-146其對國家公園的定義是“依法設(shè)立的以保存完整的有價值的特殊地理景觀，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)及物種資源，為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源、生態(tài)安全保障，并為公眾提供具有美學(xué)欣賞價值的自然景觀或自然綜合體”。[13]美國設(shè)立國家公園的目的是為了保護(hù)自然資源，其法律制度措施都力求完整保存和更好地體現(xiàn)保護(hù)自然資源不被污染破壞、[14]24-31能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和為公眾提供具有美學(xué)欣賞等公共利益考慮的原則。這與國際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）規(guī)范國家公園建設(shè)的宗旨是一致的。⑦美國國會于1872 年將黃石地區(qū)辟為資源保護(hù)地。這個全球建立最早的國家公園，是最早真正意義上的依法規(guī)范的國家公園，其建設(shè)依法模范地遵循了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處和公共利益等原則。美國國家公園已建立了完整的管理體制，相關(guān)研究涉及“設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律基礎(chǔ)、規(guī)劃管理、教育和解說系統(tǒng)、游客體驗與資源保護(hù)的平衡管理、資金來源與門票管理、特許經(jīng)營體制”等八個方面，[15]44-48這些法治經(jīng)驗都值得北疆國家公園在建設(shè)和管理中積極借鑒。

（二）重視依法加強(qiáng)北疆國家公園的建設(shè)規(guī)劃工作

《北疆國家公園保護(hù)管理條例》應(yīng)引領(lǐng)和保障新疆盡快編制公園總體規(guī)劃，一經(jīng)批準(zhǔn)的北疆國家公園總體規(guī)劃不得擅自變更，確需變更的，應(yīng)報原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。擬定北疆國家公園建設(shè)總體規(guī)劃，可以考慮將北疆國家公園劃分為四個功能區(qū)，即嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。北疆國家公園覆蓋的區(qū)域主要是天山、阿爾泰山等廣泛區(qū)域，周邊和區(qū)域內(nèi)涉及的范圍比較廣泛，其中天山自然奇觀是中亞山地眾多珍稀瀕危和特有物種的重要棲息地。天山和阿爾泰山林區(qū)森林資源是國家天然林保護(hù)工程的重點區(qū)域，是新疆重要的生態(tài)防護(hù)和的水源涵養(yǎng)區(qū)、生產(chǎn)生活的水源地。天山一號冰川被視為世界上離大都市最近的冰川，是烏魯木齊市、昌吉市、五家渠市及和靜縣生產(chǎn)生活的水源地，是新疆主要綠洲的水源涵養(yǎng)區(qū)。這些功能區(qū)應(yīng)由北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)標(biāo)明區(qū)界，設(shè)立界樁，向社會公告。目前已經(jīng)得到依法嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域有卡拉麥里自然保護(hù)區(qū)和沿天山世界自然遺產(chǎn)地等，亟待納入保護(hù)的有天山一號冰川、天山北坡絲綢之路珍貴人文資源等。生態(tài)環(huán)境保育區(qū)包含“保護(hù)”與“復(fù)育”兩個方面。“保護(hù)”即針對生物物種與棲地的監(jiān)測維護(hù)，“復(fù)育”即針對瀕危生物的育種繁殖與對受破壞生態(tài)系統(tǒng)的重建。具體需要以生態(tài)學(xué)的原理，監(jiān)測人與生態(tài)系統(tǒng)間的相互影響，包含對于生態(tài)的普查與監(jiān)測、野生動植物的飼育、自然景觀生態(tài)的維護(hù)工作等，并協(xié)調(diào)人與生物圈的相互關(guān)系，以達(dá)到保護(hù)區(qū)域內(nèi)單一生物物種乃至不同生物群落所依存棲地的目的，并有效維系自然資源的可持續(xù)利用與永續(xù)維護(hù)。這也對法治建設(shè)提出了更高的要求，需要統(tǒng)籌多方面的專業(yè)力量進(jìn)行深入研究。

北疆國家公園內(nèi)新建項目應(yīng)符合新疆總體規(guī)劃，體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡逄厣?，并與周圍自然景觀風(fēng)貌相協(xié)調(diào)；原有建筑物凡是不符合總體規(guī)劃的，應(yīng)逐步改造或搬遷。實施北疆國家公園總體規(guī)劃，需要征收北疆國家公園內(nèi)集體所有的土地、草場和單位、個人所有的房屋、林木及其他不動產(chǎn)的，應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)辦理手續(xù)，并給予補(bǔ)償。北疆國家公園內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目，建設(shè)單位和個人在施工過程中應(yīng)采取有效措施，保護(hù)施工現(xiàn)場周圍的景物、植被、水體和地貌等，不得造成污染和損壞。北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建設(shè)垃圾收集站，實行垃圾分類裝放、定點收集、及時清運(yùn)、集中處理。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)積極深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，打好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級組合拳，大力淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展低污染、低能耗、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從源頭上清理低、小、散等企業(yè)和個人采（挖）礦、淘金行為的污染源，瞄準(zhǔn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國際高端市場，堅持依法引領(lǐng)，促進(jìn)和保障綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)，使之成為北疆國家公園及北疆區(qū)域內(nèi)的發(fā)展重點，重視利用信息技術(shù)，積極借助智能制造，圍繞自然稟賦、生態(tài)優(yōu)勢、民族特色、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)等打造文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群，著手從供給側(cè)促進(jìn)制造業(yè)運(yùn)用高新技術(shù)重獲新生，通過技術(shù)創(chuàng)新提高北疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)增長方式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，確保綠水青山、金山銀山永駐。

（三）依法確立生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展的原則

北疆國家公園建設(shè)的過程中，應(yīng)堅持依法積極推進(jìn)地方立法工作?！侗苯畤夜珗@保護(hù)管理條例》應(yīng)明確北疆國家公園的保護(hù)管理和開發(fā)利用要堅持保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、永續(xù)利用等原則。黨委政府應(yīng)加強(qiáng)對公園保護(hù)管理和開發(fā)利用工作的領(lǐng)導(dǎo)，將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加大投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)盡快成立北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)，依法加強(qiáng)對北疆國家公園的統(tǒng)一管理，履行貫徹執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和《北疆國家公園保護(hù)管理條例》的義務(wù)；組織實施北疆國家公園建設(shè)總體規(guī)劃，制定保護(hù)管理措施；負(fù)責(zé)公共設(shè)施的管理；開展資源調(diào)查，建立資源檔案；負(fù)責(zé)北疆國家公園內(nèi)經(jīng)營單位的監(jiān)督管理和安全管理；協(xié)調(diào)北疆國家公園社區(qū)事務(wù)并做好服務(wù)工作；行使《北疆國家公園保護(hù)管理條例》賦予的行政處罰權(quán)等主要職責(zé)。

國家公園的法治建設(shè)，應(yīng)重點從體制機(jī)制和制度措施層面規(guī)范生態(tài)系統(tǒng)和人文資源的保護(hù)管理和開發(fā)利用行為。《北疆國家公園保護(hù)管理條例》應(yīng)強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和人文資源的保護(hù)管理與開發(fā)利用的統(tǒng)一規(guī)劃，北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立規(guī)劃中心，統(tǒng)一設(shè)計編制北疆國家公園的規(guī)劃，解決各地規(guī)劃設(shè)計水平良莠不齊及地方、部門利益不均等問題。強(qiáng)化人財物管理和制度措施的統(tǒng)一性，堅決糾正利益導(dǎo)向和企業(yè)化、地方化的傾向，重點解決經(jīng)費(fèi)保障和公益化的問題。強(qiáng)化土地、資源等國有和公益屬性，堅持依法規(guī)范國家公園內(nèi)土地征用征收、資源開發(fā)利用行為，明確和細(xì)化發(fā)展成果更多更好地惠及當(dāng)?shù)鼐用竦闹贫却胧?。?yīng)依法引領(lǐng)、規(guī)范和保障新疆發(fā)展和改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土資源、農(nóng)林牧水、交通運(yùn)輸、通信管理、科教文衛(wèi)體、文物保護(hù)、旅游消費(fèi)、工商稅務(wù)、公共安全等相關(guān)部門，按照各自職責(zé)，做好北疆國家公園的保護(hù)管理和開發(fā)利用工作；引領(lǐng)和保障北疆國家公園所在地的地（州市）、縣（市區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，積極協(xié)助北疆國家公園做好保護(hù)管理和開發(fā)利用等相關(guān)工作。

三、堅持依法加強(qiáng)北疆國家公園的保護(hù)，嚴(yán)格規(guī)范開發(fā)利用行為

立足于源頭保護(hù)是建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)大美新疆的治本之策。北疆國家公園建設(shè)是新疆生態(tài)文明制度建設(shè)的改革創(chuàng)新，重視建立生態(tài)文明制度體系和立足于源頭嚴(yán)防的制度措施是關(guān)鍵。生態(tài)環(huán)境各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用，是人類賴以生存和發(fā)展的重要要素，兼具生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)價值的雙重屬性。因此，依法保護(hù)北疆國家公園的生態(tài)環(huán)境，規(guī)范開發(fā)利用行為，相關(guān)的法律制度建設(shè)是關(guān)鍵。

（一）重視健全和改革創(chuàng)新北疆國家公園區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度

北疆國家公園法治建設(shè)應(yīng)重視規(guī)范生態(tài)環(huán)境和資源的保護(hù)與開發(fā)利用。國家和新疆都有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)，《北疆國家公園保護(hù)管理條例》應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，堅持以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)大美新疆為根本導(dǎo)向，堅持新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和信息化同步發(fā)展，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是創(chuàng)新生產(chǎn)力的理念，堅持在優(yōu)先保護(hù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理、科學(xué)有限度開發(fā)利用的方針，不斷探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)利用的新路徑。在國家公園內(nèi)探索加大改革創(chuàng)新力度，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的制度措施；積極健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，大力推進(jìn)集體林權(quán)制度改革；先行分區(qū)域開展現(xiàn)代草食畜牧業(yè)發(fā)展試點試驗，探索種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、適度規(guī)模經(jīng)營培育、金融信貸支持、草原承包經(jīng)營制度完善等方面[16]的改革路徑。堅持健全北疆公園區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國家自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制、堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立空間規(guī)劃體系，落實用途管制，重點是以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，穩(wěn)步統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，著力推進(jìn)地州縣市區(qū)多規(guī)合一；堅持建立全過程嚴(yán)格管理的制度體系，實行資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度。堅持建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，完善污染物排放許可制度，建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，完善生態(tài)環(huán)境信息公布、財政、稅收、價格、金融等政策和法律措施，健全管理體系與監(jiān)督機(jī)制，完善統(tǒng)計、監(jiān)測、考核辦法，健全減排信息披露方式和環(huán)境污染舉報制度，[17]13-23優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體制，從制度層面構(gòu)建有利于推進(jìn)和保障北疆國家公園建設(shè)的法律制度和機(jī)制；建立山水陸、林草木、人口的生產(chǎn)生活等一體統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，推進(jìn)污染協(xié)同治理；構(gòu)建從宏觀戰(zhàn)略層面切入，從微觀活動全過程著手，形成著力從山頂?shù)胶础奶焐系降叵碌囊惑w化污染物統(tǒng)一監(jiān)管模式，嚴(yán)格把握和自覺遵循生態(tài)環(huán)境特點和規(guī)律，實行污染物排放總量控制制度，建立污染后果嚴(yán)懲制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，嚴(yán)格實行損害賠償制度，建立重大環(huán)境違法案件追究刑事責(zé)任制度，切實增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性，努力維護(hù)北疆國家公園生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性。

（二）重視研究制定生態(tài)環(huán)境和資源質(zhì)量等級標(biāo)準(zhǔn)，完善法律保護(hù)的制度措施

北疆國家公園內(nèi)的重點保護(hù)對象包括：水系、湖泊、濕地；野生動物、植物；文物古跡和特色民居建筑；民族民間文化；田園牧場；地質(zhì)遺跡，等等?！侗苯畤夜珗@保護(hù)管理條例》應(yīng)引領(lǐng)和推進(jìn)相關(guān)部門編制北疆國家公園建設(shè)規(guī)劃，堅持立法保護(hù)先行，先保護(hù)后利用，建立健全法律法規(guī)，編制保護(hù)管理、開發(fā)利用和發(fā)展規(guī)劃，以最大限度保護(hù)北疆國家公園的生態(tài)環(huán)境、自然資源和人文資源。重點是要規(guī)范開發(fā)人文旅游資源，科學(xué)延長文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)鏈條，特別是文化、旅游價值突出，當(dāng)?shù)厝罕娕瓮_發(fā)帶來新發(fā)展的人文資源，應(yīng)該堅持從發(fā)揮人文資源最大的利用價值，充分帶動當(dāng)?shù)匚幕糜螛I(yè)發(fā)展的角度，規(guī)范利用好當(dāng)?shù)氐臍v史人文資源，努力做活、做大、做強(qiáng)，做成精品，合力打造“中國新疆旅游”品牌。堅持延展北疆國家公園內(nèi)豐富多彩、歷史積淀深厚、民族特色鮮明的人文資源的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，積極開發(fā)成為大產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)。建設(shè)北疆國家公園不僅是一件生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大事，也是發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè)、帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的盛事，更是全社會共享發(fā)展成果的大平臺。歷史人文資源的深度開發(fā)，對旅游業(yè)、影視業(yè)、出版業(yè)、教育業(yè)、科學(xué)研究、新技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等都產(chǎn)生著系列連鎖效應(yīng)。因此，相關(guān)法律和地方法規(guī)應(yīng)該在綠色發(fā)展模式、多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系、行政監(jiān)管部門的法律責(zé)任等重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新突破，[18]46-53進(jìn)一步增強(qiáng)引領(lǐng)力和規(guī)范力，推進(jìn)和保障北疆國家公園建設(shè)成為集科教文衛(wèi)體活動、人文資源開發(fā)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展為一體的旅游新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)，構(gòu)建以觀光旅游為基礎(chǔ)，休閑度假為主導(dǎo)，民俗風(fēng)情、冰雪體驗、康復(fù)療養(yǎng)、探險訪古、科考研學(xué)等專項旅游為特色，集多元化旅游產(chǎn)品體系和綜合服務(wù)為一體，具有國際水準(zhǔn)的國家公園；以創(chuàng)建國家考古遺址公園、國家5A級景區(qū)、世界文化遺產(chǎn)為目標(biāo)，進(jìn)行保護(hù)與利用，總體規(guī)劃設(shè)計；還應(yīng)同步推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧致富，特別是要堅持把鞏固和發(fā)展民族團(tuán)結(jié)凸顯出來，把增加老百姓收入和幸福感融合起來，把傳統(tǒng)村落保護(hù)與人文資源開發(fā)結(jié)合起來，留住記憶中的鄉(xiāng)愁，讓傳統(tǒng)文化“活”起來；可以探索國家公園區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)收益扶持制度，通過土地（草場）托管、扶持資金折股量化、農(nóng)村土地（草場）經(jīng)營權(quán)入股等方式，保證區(qū)域內(nèi)貧困人口能夠分享更多資產(chǎn)收益[5]，解決好扶貧攻堅的問題?？梢猿闪⑾嚓P(guān)的管理機(jī)構(gòu)，圍繞北疆國家公園的建設(shè)，充分借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗，引進(jìn)高端人才和智庫團(tuán)隊，深入開展研究和研發(fā)，采用PPP模式，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、冬運(yùn)會等多種方式，將其建設(shè)成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶最具標(biāo)志性的世界級國家公園和文化旅游目的地。

（三）重視建立健全兼顧各方的投融資與利益分配機(jī)制，促進(jìn)北疆國家公園和區(qū)域內(nèi)社區(qū)和諧發(fā)展

《北疆國家公園保護(hù)管理條例》應(yīng)認(rèn)真貫徹《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）精神，落實《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實施意見》（新政發(fā)〔2015〕46號）的具體舉措，重視制定鼓勵和推進(jìn)PPP投融資發(fā)展模式的制度措施，健全吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，促進(jìn)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，不斷創(chuàng)新北疆國家公園建設(shè)的投融資體制機(jī)制，依法鼓勵社會資本特別是民間資本更多地參與北疆國家公園項目建設(shè)，⑧努力推進(jìn)北疆國家公園的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要靠引進(jìn)社會資本，做到新上項目原則上都要制定PPP方案，融資手段主要靠PPP模式，并且使之成為新疆改革的亮點和投融資的重要渠道。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)重視規(guī)范政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價⑨的制度保障，為北疆國家公園建設(shè)中的PPP模式健康快速發(fā)展，鋪平法治保障之路。還應(yīng)設(shè)立北疆國家公園保護(hù)專項資金，用于北疆國家公園的保護(hù)管理和扶持區(qū)域內(nèi)的社區(qū)發(fā)展，特別是重視解決好區(qū)域內(nèi)群眾的脫貧致富、教育醫(yī)療、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化活動等民生建設(shè)問題。資金主要來源應(yīng)為本級財政預(yù)算、上級扶持資金、門票收入、風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)和捐贈等。

堅持嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險，依法實施環(huán)境風(fēng)險全過程管理。北疆國家公園所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上人民政府應(yīng)加強(qiáng)能源建設(shè)，扶持北疆國家公園內(nèi)的農(nóng)牧民推廣使用新型替代能源，發(fā)展生產(chǎn)，改善生活條件。北疆國家公園內(nèi)的村民委員會應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)牧民保護(hù)區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境和公共設(shè)施。北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)管護(hù)站（點）建設(shè)，建立巡護(hù)制度，預(yù)防和制止破壞資源以及公共設(shè)施的行為發(fā)生。北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)同林業(yè)、草原行政主管部門做好封山育林（草）、護(hù)林（草）防火和森林（草原）病蟲害防治等工作，對北疆國家公園生態(tài)環(huán)境惡化地段進(jìn)行綠化造林種草，提高森林草原的覆蓋率。北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)同有關(guān)部門加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)湖泊、河流的水質(zhì)監(jiān)測，建立水質(zhì)監(jiān)測檔案，做好水污染防治工作。凡是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物的，應(yīng)按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第59條的規(guī)定，“責(zé)令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！薄侗苯畤夜珗@保護(hù)管理條例》也依法可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。凡是因污染環(huán)境造成損害的，不論污染者有無過錯，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。污染者以排污符合國家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為由主張不承擔(dān)責(zé)任的，或者以第三人的過錯污染環(huán)境造成損害為由主張不承擔(dān)責(zé)任及要求減輕責(zé)任的，各級人民法院都不予支持[19]，確保依法堅決遏制破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。

四、堅持依法加強(qiáng)北疆國家公園建設(shè)行為的法律規(guī)范

北疆國家公園的建設(shè)要善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動。法律是文明的產(chǎn)物，同時又是維系文明和促進(jìn)文明的一種手段。[20]法治就是依據(jù)法律之治，就是要堅持依據(jù)法律法規(guī)管理北疆國家公園的一切事務(wù)?，F(xiàn)代法治具有規(guī)范性、民主性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性和權(quán)威性等特征，這也決定了它在北疆國家公園建設(shè)中具有極為重要的地位和作用。因此，堅持依法管理是推進(jìn)北疆國家公園建設(shè)的關(guān)鍵。凡有違反國家法律、地方法規(guī)和《北疆國家公園保護(hù)管理條例》有關(guān)規(guī)定的行為，應(yīng)依法由北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法行為，并按相關(guān)規(guī)定給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，必須依法追究其刑事責(zé)任。

（一）開發(fā)與建設(shè)項目應(yīng)該堅持依法報批后規(guī)范實施

北疆國家公園區(qū)域內(nèi)的地州市應(yīng)依據(jù)法律、結(jié)合實際，法治先行、深化改革，保護(hù)第一、永續(xù)利用，區(qū)級統(tǒng)籌、地州協(xié)同，政府主導(dǎo)、多方參與，統(tǒng)籌規(guī)劃、先行試點，積極推進(jìn)、重點突破的思路，穩(wěn)步推進(jìn)北疆國家公園開發(fā)與建設(shè)。但應(yīng)注意引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與國家公園開發(fā)與建設(shè)。公眾參與機(jī)制在北疆國家公園制度中應(yīng)占有重要地位。目前，我國有關(guān)法律并未將當(dāng)?shù)鼐用裆媾c發(fā)展問題置于與國家公園共同發(fā)展、共同受益的位置上，這既不利于國家公園的建設(shè)，也不利于區(qū)域內(nèi)自然資源的保護(hù)，反而會在一定程度上威脅到國家公園生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)與開發(fā)利用。法治應(yīng)包含已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。[21]199進(jìn)一步提高北疆國家公園立法的科學(xué)性，確保良法善治，這首先要確立正確的立法指導(dǎo)思想，努力推動北疆國家公園建設(shè)的立法從生態(tài)環(huán)境保護(hù)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先轉(zhuǎn)變，切實改變生態(tài)保護(hù)從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的被動地位。從主要運(yùn)用行政強(qiáng)制手段向更加關(guān)注人、關(guān)愛人的全面發(fā)展，致力于推動國家公園建設(shè)與區(qū)域內(nèi)居民和睦相處，特別是要與原住民形成“伙伴關(guān)系”，實現(xiàn)人與自然和諧相處。從強(qiáng)調(diào)立法的數(shù)量和速度向更加注重質(zhì)量和效果的轉(zhuǎn)變。重視集中群眾的智慧，體現(xiàn)群眾的利益，切實增強(qiáng)法律的科學(xué)性、針對性和有效性。為此，地方立法應(yīng)當(dāng)重視修改涉及環(huán)境保護(hù)、土地、森林、草原、水資源、礦產(chǎn)資源和大氣污染防治等方面的法規(guī)，《北疆國家公園保護(hù)管理條例》應(yīng)從制度和體制機(jī)制上積極協(xié)調(diào)國家公園與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系，通過相關(guān)立法保障，引導(dǎo)和推動當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與到北疆國家公園的保護(hù)和管理當(dāng)中來，理順人的生存發(fā)展、社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧相處的關(guān)系，則是北疆國家公園體制機(jī)制建設(shè)中至關(guān)重要的問題。

生態(tài)環(huán)境區(qū)域內(nèi)的一切建設(shè)活動和行為，如果不能做到依法管理和規(guī)范，就為人為破壞留下了現(xiàn)實危害和無窮后患。因此，北疆國家公園應(yīng)嚴(yán)格保障區(qū)內(nèi)的管理活動，禁止擅自進(jìn)行的各種建設(shè)，禁止任何人員擅自進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)違規(guī)作業(yè)。北疆國家公園內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目，建設(shè)單位和個人在施工過程中必須采取防護(hù)措施，積極保護(hù)施工現(xiàn)場及周圍景物、植被、水體和地貌等，不得造成污染和損壞。未采取必要保護(hù)措施，對施工現(xiàn)場及周圍景物、植被、水體和地貌等造成污染和損壞的，必須限期排除污染、恢復(fù)原狀，并對單位和人分別處以罰金。凡是在北疆國家公園內(nèi)實施的開發(fā)與建設(shè)項目，應(yīng)經(jīng)新疆國家公園管理機(jī)構(gòu)審核后，按有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。擅自在北疆國家公園內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的，限期恢復(fù)原狀，并可以按照建筑面積處以罰金。凡是違反規(guī)定私搭亂建的，必須限期拆除違法建筑或構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀，并以建筑面積處以罰金；對擅自進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)違規(guī)作業(yè)的人員，經(jīng)批評教育后，可以并處罰金。

北疆國家公園內(nèi)禁止經(jīng)營性挖砂、采石、淘金、取土、破壞公共設(shè)施、刻畫、涂污、盜挖（采）古樹名木和自然景物等行為，凡有違反規(guī)定之一的，必須限期恢復(fù)原狀，并處罰金。確因修筑北疆國家公園內(nèi)的道路、設(shè)施和維護(hù)等工作需要就地挖砂、采石、取土的，應(yīng)依法辦理相關(guān)手續(xù)。北疆國家公園內(nèi)原有居民生產(chǎn)生活自用確需少量挖砂、采石、取土的，應(yīng)報經(jīng)北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)同意。經(jīng)批準(zhǔn)挖砂、采石、取土的，應(yīng)在北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)劃定的地點規(guī)范作業(yè)，并按規(guī)定做好植被恢復(fù)和防范等相關(guān)工作。凡是未在劃定的地點擅自挖砂、采石、取土的，一律限期恢復(fù)原狀，并對單位和個人分別處以罰金。嚴(yán)禁以任何形式損毀、破壞北疆國家公園內(nèi)的文物古跡、地質(zhì)遺跡、自然景觀等，對違法犯罪行為，必須依照《中華人民共和國文物保護(hù)法》和相關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行處罰。

（二）建設(shè)與開發(fā)利用應(yīng)該堅持把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在第一位

堅持用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，積極完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度。依據(jù)主體功能區(qū)劃加快編制北疆國家公園生態(tài)功能區(qū)劃，提高依法治理和管理的針對性。健全基本的管理制度。應(yīng)盡快完善北疆國家公園的相關(guān)法規(guī)，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治機(jī)制，重視健全生態(tài)保護(hù)與綜合治理的體制機(jī)制[22]6-17，強(qiáng)化國土空間開發(fā)保護(hù)制度，對重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主要功能區(qū)要建立限制開發(fā)，對北疆國家公園內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等都要建立健全禁止開發(fā)、規(guī)范利用的制度，完善最嚴(yán)格的土地、礦產(chǎn)、耕地、水資源和森林、草原管理制度。引領(lǐng)和推進(jìn)北疆國家公園建設(shè)堅持從環(huán)境準(zhǔn)入、監(jiān)管、執(zhí)法、監(jiān)督、法治建設(shè)等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，實行項目限批和嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，防止污染企業(yè)向北疆國家公園轉(zhuǎn)移。充分發(fā)揮北疆國家公園建設(shè)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的倒逼作用，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，注重加強(qiáng)與司法、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的合作，綜合利用執(zhí)法手段查處環(huán)境違法違紀(jì)行為，通過階梯水價、水資源補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對北疆國家公園區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)的規(guī)劃管理，強(qiáng)化水資源總量的控制。堅持建立健全相關(guān)制度機(jī)制，確保依法推行環(huán)境污染第三方監(jiān)督和治理。

堅持依法嚴(yán)格保護(hù)北疆國家公園內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。進(jìn)一步研究礦產(chǎn)資源儲備制度，完善北疆國家公園內(nèi)的礦產(chǎn)勘查開發(fā)準(zhǔn)入、退出機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范礦產(chǎn)開采行為。凡是向北疆國家公園內(nèi)河流、湖泊、濕地超標(biāo)排放污水的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法處罰。改變水環(huán)境自然狀態(tài)的，由水行政主管部門依法處罰。禁止亂砍濫伐林木、毀林（草）開墾、禁止擅自引進(jìn)外來物種，禁止獵捕野生動物、采挖野生植物。違規(guī)野外用火的，凡是違反規(guī)定之一者，由林業(yè)或草原行政主管部門依法處罰。當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定辦理。上述行為凡構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（三）堅持依法引領(lǐng)、推進(jìn)和規(guī)范管理文化教育科研等活動

注重依法引領(lǐng)、推進(jìn)和保障北疆國家公園內(nèi)社會和科學(xué)事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。提升北疆國家公園內(nèi)的國民文明素質(zhì)，是保證北疆國家公園建設(shè)發(fā)展和法治的基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)大力實施教育、科學(xué)、文化創(chuàng)新發(fā)展工程，積極集聚北疆區(qū)域內(nèi)各方面的力量，構(gòu)建具有地方特色、民族特色的科學(xué)文化創(chuàng)新機(jī)制。新疆應(yīng)在北疆國家公園內(nèi)建立科普館，加強(qiáng)科學(xué)知識的宣傳和普及工作。構(gòu)建具有地方民族特色的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承與創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)各具特色的民族傳統(tǒng)文化與北疆國家公園建設(shè)相互融合、相互促進(jìn)，實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性的相得益彰式的發(fā)展。重視從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展的角度廣泛普及優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，并逐步納入國民教育，引導(dǎo)青少年繼承和發(fā)揚(yáng)中華優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。重視加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)豐富的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與傳承，有計劃地引領(lǐng)和扶持地方民族傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)戲曲、民間文化的傳承振興與創(chuàng)新發(fā)展，結(jié)合北疆國家公園的建設(shè)，積極扶持當(dāng)?shù)氐拿耖g文化社團(tuán)組織與旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)相伴相隨、相互促進(jìn)式的共同發(fā)展。

依法管理是一切事業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。北疆國家公園應(yīng)依法健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、企事業(yè)單位依法運(yùn)營的經(jīng)營管理體制。只有實現(xiàn)日常管理法治化，才能保證北疆國家公園的建設(shè)與經(jīng)營管理實現(xiàn)法治化，特別是正當(dāng)?shù)娜粘；顒尤绻灰婪▏?yán)格規(guī)范和管理，就會為違法犯罪行為留下隱患。因此，凡是在北疆國家公園內(nèi)設(shè)置、張貼廣告，舉辦大型游樂、影視拍攝、科考探險、徒步旅行等活動，或因科研教學(xué)需要在區(qū)域內(nèi)捕捉野生動物和采集野生植物等活動的，都必須堅持先報經(jīng)北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)審核，依照有關(guān)法律法規(guī)辦理審批手續(xù)，并同步部署相應(yīng)的防護(hù)和管控措施。違反規(guī)定擅自進(jìn)行上述活動的，應(yīng)當(dāng)依法沒收實物或違法所得，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，可加重并處罰金的力度。

（四）堅持依法加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營與管理工作

建設(shè)法治化的經(jīng)營管理環(huán)境。加強(qiáng)自然資源和人文資源的保護(hù)利用，嚴(yán)禁破壞性、危險性和具有隱患性的開發(fā)利用和不當(dāng)經(jīng)營行為?！侗苯畤夜珗@保護(hù)管理條例》應(yīng)重視依法建立運(yùn)用市場規(guī)律推進(jìn)的制度。建設(shè)北疆國家公園同樣需要依靠市場機(jī)制，要善于依法運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)北疆國家公園建設(shè)中的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時對開發(fā)建設(shè)項目和經(jīng)營管理行為做出制度安排。重視健全法律責(zé)任追究和賠償制度。北疆國家公園內(nèi)的生態(tài)資源環(huán)境和人文資源都是重要的公共產(chǎn)品，對其任何形式的破壞和損害要依法嚴(yán)肅追究法律責(zé)任，并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和資源的監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境、資源損害賠償制度。在《北疆國家公園保護(hù)管理條例》中要堅持法規(guī)的正當(dāng)性，堅持從根本上維護(hù)全局利益，避免治理部門利益、地方利益與公共利益之間的沖突。重視加強(qiáng)北疆國家公園內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的考核評價制度建設(shè)，根據(jù)北疆國家公園區(qū)域內(nèi)不同主體功能區(qū)的定位要求，健全差別化的財政收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目投資、人口流動、土地管理、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等政策[5]，穩(wěn)步推進(jìn)分類考核的績效評價辦法，建立健全充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的措施體系、考核辦法和獎懲機(jī)制，逐步淡化北疆國家公園區(qū)域內(nèi)地方GDP考核，增加生態(tài)文明建設(shè)業(yè)績在政府和干部考核評價中的權(quán)重，切實把自然資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益，應(yīng)對生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件、土壤污染防治、自然災(zāi)害防控，脫貧致富、社會事業(yè)發(fā)展、社會管理等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系。

堅持依法規(guī)范經(jīng)營行為?！侗苯畤夜珗@保護(hù)管理條例》應(yīng)大力推進(jìn)市場化的經(jīng)營管理體制機(jī)制，引入市場競爭機(jī)制，按照推動供給方式多元化，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與的要求，創(chuàng)新公共服務(wù)和經(jīng)營管理的方式。可以探索制定發(fā)布購買公共服務(wù)目錄，對景區(qū)內(nèi)的服務(wù)項目推行特許經(jīng)營、定向委托、戰(zhàn)略合作、競爭性評審等方式[5]，創(chuàng)新北疆國家公園內(nèi)公共服務(wù)和經(jīng)營管理的體制機(jī)制。應(yīng)該制定公園內(nèi)的經(jīng)營與管理，實行經(jīng)管分離、特許經(jīng)營的原則。對在北疆國家公園內(nèi)從事合法經(jīng)營活動的單位和個人，應(yīng)要求其在劃定的區(qū)域開展經(jīng)營活動，按國家有關(guān)規(guī)定繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)。鼓勵單位和個人在劃定的范圍內(nèi)，開展具有保護(hù)、傳承和弘揚(yáng)民族文化的特色經(jīng)營活動。北疆國家公園保護(hù)區(qū)內(nèi)除已經(jīng)開放的旅游景點外，禁止進(jìn)行各種開發(fā)建設(shè)，禁止任何人員擅自進(jìn)入未開放開發(fā)的區(qū)域。

（五）重視依法加強(qiáng)北疆國家公園日常工作的管理

創(chuàng)業(yè)之時，當(dāng)有法治之策；攻堅之際，最需法治助力；管理之事，唯有法治規(guī)范。細(xì)節(jié)往往是決定大業(yè)長久發(fā)展的關(guān)鍵性因素。北疆國家公園地處絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，安全穩(wěn)定受到國內(nèi)外多種因素影響，日常管理效果會受到各方面廣泛關(guān)注?！侗苯畤夜珗@保護(hù)管理條例》應(yīng)重視日常經(jīng)營管理工作的規(guī)范。重視從北疆國家公園區(qū)域當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，創(chuàng)新政府治理、社會管理的理念，引導(dǎo)各方面強(qiáng)化法治意識和服務(wù)意識，積極寓管理于服務(wù)之中，堅持以服務(wù)促進(jìn)管理水平的提升。日常管理可以探索實行準(zhǔn)入待遇加負(fù)面清單的管理模式，堅持做到建設(shè)項目推進(jìn)到哪里，日常管理涉及哪里，法治監(jiān)督就要跟進(jìn)到哪里。北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)組織經(jīng)營單位建立健全內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)對北疆國家公園內(nèi)安全、治安消防、社會秩序、環(huán)境衛(wèi)生、價格規(guī)范和經(jīng)營活動的管理。還應(yīng)重視對區(qū)域內(nèi)管理人員的日常管理。對北疆國家公園管理機(jī)構(gòu)和工作人員，應(yīng)注意從當(dāng)?shù)孛褡鍐T工素質(zhì)、風(fēng)俗習(xí)慣實際出發(fā)，注重崗前培訓(xùn)和職業(yè)素質(zhì)的教育提升。在職業(yè)素質(zhì)普遍提高的基礎(chǔ)上，應(yīng)重視在員工中營造自律與他律結(jié)合的保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的社會氛圍，廣泛樹立法治意識，形成人人關(guān)心環(huán)保、參與環(huán)保的良好氛圍。[23]57-60重視引導(dǎo)員工明確其工作職責(zé)，強(qiáng)化員工的法治思維和法治意識，逐步提高其依法履職、運(yùn)用發(fā)展方式解決問題的能力。堅持嚴(yán)肅員工的法紀(jì)意識。北疆國家公園地域廣闊，在萬山叢中，在茫茫林海、一望無際的草原之中，員工法治意識是自我約束、自我管理和實現(xiàn)管理法治化的基礎(chǔ)。凡在社會管理與服務(wù)、資源保護(hù)管理和開發(fā)利用中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、貪贓枉法的，應(yīng)由其所在單位或上級主管部門嚴(yán)肅處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。確保北疆國家公園不但自然環(huán)境優(yōu)美，而且社會環(huán)境和社會管理也優(yōu)良，成為樹立新疆形象的品牌。

注釋：

①“國家公園”（National park）的概念最早起于美國。一般認(rèn)為是由美國藝術(shù)家喬治·卡特琳提出的。因其在西部旅途中看到工業(yè)文明對當(dāng)?shù)匚拿?、生態(tài)的破壞，遂于1832年提出設(shè)立“國家公園”來保護(hù)西部原始、自然之美。經(jīng)過各界人士不懈努力，1872年，美國國會通過“黃石法案”，標(biāo)志著法律意義上的世界首個國家公園得以依法建立。

②《云南省國家公園管理條例》是全國省級地方立法方面堅持深化改革、先行先試的成果，充分體現(xiàn)了“建立國家公園體制，整合設(shè)立一批國家公園”的要求，對新疆有很好的啟示作用：（1）明確了“國家公園”的概念，將“國家公園”界定為“是指經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的，以保護(hù)具有國家或者國際重要意義的自然資源和人文資源為目的，兼有科學(xué)研究、科普教育、游憩展示和社區(qū)發(fā)展等功能的保護(hù)區(qū)域”。（2）國家公園的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)符合云南省國家公園發(fā)展規(guī)劃和云南省國家公園地方標(biāo)準(zhǔn)，由州（市）人民政府提出設(shè)立申請，經(jīng)省人民政府林業(yè)行政部門征求有關(guān)部門意見后，提出審查意見，報省人民政府批準(zhǔn)。（3）國家公園的管理機(jī)制，省人民政府應(yīng)當(dāng)將國家公園的發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，建立管理協(xié)調(diào)機(jī)制：將保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算；省人民政府林業(yè)行政部門負(fù)責(zé)本省國家公園的管理和監(jiān)督；發(fā)展改革、教育、科技、財政、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、文化、旅游等部門按照各自職責(zé)做好有關(guān)工作；國家公園所在地的州（市）人民政府應(yīng)當(dāng)明確國家公園管理機(jī)構(gòu)。（4）國家公園的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制：國家公園所在地的州（市）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國家公園管理機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，可以根據(jù)工作需要實施綜合 行政執(zhí)法。

③北疆國家公園的區(qū)域范圍比較廣泛，明確具體的范圍是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要專門力量進(jìn)行深入的專題研究，不在本文研究的范圍之內(nèi)。

④新疆有42個國家濕地公園。2016年，巴楚邦克爾國家濕地公園、尉犁羅布淖爾國家濕地公園、和碩塔什汗國家濕地公園、呼圖壁大海子國家濕地公園、新疆天山阿合牙孜國家濕地公園、溫泉博爾塔拉河國家濕地公園、天山北坡頭屯河國家濕地公園、哈巴河阿克齊國家濕地公園、阿合奇托什干河國家濕地公園等9個國家濕地公園新入選試點名單，列入試點的國家濕地公園將在5年后進(jìn)行正式驗收。新疆目前入選國家濕地公園試點的已有33個，其中僅賽里木湖國家濕地公園獲得國家林業(yè)局驗收，正式掛牌為國家濕地公園。石鑫.新疆9個國家濕地公園新入選試點名單[N].新疆日報，2016-1-18（3）。

⑤《中華人民共和國立法法》第七十三條規(guī)定：地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本條第一款、第二款制定地方性法規(guī)，限于本法第七十二條第二款規(guī)定的事項。即設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

⑥一是國內(nèi)已有地方先行的專門立法例：于2014年1月1日起施行的《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理條例》。2015年11月26日公布的《云南省國家公園管理條例》。二是地方相關(guān)智庫成果也已形成：廣東省社會科學(xué)院旅游研究所課題組開展專題研究，建議廣東省應(yīng)創(chuàng)新提速國家公園體制，建立重視國家公園建設(shè)試點工作，出臺《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)國家公園建設(shè)試點工作的意見》，編制《廣東省國家公園發(fā)展規(guī)劃綱要》，爭取出臺《國家公園基本條件》、《國家公園資源調(diào)查與評價技術(shù)規(guī)程》、《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》、《國家公園建設(shè)規(guī)范》等國家公園地方推薦標(biāo)準(zhǔn)。

⑦國際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將國家公園規(guī)范為“它有一個或多個生態(tài)系統(tǒng)，通常沒有或很少受到人類占據(jù)及開發(fā)的影響，這里的物種具有科學(xué)的、教育的或游憩的特定作用，或者這里存在著具有高度美學(xué)價值的自然景觀；在這里，國家最高管理機(jī)構(gòu)一旦有可能就采取措施，在整個范圍內(nèi)阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)并切實尊重這里的生態(tài)、地貌或美學(xué)實體，以此證明國家公園的設(shè)立；到此觀光須以游憩、教育及文化陶冶為目的，并得到批準(zhǔn)。”包慶德，夏承伯.國家公園：自然生態(tài)資本保育的制度保障[J].自然辯證法研究，2012（6）：97。

⑧2015年10月19日，新疆維吾爾自治區(qū)黨委召開政府和社會資本合作（PPP）項目簽約大會。經(jīng)自治區(qū)人民政府同意，新疆發(fā)展改革委面向全社會發(fā)布了2015年兩批引入社會資本示范項目，其中第一批53個、第二批72個項目中，已有許多涉及北疆國家公園區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、基礎(chǔ)設(shè)施、交通能源、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等方面的項目，如伊犁河谷百萬畝生態(tài)經(jīng)濟(jì)林建設(shè)項目、烏魯木齊雅瑪里克山綠化工程、尼勒克縣萬畝農(nóng)業(yè)示范園及農(nóng)副產(chǎn)品精深加工項目，阿勒泰市環(huán)城荒山綠化項目、沙灣縣金溝河河道生態(tài)治理工程、阿勒泰阿依海國際滑雪度假區(qū)服務(wù)配套區(qū)項目、布爾津縣沖乎爾天然生態(tài)養(yǎng)生小鎮(zhèn)項目等。今后項目設(shè)計和規(guī)劃，政府要強(qiáng)化支持北疆國家公園建設(shè)的意識，《北疆國家公園保護(hù)管理條例》等地方法規(guī)要重視引領(lǐng)、推進(jìn)和保障PPP項目積極參與北疆國家公園的建設(shè)。

⑨對價（consideration）是英美合同法中的重要概念，其內(nèi)涵是一方為換取另一方做某事的承諾而向另一方支付的金錢代價或得到該種承諾的承諾。簡而言之，對價是指當(dāng)事人一方在獲得某種利益時，必須給付對方相應(yīng)的代價，也是一方被賦予的某種權(quán)利、利益、好處或利潤，或是另一方承擔(dān)的容忍、損害、損失或責(zé)任?！吨腥A人民共和國票據(jù)法》第10條第1款規(guī)定：“票據(jù)的簽發(fā)、取得和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用的原則，具有真實的交易關(guān)系和債權(quán)債務(wù)關(guān)系?！钡?款規(guī)定：“票據(jù)的取得，必須給付對價，即應(yīng)當(dāng)給付票據(jù)雙方當(dāng)事人認(rèn)可的相對應(yīng)的代價。”如果一方當(dāng)事人提供不符合雙方認(rèn)可的對價，不僅構(gòu)成民法中的違約責(zé)任，在票據(jù)法中也被認(rèn)為是無對價，只有在事后追認(rèn)同意的，才構(gòu)成對價。從法律上看，對價是一種等價有償?shù)脑手Z關(guān)系；從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，對價就是利益沖突的雙方處于各自利益最優(yōu)狀況的要約而又互不被對方接受時，通過兩個或兩個以上平等主體之間的妥協(xié)關(guān)系來解決這一沖突。即在兩個以上平等主體之間由于經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整導(dǎo)致法律關(guān)系沖突時，矛盾各方所作出的讓步，這種讓步也可以理解為是由于雙方從強(qiáng)調(diào)自身利益出發(fā)而給對方造成的損失的一種補(bǔ)償。目前，推進(jìn)PPP模式中亟待依法明確的問題就是“對價”，社會資本對此抱有更多的期待，所以，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)重視規(guī)范PPP項目中的“對價”，加強(qiáng)經(jīng)營管理行為的規(guī)范與引領(lǐng)，避免和防控投資風(fēng)險，依法保證社會資本的預(yù)期收益。

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