扶貧“接點治理”對農(nóng)戶脫貧主體性的邏輯形塑①
——基于豫南Y鎮(zhèn)的案例分析

李全利

一、問題意識及文獻(xiàn)評述

在克服生存型貧困之后,沒有農(nóng)戶自身發(fā)展建設(shè)主體性的提升就無法鞏固并完善脫貧攻堅成果,全面建成小康社會后的農(nóng)民生活型和意識型貧困也難以克服,鄉(xiāng)村振興將會任重道遠(yuǎn)。“干部積極干,農(nóng)戶站邊看”及“爭當(dāng)貧困戶”這種制度受益目標(biāo)脫貧主體性不積極的客觀現(xiàn)實是全面建成小康社會背景下急切得以認(rèn)識和研究的關(guān)鍵問題。貧困農(nóng)戶在脫貧行動中的主體性是最能反應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村扶貧制度效率與效果的因素,不但體現(xiàn)了貧困農(nóng)戶在基層扶貧接點治理場域中的位置關(guān)系和作用發(fā)揮,也是貧困農(nóng)戶自身理性下自我脫貧意愿和脫貧能力的集中體現(xiàn)[1]。關(guān)于貧困農(nóng)戶脫貧主體性不足的研究,國內(nèi)外學(xué)者主要從貧困環(huán)境決定論、扶貧制度形塑論以及貧困個體理性驅(qū)動論三個層面進(jìn)行解釋。在宏觀制度層面,中國的扶貧開發(fā)主要依靠兩種方式進(jìn)行,“一個是有利于窮人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型,一個是針對窮人的扶貧開發(fā)”[2],不論經(jīng)濟(jì)溢出型減貧還是開發(fā)型扶貧都離不開制度的保障,制度構(gòu)建與變遷在不同時期對農(nóng)戶脫貧主體性產(chǎn)生不同影響。制度主義認(rèn)為,從制度建立到執(zhí)行,中間還需要對制度規(guī)則、要素等信息進(jìn)行過渡,因此需要借助媒介或者“傳遞者”(Transmitter)進(jìn)行傳遞[3]143。精準(zhǔn)扶貧下的鄉(xiāng)村場域也有具備“傳遞”和“接點”功能的主體或組織介入,在農(nóng)村扶貧政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)就有扶貧干部這一傳遞主體,并發(fā)揮承上啟下的“接點”作用。所以有學(xué)者把第一書記扶貧制度作為農(nóng)村扶貧治理的“接點”并且提出“接點治貧”的概念,并指出以重塑接點來實現(xiàn)貧困終結(jié)[4]。但作為制度傳遞者的接點治理主體除了第一駐村書記——“人”的因素之外還有接點治理工具——“民主評議”和“扶貧資源傳遞模式”等制度構(gòu)成因素。作為制度化的扶貧資源傳遞過程,窮人主體性的建構(gòu)需要調(diào)節(jié)多種利益關(guān)系,通過農(nóng)村場域的社區(qū)發(fā)展及農(nóng)戶與接點主體的互動參與來構(gòu)建窮人的脫貧主體意識和主體狀態(tài)是關(guān)鍵[5]。那么與貧農(nóng)戶有直接扶貧治理關(guān)系的接點主體是如何影響農(nóng)戶脫貧主體性的?接點主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和接點治理方式究竟以什么樣的邏輯影響貧困農(nóng)戶脫貧主體性?這是研究農(nóng)村扶貧“接點治理”并實現(xiàn)農(nóng)戶主體性重塑的關(guān)鍵問題。

農(nóng)村基層扶貧治理環(huán)境是貧困農(nóng)戶脫貧主體性培育和發(fā)揮作用的重要場所,農(nóng)村的扶貧治理是一種承上啟下的接點性質(zhì)的治理,對于貧困農(nóng)戶脫貧主體性作用的發(fā)揮具有直接影響。扶貧制度的制定主體與制度受益主體所屬不同的時空區(qū)域,雙方在制度理性的驅(qū)使下會形成制度目標(biāo)分歧與錯位,因此不易形成合力達(dá)成制度的真實目的。從制度理論角度出發(fā),制度要素具有不同的層次劃分,不論制度宏觀層面的理念、價值和時空指向問題,還是制度微觀層面中的個體行為選擇問題,不同的制度理論有不同的層次劃分。而介于宏觀制度層面和微觀個體層面之間的組織場域問題,卻是制度理論最重要的分析層次,也許是人們最不熟悉的分析層次[6]95-96。根據(jù)迪馬吉奧和鮑威爾對組織場域的定義,“組織場域是由重要的供應(yīng)者、資源與物質(zhì)消費者、規(guī)制性機(jī)構(gòu),以及其他提供相似服務(wù)與產(chǎn)品的組織構(gòu)成的一個被認(rèn)可的制度生活領(lǐng)域”[7]。中觀層面的農(nóng)村扶貧治理場域是由政府組織權(quán)威與農(nóng)村集體的自治權(quán)威共同構(gòu)成的扶貧治理情景,在鄉(xiāng)域扶貧治理場域中,依托政府龐大科層組織建立起來的農(nóng)村扶貧場域在制度動員中卻會根據(jù)科層理性來對制度進(jìn)行“彈性”的“再造”[8],從而影響貧困農(nóng)戶的脫貧主體性。而農(nóng)村基層扶貧治理場域中的“村民評議”機(jī)制對接點治理的功能發(fā)揮產(chǎn)生影響[9],接點治理主體不僅僅限于扶貧干部,接點治理方式不僅限于扶貧資源傳遞,還有貧困農(nóng)戶和一系列組織形式和機(jī)制功能的發(fā)揮。在接點外力激勵的政策選擇上,積極的社會政策在于激活貧困者自身的積極性,國外經(jīng)驗就是通過強(qiáng)化貧困者與幫扶者的共同責(zé)任來激發(fā)貧困家庭的自我發(fā)展能力和潛力[10]。因此接點治理既可以是制度傳遞者——人,也可以是制度形式,同時也可以是一種基層治理理論,在扶貧制度和貧困農(nóng)戶之間起到接點銜接的作用。

二、“接點治理”關(guān)系對農(nóng)戶脫貧主體性的形塑

研究“接點治理”對貧困農(nóng)戶脫貧主體性影響這一命題在于解釋和描述行動者的行為選擇和行動邏輯,研究對象主要是針對農(nóng)村基層扶貧治理接點主體(扶貧對象——貧困戶,扶貧行動中介者——以駐村書記為典型代表的一線扶貧工作人員);研究事實是扶貧接點治理行動;且研究問題在當(dāng)前、過去和未來都存在,具有時空性,接點治理關(guān)系的建構(gòu)和接點治理方式的變革等都會經(jīng)歷一個時間維度的變遷。這一命題滿足國內(nèi)外關(guān)于質(zhì)性研究方法的前提條件,因此采用深度訪談法對其進(jìn)行解釋。深度訪談法要求在懸置自己知識體系和立場的基礎(chǔ)上進(jìn)行反思性的觀察,從被訪問者的生活結(jié)構(gòu)入手,探究事件的目的和原因動機(jī)以及主客觀方面的意義[11]。通過典型的案例研究分析事情的因果機(jī)制和過程,從而加深了解對接點治理在貧困農(nóng)戶脫貧主體性建構(gòu)中的作用。本研究主要田野點Y鎮(zhèn)位于豫中南的Z市,是河南“三山一灘”重點扶貧區(qū)域①河南的“三山一灘”地區(qū)是指大別山、伏牛山、太行深山區(qū)以及黃河灘區(qū),這些地區(qū)一直是國家及河南省扶貧開發(fā)的重點難點區(qū)域,同時也是14個國家集中連片特困地區(qū)之一,規(guī)劃面積占省域面積的50.28%,總貧困人口占全省70.08%,是河南扶貧開發(fā)的一塊“硬骨頭”。。該鎮(zhèn)原隸屬國家貧困縣,在規(guī)劃為Z市Y區(qū)后扶貧開發(fā)行動更為積極,脫貧效果顯著,但仍有新增貧困和一直未能脫貧農(nóng)戶。Y鎮(zhèn)的扶貧脫貧是豫中南的一個典型,既可以作為集中連片貧困邊緣區(qū)域的代表,又可以作為國家深度貧困縣扶貧開發(fā)工作的縮影。在訪談對象的選取上主要涉及貧困農(nóng)戶、基層扶貧干部和普通農(nóng)戶三大群體,訪談內(nèi)容包括與接點治理有關(guān)的個體基本生活、參與扶貧狀況、主觀感受等內(nèi)容(如表1)。

為了研究貧困農(nóng)戶脫貧主體性不足的共性問題,參考2017年國務(wù)院全國低收入家庭測量項目中關(guān)于湖南省湘潭縣和永州市的12戶貧困農(nóng)戶的訪談資料和5名相關(guān)扶貧工作人員的訪談資料,分析扶貧接點治理主體的脫貧治理行動以及工作形式,并且了解扶貧接點干部眼中的貧困農(nóng)戶脫貧情況和意愿等信息(如表1)。為增加研究的全面性,本研究還查閱了Y鎮(zhèn)與扶貧接點治理有關(guān)的33份扶貧治理臺賬,1位扶貧駐村書記的扶貧日志96篇。

表1 Y鎮(zhèn)實地訪談的對象分布情況

(一)科層體系的駐村書記無暇顧及貧困農(nóng)戶脫貧主體性

農(nóng)村扶貧治理的中觀場域存在兩個層次的結(jié)構(gòu)關(guān)系,一個是扶貧接點治理主體與貧困農(nóng)戶之間的關(guān)系,另一個是各扶貧治理接點之間的關(guān)系。扶貧接點治理主體與貧困農(nóng)戶構(gòu)成的幫扶與被扶關(guān)系出現(xiàn)對立就會形成扶貧接點治理主體對貧困農(nóng)戶自身脫貧主體性的忽略,因此形成貧困農(nóng)戶甘愿“坐等”扶貧接點治理主體來“扶”貧的局面。而各扶貧接點治理主體之間因利益沖突和組織關(guān)系等影響形成的非合作博弈關(guān)系則會把貧困農(nóng)戶置于邊緣化地位,影響貧困農(nóng)戶自身脫貧積極性,使貧困農(nóng)戶作為扶貧治理的“看客”,影響其脫貧主體性作用的發(fā)揮。

第一駐村書記制度具有特殊的時代背景:在全面建成小康社會背景下,從各級黨委、政府、企事業(yè)單位選派優(yōu)秀年輕黨員或后備干部到基層落實扶貧幫扶責(zé)任的黨員[12]。所以第一駐村書記具有以下三個特點:第一,黨組關(guān)系隨人下鄉(xiāng),作為黨組織的后備力量,其黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入所在駐村黨支部組織中,因此受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委領(lǐng)導(dǎo);第二,人事、工資關(guān)系在原單位,第一駐村書記一般由縣(市)組織單位派遣駐村,其人事關(guān)系和工資關(guān)系還在原單位。而駐村行動由縣委組織部統(tǒng)一安排,因此在成為第一駐村書記之后由縣(區(qū))組織部、鄉(xiāng)黨委和派出單位共同管理;第三,臨時性駐村幫扶,第一駐村書記一般任期兩年,兩年后回到原單位,任期主要工作是協(xié)助村兩委落實基層扶貧工作任務(wù)①河南省2010年開始實施第一駐村書記制度,調(diào)研地點所在的Y鎮(zhèn)共有十三個村(委)組織,每個村安排一名駐村書記,因此共有來自Z市Y區(qū)人大、區(qū)委農(nóng)村工作辦公室(區(qū)委農(nóng)辦)、區(qū)委直屬機(jī)關(guān)工作委員會(區(qū)直工委)、民政局、農(nóng)業(yè)局、新農(nóng)合管理中心、扶貧辦等13個公職單位的13名駐村書記。。

從第一駐村書記的駐村日記發(fā)現(xiàn),第一扶貧駐村書記必須要駐村工作,并且還有來自貧困農(nóng)戶和村兩委的不合作壓力。另外來自上級的檢查壓力也比較大,迎接檢查,時刻保持警惕,堅守崗位,注意查崗。駐村書記必須堅持“五天四夜”駐村在崗,衣食住行,都要自行解決。扶貧駐村書記工作除了要協(xié)助村兩委完成對貧困農(nóng)戶的識別、政府扶貧政策的執(zhí)行之外,還要向自己所在單位提交扶貧匯報,并且完成自己的扶貧對接任務(wù)。其目標(biāo)完成情況直接關(guān)系到駐村干部回原單位后的晉升。因此,所負(fù)責(zé)的接點工作有兩條線,一個是基層政府的接點工作,另一個是市(縣)直屬的接點工作。繁重的扶貧工作壓力使其無暇顧及貧困農(nóng)戶脫貧主體性建設(shè)。而且貧困農(nóng)戶還在其日常扶貧工作中發(fā)生“扯皮”,形成矛盾對立關(guān)系,這樣的工作安排很難使其去激發(fā)貧困農(nóng)戶的自身脫貧積極性。

(二)扶貧干部重上輕下難與貧困農(nóng)戶真正對接

不論是扶貧第一駐村書記還是縣區(qū)級部分下派的扶貧對接工作人員,都是本著幫扶貧困農(nóng)戶的理念來執(zhí)行所屬部門的工作安排,其首要任務(wù)是完成上級部門的工作任務(wù)及專門的脫貧目標(biāo)。對于貧困農(nóng)戶來說,扶貧接點干部雖然處在同一扶貧場域,但隸屬不同的組織:在實施第一扶貧駐村書記制度之后發(fā)現(xiàn),靠駐村扶貧書記一人難以協(xié)調(diào)與農(nóng)戶及基層政府之間的對接關(guān)系,國家為了更加精準(zhǔn)的開展扶貧工作,又在農(nóng)村開展結(jié)對幫扶工作制度,并再次派遣第一駐村書記所在單位科層及以上級別領(lǐng)導(dǎo)駐村扶貧,協(xié)助第一駐村書記進(jìn)行責(zé)任到戶的“一對一幫扶”。所以,結(jié)對幫扶是扶貧“責(zé)任到人”工作形式的集中體現(xiàn),駐村干部和第一駐村書記組成農(nóng)村扶貧工作隊,共同協(xié)助村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成扶貧工作任務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)每個村一般分設(shè)兩名駐村干部、一名駐村書記,并且一般由駐村書記擔(dān)任扶貧工作隊長。而農(nóng)村扶貧工作隊除了三名駐村干部以外還配有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中具有科級干部職稱的工作人員加入,最終形成扶貧干部對接幫扶隊伍,并建立“一對一”扶貧責(zé)任落實機(jī)制(如表2)。

表2 Y鎮(zhèn)N村扶貧干部分布情況①根據(jù)Y鎮(zhèn)駐村扶貧結(jié)對干部統(tǒng)計信息整理所得。

“我們的工作任務(wù)主要就是把我們單位配套的資金下發(fā)給農(nóng)戶,幫助貧困農(nóng)戶脫貧……我們不可能幫他們種地養(yǎng)牛的,也不可能保證住他家,他們該如何脫貧肯定還是要靠國家的政策幫扶……況且他們也不可能聽你的,有些說了也是白說……”(YG03ZY20181011②本研究訪談對象的編號規(guī)律為首字母代表調(diào)研地點,之后是扶貧干部G、貧困農(nóng)戶P,由于第一書記是作為接點治理的主要參與主體,因此特此編碼為S,后面數(shù)字代表編號,訪談對象名字拼音首字母和訪談日期。例如,YP21-DDM20180202代表Y鎮(zhèn)貧困農(nóng)戶第21號,姓名DDM,訪談日期2018年2月2日。,區(qū)委農(nóng)辦扶貧干部,根據(jù)訪談資料整理所得)

Y鎮(zhèn)共有42戶貧困戶,分別由來自區(qū)農(nóng)辦、區(qū)人大、區(qū)直工委和鄉(xiāng)政府四個單位的18名扶貧工作人員負(fù)責(zé)對應(yīng)幫扶(如表2)。扶貧工作人員對接的貧困戶數(shù)量不是很多,但其駐村的時間相當(dāng)短,甚至有很多貧困農(nóng)戶不知道自己的幫扶責(zé)任人是誰。扶貧干部也先入為主的認(rèn)為貧困農(nóng)戶的脫貧“要靠國家”,而且認(rèn)為貧困農(nóng)戶與自己是一種對立關(guān)系,認(rèn)為貧困農(nóng)戶不會“聽”自己的。因此,重上輕下的接點治理主體并未真正發(fā)揮自身的接點功能,與貧困農(nóng)戶的對接還停留在“幫扶”與“被幫扶”的組織形式層面,沒有轉(zhuǎn)到激發(fā)或者提升貧困農(nóng)戶自身脫貧能力的工作思路上來。扶貧干部重上輕下,與貧困農(nóng)戶對接無效,扶貧干部不了解貧困農(nóng)戶所需,但清楚自己的扶貧任務(wù),任務(wù)導(dǎo)向型的扶貧干部往往在工作中忽視貧困農(nóng)戶自身的生產(chǎn)發(fā)展興趣或脫貧所需,貧困農(nóng)戶的脫貧積極性難以調(diào)動,形成“坐等”扶貧的局面。

(三)扶貧接點各構(gòu)成主體之間形成對立關(guān)系

當(dāng)前的農(nóng)村基層扶貧場域是一個接點扶貧場域,多元化的參與機(jī)制把農(nóng)村基層場域的扶貧推向具有接點治理性質(zhì)的行動體系。在農(nóng)村基層的扶貧治理場域中,接點治理主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系有三種:上下級的科層關(guān)系;外來扶貧干部與村民內(nèi)生組織之間的內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系;政權(quán)組織與村民自治組織之間的政—社關(guān)系(如圖1)。上下科層關(guān)系給扶貧干部帶來諸多壓力,使其無暇顧及體制外貧困農(nóng)戶的脫貧主體性。政社關(guān)系中貧困農(nóng)戶能參與村民組織的脫貧行動但無力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接有效溝通,也影響貧困農(nóng)戶主體性作用發(fā)揮。內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系中的外來扶貧干部不一定能受到貧困農(nóng)戶信任,而且農(nóng)戶還會在內(nèi)部組織無法滿足其利益訴求時向外來干部尋求利益表達(dá),會發(fā)生尋求折中的脫貧策略,自身不發(fā)全力脫貧而去“鉆組織空子”,從而使其脫貧主體性受到影響。

圖1 農(nóng)村基層扶貧治理場域中接點治理主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系

首先,上下權(quán)力關(guān)系使貧困農(nóng)戶“脫域”。從政權(quán)的自上而下傳遞機(jī)制來看,農(nóng)村扶貧場域中的接點治理主體處于承上啟下的接點位置,駐村干部和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有各自的上級部門,因此會形成上級政府部門與下級扶貧干部之間的上下權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村是農(nóng)戶家庭單位賴以生存和生活的基本組織,是具有政治和社會雙重屬性的農(nóng)村組織場域。當(dāng)前農(nóng)村生活環(huán)境不是完全自由的放任型組織,而是由政府統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展,以村干部、村黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心的農(nóng)村社區(qū)和以家庭及熟人網(wǎng)絡(luò)為基本結(jié)構(gòu)的村落組織,它們均會對農(nóng)戶行為起到約束作用。根據(jù)新制度主義觀點,組織乃是在既定的政治制度和經(jīng)濟(jì)倫理約束條件下被有目的地創(chuàng)立的,同時就組織目標(biāo)而言,組織是制度變遷的主角(Major Agent)[13]5-6。現(xiàn)代化可以把時間虛化,同一時間維度上的交集減少,形成缺場(Absence),越來越多的人們在社會關(guān)系中被處于脫域(Disembeding)情境中[14]15。例如扶貧政策的制定者和受益者之間并無交往,扶貧接點治理是一個超越了農(nóng)村熟人共同體的現(xiàn)代治理情境。

“其實就是各干各的,他們也不可能給你干活,自己的事還是自己干,他們干的是工作,我們自己干的才是脫貧,我們怎么干他們也不管的……而且他們干的我們也不懂,下來走走看看又多大用處呢?沒有一點用……”(YP07-ZHD20180802,貧困農(nóng)戶,男,根據(jù)扶貧資料整理所得)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),接點治理主體都依附于自身的部門組織行事,而且在科層權(quán)威下很難顧及組織外的貧困農(nóng)戶的實際需要。由于貧困農(nóng)戶不屬于政權(quán)組織,在扶貧治理環(huán)節(jié)很少參與扶貧干部的扶貧工作安排,其仿佛被扶貧干部置于扶貧治理場域的邊緣。“脫域”化是貧困農(nóng)戶在上下級政權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系中的狀態(tài),上下結(jié)構(gòu)關(guān)系的政權(quán)型干部扶貧工作與農(nóng)戶自身的脫貧行動交集較少,當(dāng)農(nóng)戶被處于脫嵌狀態(tài)時就不情愿或者不主動與扶貧干部進(jìn)行有效溝通。

其次,政社對立關(guān)系易打亂農(nóng)戶脫貧自主性。如果從國家與貧困農(nóng)戶的關(guān)系來看,代表國家一方的接點扶貧干部與村民組織之間形成制度權(quán)威與鄉(xiāng)村社會關(guān)系之間的政—社結(jié)構(gòu)關(guān)系[15]。從基層扶貧治理場域的角度來看,農(nóng)村基層自治組織和基層地方政府是傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧場域中的兩個主要單位。代表貧困農(nóng)戶的村民自治組織本可以有自己的脫貧思路和生產(chǎn)理念,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是扶貧資源的傳遞者,因此會干預(yù)村民自治組織的正常脫貧行動。村民自治組織是最能和貧困農(nóng)戶進(jìn)行直接溝通和信息傳遞的接點治理主體,但村民自治組織卻沒有自身的資源調(diào)配權(quán),因此極大地限制了貧困農(nóng)戶以及代表貧困農(nóng)戶利益的村兩委選擇自身脫貧方案的主動性。

Y鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府在沒有選舉出村支部書記的行政村下放3名村支部書記,分別由民政所所長、扶貧大隊隊長、副鎮(zhèn)長掛職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村接點治理場域中負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基層項目規(guī)劃、扶貧脫貧等任務(wù)。與縣(區(qū))政府對接,分配扶貧資源;與村兩委對接,傳遞扶貧治理信息。調(diào)研發(fā)現(xiàn),村兩委和農(nóng)民苦于沒有土地使用權(quán),村集體的土地資源本可以用來開發(fā)利用,但往往得不到鎮(zhèn)政府的允許,因此常常錯過很多有利時機(jī)。長久以來,村民自治組織和貧困農(nóng)戶就漸漸失去了尋找脫貧好點子及構(gòu)建自身脫貧方案的積極性。

最后,內(nèi)外對立關(guān)系易引發(fā)農(nóng)戶道德風(fēng)險類脫貧。從政治權(quán)力運作與權(quán)力監(jiān)控機(jī)制來看,縣級政府是承上啟下、中央到地方的“接點”行政主體[16],扶貧接點治理主體很多是縣級及以上單位下派到鄉(xiāng)村進(jìn)行扶貧的政府或事業(yè)單位工作人員。從基層扶貧治理接點構(gòu)成的角度來看,以第一駐村書記和駐村扶貧干部構(gòu)成的外來權(quán)力與鄉(xiāng)村本土化權(quán)力之間會形成內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系。貧困農(nóng)戶會通過內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行自我定位,如果本地扶貧干部不能滿足貧困農(nóng)戶的利益訴求,農(nóng)戶就會向外來扶貧干部尋求利益表達(dá)。因此,內(nèi)外結(jié)構(gòu)關(guān)系隔離了貧困農(nóng)戶與本地扶貧干部之間尋求合作的可能性,從而影響貧困農(nóng)戶脫貧行動積極性。

村兩委是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下一級行政村的組織機(jī)構(gòu),即村黨支部委員會和村民委員會,簡稱“村兩委”。村民委員會是基層群眾性自治組織,由村長領(lǐng)導(dǎo),而村長由村民選舉產(chǎn)生。村黨支部委員會是農(nóng)村一切組織和全部工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,也由全村的黨員大會選舉產(chǎn)生,領(lǐng)導(dǎo)村委對本村重大事項和重要問題作決策建議①Y鎮(zhèn)N村的黨員力量比較龐大,村內(nèi)黨員人數(shù)共計65人,村兩委人員共計4人,全部為黨員,其中村黨支部書記1人(ZGJ,男,46歲),村支部委員1人(ZDS,男,40歲,訪談中以村長相稱),村計生專干1人,村婦聯(lián)主任1人。如果Y鎮(zhèn)有的行政村未能選舉出黨支書,目前則由Y鎮(zhèn)政府下派一名扶貧干部作為其支部書記。他們在扶貧接點治理行動中都發(fā)揮了積極作用。。在扶貧工作中,村兩委是Y鎮(zhèn)N村的主體力量,在貧困農(nóng)戶確認(rèn)上最有權(quán)威,并且貧困戶名單也都是在村兩委的指導(dǎo)下確立的。在農(nóng)村扶貧接點治理場域中,村兩委主要負(fù)責(zé)對下的入戶核算和對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)計匯報。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),駐村扶貧干部的組織結(jié)構(gòu)和本地扶貧干部不同。本地扶貧干部在基層扶貧治理場域中由村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧專干構(gòu)成,二者處于農(nóng)村熟人社會關(guān)系中,接點工作效率較高,村兩委對于鄉(xiāng)政府情況匯報比較積極,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較認(rèn)可村兩委的工作績效。而外來的駐村干部只有第一駐村書記的黨組關(guān)系在村黨支部,其他駐村扶貧干部都是臨時性的,其黨組織關(guān)系和工資關(guān)系都在上級部門,對于當(dāng)?shù)貎?nèi)生組織而言,他們都是“外來的”扶貧力量。當(dāng)貧困農(nóng)戶無法從村民自治組織中表達(dá)利益訴求時就會向駐村干部等外來力量尋求幫助,因此呈現(xiàn)出“這頭不頂事就找那頭”的選擇性爭貧策略行動。其結(jié)果就是外來扶貧力量與村民自治組織不能有效合作,貧困農(nóng)戶不能向一個統(tǒng)一的幫扶主體性組織靠攏,因此養(yǎng)成消極脫貧的爭當(dāng)貧困戶慣習(xí)。

三、“接點治理”方式對農(nóng)戶脫貧主體性的形塑

決定扶貧制度有效落實到扶貧受益主體的關(guān)鍵一環(huán)就是基層扶貧干部接點功能的發(fā)揮。農(nóng)村扶貧治理行動的失效有時是扶貧治理技術(shù)失準(zhǔn)、政治過程執(zhí)行偏差的后果[17]。農(nóng)村扶貧接點功能的發(fā)揮是通過不同的接點治理方式或機(jī)制進(jìn)行的,貧困農(nóng)戶處于扶貧制度接點治理的最底端,首先,需要借助各接點主體進(jìn)行扶貧信息傳遞,當(dāng)接點主體不能充分傳遞扶貧信息時就會造成貧困農(nóng)戶的被動脫貧。其次,扶貧資源的獲取也需要借助接點主體來分配,接點治理主體與貧困農(nóng)戶之間如果出現(xiàn)資源匹配錯位不但會造成扶貧資源浪費,還會造成貧困農(nóng)戶脫貧行動的無效。最后,從農(nóng)村基層扶貧治理的組織機(jī)制來看,貧困農(nóng)戶自我主體性作用的發(fā)揮也需要借助接點組織來實現(xiàn),農(nóng)戶參與脫貧的保障措施不到位也會限制貧困農(nóng)戶主體性作用發(fā)揮。

(一)農(nóng)村扶貧場域中的接點信息傳遞機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧要求精準(zhǔn)到戶,扶貧對接責(zé)任人要對貧困農(nóng)戶有深入了解,并且依據(jù)政策幫扶貧困農(nóng)戶脫貧。數(shù)字下鄉(xiāng)是農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧技術(shù)治理的重要內(nèi)容,由于數(shù)字技術(shù)的下包、傳遞、生產(chǎn)等會經(jīng)過層層的滲透,各參與主體有時候會為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù),因接點主體的行動目標(biāo)和激勵因素不同導(dǎo)致數(shù)字生產(chǎn)和反饋的失準(zhǔn),從而形成數(shù)字上的失準(zhǔn)[18]。從政府扶貧治理的角度出發(fā),幫扶干部要對所幫扶貧困農(nóng)戶的人口、能力、經(jīng)濟(jì)水平、住房情況、醫(yī)療、教育等信息進(jìn)行清楚的備案,并且以數(shù)字信息的形式整理合并和檔案卡片一起上交縣區(qū)級的扶貧辦。這種工作需要借助技術(shù)工具,將扶貧信息指標(biāo)化、數(shù)據(jù)化、信息庫化。但數(shù)字時代的鄉(xiāng)村治理,最重要的不是數(shù)字技術(shù),而是數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的權(quán)力關(guān)系、社會機(jī)制和公私領(lǐng)域的演變[19]?；鶎咏狱c治理場域中的行動主體會因科層壓力、政策的標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行和數(shù)字化要求而形成政策執(zhí)行變異和信息失真。

農(nóng)村場域中的扶貧信息一般是通過熟人社會而非正規(guī)渠道傳播,貧困農(nóng)戶的脫貧行動很大程度上是以其他村民為參照。而且貧困本身就會降低貧困者的活動參與積極性,從而形成與其他成員之間的心理距離,最終被邊緣化。在正式權(quán)威關(guān)系中出現(xiàn)的瞄準(zhǔn)脫靶有時候是因為基層扶貧干部的“時間壓力”和“利害關(guān)系”影響了他們之間的“正式談判博弈”機(jī)制,他們會選擇盡快完成目標(biāo)的策略[20]。這種面臨組織壓力所進(jìn)行的“合乎理性”的決策折中機(jī)制會形成基于非正式權(quán)威下的“消極執(zhí)行”策略[21],從而影響貧困農(nóng)戶的信息獲取和資源利用。外來的駐村扶貧干部和村干部對貧困農(nóng)戶進(jìn)行信息傳遞除了借助村民大會等有形的程序工具外,還會利用信息技術(shù)手段,尤其是在信息技術(shù)普及的今天,手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在農(nóng)村已經(jīng)是可及性較強(qiáng)的信息傳遞工具。調(diào)研發(fā)現(xiàn),接點治理主體在信息傳遞過程中的接點統(tǒng)計信息失真,為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù),扶貧對接信息不對稱情況明顯(表3)。貧困農(nóng)戶對信息獲取和資源利用是其脫貧主體性發(fā)揮作用的重要依據(jù),在貧困農(nóng)戶不能充分得到扶貧信息或者扶貧資源時就不能發(fā)揮其主體作用。

表3 Z市扶貧辦對全市扶貧貧困農(nóng)戶電話信息數(shù)據(jù)抽樣核查情況① 以《Z市扶貧辦對全市扶貧信息數(shù)據(jù)抽樣核查反饋問題的整改臺賬》為例,Z市扶貧辦對下屬的多個縣鎮(zhèn)進(jìn)行貧困農(nóng)戶號碼的抽查,在436份樣本中,是本人接聽電話號碼是本人的291戶,占總抽查樣本數(shù)量66.7%。其他均不是本人號碼或空號、錯號,共145戶,占總抽查樣本數(shù)量的33.3%。其中,聯(lián)系方式為空號的33戶,占總抽查樣本數(shù)量的7.6%;聯(lián)系方式重復(fù)的76戶,占總抽查樣本數(shù)量的17.4%;親戚、鄰居或村干部號碼的58戶,占總抽查樣本數(shù)量的13.3%;而且還有9戶是異地陌生人號碼(如表3)。

扶貧接點治理主體的信息傳遞機(jī)制也同樣存在漏洞。責(zé)任落實不到位、政策宣傳不到位等問題凸顯,貧困農(nóng)戶在不能充分獲取扶貧信息的背景下很難發(fā)揮自身的脫貧作用,對扶貧資源的利用率自然降低。根據(jù)Y鎮(zhèn)N村《關(guān)于Z市扶貧辦對Z市Y區(qū)扶貧信息數(shù)據(jù)抽樣核查反饋問題的整改臺賬》可以看出,責(zé)任落實不到位、和政策宣傳不透明等問題是影響脫貧農(nóng)戶和扶貧對接工作人員之間互動的重要因素。當(dāng)貧困農(nóng)戶不能有效獲取扶貧信息和扶貧資源傳遞過程時,即使有能夠借助外力實現(xiàn)自身應(yīng)對貧困的機(jī)會也難以利用。扶貧接點信息傳遞機(jī)制低效是降低貧困農(nóng)戶自身脫貧積極性的關(guān)鍵因素(如表4)。

從表3和表4中可以看出,扶貧接點主體對扶貧信息的上傳過程中存在信息失準(zhǔn)、錯漏的技術(shù)風(fēng)險,這是扶貧正式權(quán)威接點執(zhí)行主體之間信息傳遞失誤造成的。調(diào)研發(fā)現(xiàn),扶貧建檔立卡的資料信息是扶貧對接責(zé)任人根據(jù)貧困農(nóng)戶情況自行填報,然后交由駐村書記、村兩委審核,再交予基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一上交到縣(市)級扶貧辦。由于扶貧干部之間面臨的工作任務(wù)都具有政治屬性,在扶貧目標(biāo)也一致性時,如果出現(xiàn)內(nèi)部決策分歧,駐村干部和扶貧干部之間就會形成“合乎理性”的決策折中策略,并且都認(rèn)可填寫扶貧干部號碼或者造假(即使知道也不愿意拆穿)。

由于扶貧干部對貧困農(nóng)戶的互動實踐是治理接點主體在非正式權(quán)威下進(jìn)行的,貧困農(nóng)戶作為扶貧對象在對扶貧資源的信息汲取過程中處于劣勢,關(guān)于名額分配或者資源分配等信息只能是自上而下的單一傳遞過程。當(dāng)貧困農(nóng)戶處于信息不充分的劣勢地位時可能被置于邊緣化風(fēng)險中,但他們還可能會通過利害關(guān)系來主觀性的評價接點治理主體的工作質(zhì)量,從而給接點治理主體形成外在的監(jiān)督和輿論壓力,甚至造成支配扶貧干部的反俘獲后果[22]。而且在信息汲取能力強(qiáng)的貧困農(nóng)戶“先來”獲取扶貧資源信息后,自然會被“后到”貧困農(nóng)戶模仿,在清楚或者完全理解有爭搶契機(jī)后而對扶貧資源進(jìn)行效仿爭奪。對于那些沒有掌握信息的貧困農(nóng)戶就很難去充分利用扶貧資源,甚至不懂得報銷或者不知道可以通過申請無息或者低息貸款的扶貧政策實現(xiàn)自我脫貧。因此總會有一部分因信息不充分而被邊緣化的貧困農(nóng)戶不能被有效的融入到接點治理行動中。

表4 Z市扶貧辦對Y區(qū)扶貧信息傳遞執(zhí)行的抽樣核查情況① 根據(jù)Z市扶貧辦抽樣走訪的450戶貧困農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn):(1)扶貧干部責(zé)任落實不到位問題涉及71人,主要問題8個:不認(rèn)識村干部的貧困農(nóng)戶有16人;危房改造問題,19戶危房未改造,9戶改造不達(dá)標(biāo),7戶沒住房(臨時住親戚家);殘疾保障未覆蓋,12戶漏辦殘疾證,三人殘疾人補貼不到位;教育扶貧有漏洞,6戶未得教育補貼;Y鎮(zhèn)P村小額信貸達(dá)到條件但未能貸款成功4人,建檔立卡農(nóng)戶未領(lǐng)取2018年產(chǎn)業(yè)扶貧增收分紅14戶,自主創(chuàng)業(yè)補貼未領(lǐng)取1戶,自主發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)補貼未領(lǐng)取1戶。(2)政策宣傳死角,涉及貧困農(nóng)戶244戶,主要問題有:香山街道辦楊樓村貧困戶LG,不知道自己享受低保、產(chǎn)業(yè)分紅、大病補充醫(yī)療保險和電費補貼各項政策;諸市鎮(zhèn)石莊村五保貧困戶ZHZ,不知道所享受的用電補貼標(biāo)準(zhǔn);脫貧戶HLX對Y區(qū)社會養(yǎng)老中心為其代繳的養(yǎng)老保險金100元不知情;走訪過程中共發(fā)現(xiàn)有85人對扶貧政策不了解,不清楚貧困戶評選標(biāo)準(zhǔn)、退出程序,110人不知道扶貧貸款政策和自己的信用評級等級;46人對貧困戶看病報銷比例不知曉(如表4)。

(二)農(nóng)村扶貧場域中的接點資源分配機(jī)制

由于扶貧資源直接涉及到貧困農(nóng)戶切身利益,所以是貧困農(nóng)戶最關(guān)心也最容易出現(xiàn)問題的地方。在農(nóng)村扶貧接點治理的場域組織中,扶貧資源主要是以國家正式權(quán)力為主線進(jìn)行分配,從上級政府逐漸下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊,然后通過扶貧接點主體分配給貧困農(nóng)戶。但農(nóng)村基層的扶貧接點主體是由外派的駐村干部和內(nèi)生的村兩委兩個權(quán)力組織構(gòu)成,在扶貧資源的分配中可能會因場域格局矛盾而發(fā)生分歧。在扶貧資源分配環(huán)節(jié),貧困農(nóng)戶干預(yù)扶貧干部很大程度上是依據(jù)機(jī)遇正義原則進(jìn)行。分配正義是人的正義,人的同一性與差異性決定了分配正義的同一性原則和差異性原則,二者在缺位的情況下就容易造成精準(zhǔn)扶貧資源分配實踐困境[23]。由于農(nóng)戶也有風(fēng)險規(guī)避和眼前利益最大化的有限理性決策邏輯,所以會形成扶貧資源或者項目的預(yù)期與執(zhí)行之間的裂變。而農(nóng)村扶貧治理場域既存在政府自上而下的資源供給,還有自下而上的村民對資源的選擇性汲取,二者體現(xiàn)了鄉(xiāng)村場域的“雙規(guī)治理”格局[24]146,其中基層政府和駐村干部扮演國家自上而下的權(quán)力格局,村兩委和農(nóng)戶代表則扮演自下而上的自治格局。在這種模式下,貧困農(nóng)戶雖然可以參與,但卻不能發(fā)揮有效脫貧主體作用,“有形無實”的無效參與格局使得貧困農(nóng)戶的參與積極性代替其真正的有效脫貧主體性,形成“積極反被積極誤”的無效脫貧主體性局面。作為接點治理主體的駐村干部的“后盾”單位和行政層級越高,其社會資源的動員能力也越強(qiáng),所參與的扶貧項目與資源分配績效也越高[25]。在扶貧技術(shù)驅(qū)動下的“精準(zhǔn)”機(jī)制運作還蘊含著接點行動主體的孤立和治理能力的弱化,形成行政機(jī)制對社會要素的排斥與治理規(guī)則的“空轉(zhuǎn)”[26]。從接點治理的“后盾”角度來看,駐村干部和村干部所擁有的社會資本和權(quán)力資源能夠形成對自身所在治理場域內(nèi)的扶貧資源調(diào)配吸納機(jī)制,后盾單位越強(qiáng),形成層級越高或者資源調(diào)配能力越強(qiáng),對本單位駐村干部或者扶貧點下方扶貧項目或自愿的機(jī)會就會越多。但是在“啟下”環(huán)節(jié),扶貧干部、基層政府和村兩委容易形成權(quán)力體制下的執(zhí)行壟斷與資源分配變遷機(jī)制,再加上貧困農(nóng)戶的無效參與,甚至?xí)斐伞捌骄髁x”“供需失配”“決策壟斷”等負(fù)面變遷行動,從而降低扶貧資源的供需匹配績效(如圖2)。

圖2 農(nóng)村基層扶貧治理場域中的接點資源分配機(jī)制

接點治理主體作為農(nóng)村基層扶貧治理場域的精英,在向上級政府或后盾單位汲取扶貧資源的同時還必須擔(dān)履行扶貧資源的分配職能。由于社會化小農(nóng)具有風(fēng)險規(guī)避意識和以眼前經(jīng)濟(jì)利益為主要行動契機(jī)的特點,而地方政府的自利行為則表現(xiàn)在借助重點示范工程項目來彰顯自己的行政績效[27]。再加上貧困農(nóng)戶自身本來就具有目標(biāo)缺失型、文化取向型、信心不足型等類型學(xué)層面的內(nèi)生脫貧動力不足特質(zhì),在基層扶貧治理場域中,農(nóng)戶的非理性行為同樣會干預(yù)扶貧干部的治理行動[28]。對雙方都起到規(guī)范約束作用的村民自治組織認(rèn)識到其權(quán)力來源于農(nóng)民,對農(nóng)民負(fù)責(zé)的意識逐漸加強(qiáng),因此通過村民大會的形式對基層政府的權(quán)威進(jìn)行執(zhí)行性變通。

以Y鎮(zhèn)N村的特色產(chǎn)業(yè)為例:政府下發(fā)一批發(fā)展貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金,可以給每個行政村提供30萬的財政投資,用于發(fā)展具有良好社會效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)項目。N村扶貧工作隊成立專門項目建設(shè)小組,由4名村委和3名駐村干部組成,經(jīng)過討論最先決定再Y鎮(zhèn)建立一個養(yǎng)羊場項目,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未通過。但制定了《Y鎮(zhèn)N村扶貧農(nóng)家樂項目》,最先村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不同意,3名駐村干部所在的區(qū)級單位答應(yīng)給出相應(yīng)的6萬配套資金,并對資金投入和利益分配進(jìn)行調(diào)整后才通過。他們共同對項目內(nèi)容、建設(shè)單位、建設(shè)規(guī)模、投資額度、發(fā)展產(chǎn)業(yè)類型、項目收益情況、項目可行性進(jìn)行詳盡的規(guī)劃和分析,還形成了6千多字的項目計劃書。但是村民代表大會卻沒有通過。原因是村民最關(guān)心的項目收益預(yù)期:項目建成后,可以為當(dāng)?shù)靥峁?5個就業(yè)崗位,可帶動貧困戶25戶25人穩(wěn)定就業(yè),預(yù)計在扶貧農(nóng)家樂就業(yè)的貧困戶年工資收入不低于21 600元/人/年。扶貧資金注入后,南老莊村委會每年收益為2.1萬元,占總收益的7%。收益作為村級集體經(jīng)濟(jì)收入,用于未直接安排就業(yè)崗位的其他貧困戶人員(村內(nèi)現(xiàn)共有貧困戶43戶,共計136人,除去項目本身安排的25個貧困人員,還剩111個貧困人員)增收,平均每個貧困人員每年增收189元。由于扶貧項目本身就是根據(jù)上級政府的要求進(jìn)行扶貧,但是竟然還有貧困農(nóng)戶也反對,認(rèn)為受益要到兩年后了,而且每年那么少,于是干脆提出“平均分錢”的建議。

于是,《Y鎮(zhèn)N村扶貧農(nóng)家樂項目》遭到夭折,而且根據(jù)會議精神不能發(fā)放資金,后來扶貧工作隊成員和鎮(zhèn)政府商量,干脆實行適合小農(nóng)發(fā)展的“牲畜養(yǎng)殖項目”。外來駐村干部所在單位業(yè)也拒絕再給與資金支持。于是決定把農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)扶貧項目發(fā)展成養(yǎng)殖項目,并為每家貧困農(nóng)戶發(fā)放牲畜幼崽的形式把30萬農(nóng)村特色扶貧產(chǎn)業(yè)資金分配給貧困農(nóng)戶。通過后期訪談發(fā)現(xiàn),貧困農(nóng)戶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)取幼崽時也一樣特別積極,但是事后評價卻是“不滿意”“不如養(yǎng)其他”“不如給錢自己生產(chǎn)”“我想把它賣了”等態(tài)度,而且還真有轉(zhuǎn)手賣出的農(nóng)戶。

從Y鎮(zhèn)最初“農(nóng)家樂項目”到“牲畜養(yǎng)殖項目”的轉(zhuǎn)變中可以看出,農(nóng)村扶貧接點治理場域中的農(nóng)民具有“平均分配主義”傾向,從提出“分錢”建議及“賣羊”行為中可以發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶在扶貧行動中的“積極”參與和“無效”脫貧主體性作用的發(fā)揮?；鶎诱诜鲐氻椖亢头鲐氋Y源的選擇及配置并不一定服從貧困農(nóng)戶愿意或者雙方都認(rèn)可的角度出發(fā),但從鄉(xiāng)村與基層政府的關(guān)系來看,農(nóng)民在保證自己參與權(quán)利的同時卻沒能履行自身積極脫貧的義務(wù)。除了貧困農(nóng)戶自身的因素以外,接點治理主體對扶貧資源需方的情況不了解,會因事先缺少與貧困農(nóng)戶之間的有效溝通而造成扶貧資源的浪費。所以,農(nóng)村基層扶貧接點治理出題雖然能從后盾單位汲取扶貧項目與資源,但卻在資源下沉和分配環(huán)節(jié)受到自身行政組織特性和小農(nóng)理性特質(zhì)的雙重干預(yù),從而造成農(nóng)戶在資源匹配環(huán)節(jié)出現(xiàn)無效參與和主體脫貧行動的不足。

(三)農(nóng)村扶貧場域中的接點民主評議方式

民主評議方式有效彌補了當(dāng)前國家政權(quán)與農(nóng)村鄉(xiāng)土社會之間的分歧,逐漸成為農(nóng)村新型扶貧制度場域中的重要工作形式和接點治理方式[29]。在農(nóng)村基層扶貧治理場域中,政府權(quán)威和鄉(xiāng)村精英之間的互動合法化機(jī)制是有效防止政府權(quán)威壟斷和精英俘獲的有效治理工具,是農(nóng)村扶貧治理場域中接點治理的一種重要議事機(jī)制。民主的議事方式允許并鼓勵公開對話與討論,這不但有利于規(guī)范社會價值,而且社會中的共識和信念也需要借助民主評議方式來建構(gòu)[30]246。阿馬蒂亞·森指出,民主不但具有“公共投票”的議事形式,還有“公共理性”的內(nèi)容,而且其內(nèi)在價值、工具價值和建構(gòu)價值對于社會發(fā)展和普遍價值的形成分別具有各自優(yōu)勢[31]。村民代表大會是當(dāng)今農(nóng)村基層扶貧治理場域中的重要民主自治協(xié)商議事組織,不但可以發(fā)揮村民自治制度的功能和價值,在解決基層價值沖突和形成村民共識方面也可以發(fā)揮其工具價值和建構(gòu)功能。但農(nóng)村基層扶貧治理場域中的民主評議方式并不是以農(nóng)民自身為主體的參與機(jī)制,而是由代表政府權(quán)威的扶貧工作小組和具有基層政府代理關(guān)系的村兩委成員組織參與,并通過提議、決議、審議、再決議公開的形式規(guī)范扶貧對象確立、扶貧資源分配和農(nóng)村扶貧開發(fā)等工作(如圖3)。民主評議的接點治理方式雖然在一定程度上能夠避免接點治理主體的壟斷性決議,但小農(nóng)理性也會影響民主評議功能的正常發(fā)揮。如果扶貧接點精英俘獲還會把貧困農(nóng)戶置于工具理性之外,使其不能有效參與民主評議,當(dāng)貧困農(nóng)戶自我脫貧主體意愿無法有效表達(dá)時,就會限制其脫貧主體性作用的發(fā)揮。

精準(zhǔn)扶貧本身就是一個政治過程,基層民主評議方式同樣會造成“瞄準(zhǔn)失誤”?；鶎臃鲐氈卫韴鲇蛑械姆鲐毟刹咳霊舯仨氁稍谕簧顓^(qū)域中的村干部“帶領(lǐng)”,并且在基層扶貧過程中有可能會出現(xiàn)“幫窮”與“幫弱”“幫親”“幫能”“幫需”之間的施政倫理問題[32]。當(dāng)前農(nóng)村技術(shù)治理體制促使村委會組織深度嵌套在政府官僚科層體,村級治理邏輯發(fā)生從自治向行政轉(zhuǎn)變,村民自治被消解[33]。因此,從貧困農(nóng)戶整體范圍來看,瞄準(zhǔn)脫靶和基層政策執(zhí)行張力會影響一部分貧困農(nóng)戶的脫貧積極性。

圖3 Y鎮(zhèn)N村貧困戶民主確立機(jī)制

Y鎮(zhèn)N村的建檔立卡過程遵循召開村民代表大會的原則并根據(jù)民主評議方式進(jìn)行。由于農(nóng)村扶貧工作小組是由外來駐村干部、政府扶貧干部共同構(gòu)成,并根據(jù)結(jié)對幫扶原則確立責(zé)任人,確定扶貧對象。第一步,扶貧工作小組入戶走訪,確定擬推薦對象。在這一程序中,駐村扶貧工作隊和基層政府幫扶責(zé)任人并不會直接入戶,而是先和村兩委溝通,由村干部帶領(lǐng)入戶了解情況。第二步,農(nóng)戶本人申請的基礎(chǔ)上,對擬推薦的扶貧對象進(jìn)行民主審議。按照黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議的篩選程序,形成初選名單,由村委會和駐村工作隊核實后進(jìn)行第一次公示,時間不少于7天。這一環(huán)節(jié)是村民發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié),他們通過熟人社會影響扶貧干部的決策,并且關(guān)系要好的貧困農(nóng)戶會站在一起說話。第三步,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。經(jīng)第一次公示無異議后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對初選對象進(jìn)行審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對初選對象必須逐戶核查,做到不錯不漏。對確定的扶貧對象名單,必須要有駐村第一書記或駐村工作隊長、包村干部、村委會主任、村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“六簽字”①根據(jù)Z市扶貧應(yīng)知應(yīng)會資料,六簽字工作方法是指對確定的扶貧對象名單,必須有駐村第一書記或駐村工作隊長、包村干部、村委會主任、村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記(6個主體)簽字。,并在各行政村進(jìn)行第二次公示(如圖3)。第四步,縣級復(fù)審。經(jīng)第二次公示無異議后,報縣(市、區(qū))扶貧辦復(fù)審,復(fù)審結(jié)束后在各行政村內(nèi)公告。這時候政府權(quán)威則會因“時間壓力”和“精力受限”而不能依正當(dāng)程序進(jìn)行,而是通過行政權(quán)威介入,從而影響扶貧瞄準(zhǔn)程度。而且在后兩個環(huán)節(jié)中,如果公示后有異議,就要返回前一程序,重新進(jìn)行評議。

駐村扶貧工作隊成員來自不同的組織場域和生活區(qū)域,對貧困農(nóng)戶和幫扶對象并不熟悉,而真正到了發(fā)揮村民共識價值的時候反而會因小農(nóng)理性的介入而影響民主的力量和效率[34]。家族勢力龐大的則占據(jù)話語優(yōu)勢和選票優(yōu)勢,而且熟人關(guān)系也會影響村民代表的民主理性,再加上事不關(guān)己的一般貧困農(nóng)戶也可能會受到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的影響而采取“沒有制度就不會爭搶”或“是弱者就該幫扶”的意識慣習(xí)。農(nóng)村的基層扶貧治理場域本身就有結(jié)構(gòu)性缺陷,小農(nóng)理性很容易介入到政府權(quán)威的決策當(dāng)中。到最后也會因受限于權(quán)威的工作規(guī)則而使得農(nóng)村基層扶貧定位的精準(zhǔn)性給“時間壓力”讓步,從而把農(nóng)村的扶貧接點干部置于“軍令狀”性質(zhì)的“壓力型陷阱”中。所以,基層扶貧場域中的民主評議接點治理方式不同于完全的村民自治,不但有可能會淪為小農(nóng)理性的非正當(dāng)參與工具,也可能成為政府權(quán)威的機(jī)會成本陷阱。不但會成為精英貧困農(nóng)戶表達(dá)利益需求的工具,也會把參與及決策能力低的貧困農(nóng)戶置于“邊緣化”的惡性循環(huán)之中,其脫貧活力和積極性長時間無法激發(fā)。

四、以接點治理重塑農(nóng)戶脫貧主體性的深層探討

在全面建成小康社會的時代背景下,貧困農(nóng)戶自身脫貧積極性不高的問題將對新時代鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅成果的鞏固產(chǎn)生重大影響。貧困農(nóng)戶脫貧主體性的研究不僅僅是扶貧制度形塑的結(jié)果,也是貧困農(nóng)戶自身理性驅(qū)動的結(jié)果,同時也是制度執(zhí)行、政策權(quán)變、資源下沉以及扶貧干部接點治理行動調(diào)試的結(jié)果。因此,在扶貧領(lǐng)域中對接點治理關(guān)系進(jìn)行調(diào)試是關(guān)鍵。在扶貧接點治理領(lǐng)域的選擇上,構(gòu)建以接點民主傳遞工具為治理理性的制度銜接機(jī)制是保障。從理論建構(gòu)的角度來看,早日實現(xiàn)以接點治理理念為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理理論轉(zhuǎn)型是當(dāng)前及今后農(nóng)村民生事業(yè)建設(shè)走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

(一)建立以人為接點治理主體的關(guān)系調(diào)試

接點治理首先是作為一種在制度與貧困農(nóng)戶之間起到溝通與銜接作用的行動主體。貧困農(nóng)戶脫貧主體性不足很大程度上是緣自其與接點治理主體互動效率不高的結(jié)果,因此要建構(gòu)接點治理主體與貧困農(nóng)戶之間的接點互動關(guān)系。駐村書記、基層扶貧干部等接點主體要明確自身的施政目標(biāo),根據(jù)目標(biāo)調(diào)整施政手段與技術(shù),而不能因過程障礙而自我行事,不但要尋求“幫窮”的政治合法性,還要把“扶貧”原則和價值置于小農(nóng)理性之上,并且盡可能尋求和基層社群倫理之間的一致性。接點治理主體要融入基層社群,認(rèn)識農(nóng)戶所需所求,然后理解并化解小農(nóng)理性的非正當(dāng)性訴求,把扶貧資源傳遞到最能發(fā)揮農(nóng)民自身脫貧主體性的行動上來。接點治理過程也是貧困農(nóng)戶與接點治理主體互動的過程,貧困農(nóng)戶的互動主體性作用的發(fā)揮需要完善扶貧治理過程中能夠滿足貧困農(nóng)戶參與的條件。接點參與主體之間及其貧困農(nóng)戶與接點干部之間的官民隔閡需要借助明確扶貧供需雙方主體責(zé)任去消除。增加貧困農(nóng)戶的參與,尤其是把貧困農(nóng)戶組織起來是扶貧干部和村兩委的重要工作,提高扶貧干部與貧困農(nóng)戶之間對話的效率,增加貧困農(nóng)戶群體性決策的機(jī)會。

(二)構(gòu)建以工具為接點治理理性的制度銜接機(jī)制

接點治理也是作為一種扶貧治理工具來約束扶貧過程中貧困農(nóng)戶“爭奪扶貧資源”等道德風(fēng)險的。除了宏觀層面的扶貧制度體系之外,第一駐村書記制度、村民自治制度、結(jié)對幫扶工作機(jī)制、建檔立卡工作機(jī)制等都是可以對接點治理過程進(jìn)行規(guī)范的制度工具。對于重塑貧困農(nóng)戶脫貧主體性,要構(gòu)建有貧困農(nóng)戶和農(nóng)民參與的接點治理機(jī)制,轉(zhuǎn)變政權(quán)類接點治理主體的信息和資源壟斷行為,把“邊緣化”和“客體化”的貧困農(nóng)戶納入到基層脫貧接點治理體系中,實現(xiàn)貧困農(nóng)戶在接點脫貧場域中的話語權(quán)利,防止多元化的接點主體形成農(nóng)村基層扶貧治理的精英俘獲并避免“逼民脫貧”等行為發(fā)生。通過社會工作介入的形式發(fā)現(xiàn)民生治理證據(jù),通過社會工作的形式與貧困農(nóng)戶展開情感溝通,真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶所需所求。采用人文及“柔性”的合作治理與溝通模式與貧困農(nóng)戶展開對話,通過參與、共享、共治的形式做好接點治理環(huán)節(jié)的“接”。對于貧困農(nóng)戶,作為農(nóng)村扶貧治理場域中對接的“點”,制度自上而下的傳遞過程中也有農(nóng)戶個體的“適當(dāng)性邏輯”調(diào)試行為,因此接點主體要把利于實現(xiàn)貧困農(nóng)戶脫貧的“結(jié)果性邏輯”放在首位,防止因小農(nóng)理性對接點治理的負(fù)面干預(yù)和影響。接點治理一定從實現(xiàn)貧困農(nóng)戶的脫貧目標(biāo)出發(fā),構(gòu)建接點治理過程理性和工具理性。

(三)實現(xiàn)以接點治理理念為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理理論轉(zhuǎn)型

接點治理還作為一種鄉(xiāng)域治理理論影響著當(dāng)前及后脫貧時代農(nóng)村扶貧脫貧效果及鄉(xiāng)村振興的步伐。重塑貧困農(nóng)戶脫貧主體性的過程也是激活農(nóng)村社會發(fā)展主體活力的過程,接點治理理論解釋了扶貧接點治理場域中的結(jié)構(gòu)關(guān)系,對于農(nóng)村社會治理行動具有積極影響。在國家治理現(xiàn)代化背景下,農(nóng)村的扶貧工作需要朝著治理的方向發(fā)展,多元參與和協(xié)同推進(jìn)等現(xiàn)代化的治理理念是增加貧困農(nóng)戶自我脫貧積極性和農(nóng)村基層扶貧治理行動效率的關(guān)鍵。貧困農(nóng)戶脫貧積極性問題也是農(nóng)村基層社會治理的問題,反應(yīng)了農(nóng)村社會中不同主體之間互動機(jī)制的問題。所以,需要發(fā)揮接點治理理論的優(yōu)勢,在農(nóng)村扶貧治理環(huán)境、理念、機(jī)制、技術(shù)選擇等做出調(diào)整。這不僅是研究貧困農(nóng)戶脫貧積極性的有力工具,也是完善農(nóng)村扶貧治理理論的重要組成部分。提高貧困農(nóng)戶積極性,在農(nóng)村基層扶貧治理參與主體的行動過程中分析貧困農(nóng)戶積極性的各種影響因素,不但是現(xiàn)實所需,也是實現(xiàn)整體農(nóng)村社會治理理論轉(zhuǎn)型所需。