發(fā)達國家轉(zhuǎn)移支付制度對地方力及公共服務的影響

謝宇航　陳永正

[內(nèi)容摘要]轉(zhuǎn)移支什制度是發(fā)達國家用于均等化地區(qū)間公共服務水平的重要政策工具，它主要通過影響地方財力來影響地區(qū)間公共服務的水平。選取美國、德國和澳大利亞作為發(fā)達國家的代表，通過基尼系數(shù)和最大最小比值兩個指標的分析發(fā)現(xiàn)，采用不同轉(zhuǎn)移支付制度的三個國家，實現(xiàn)了不同的地方財力均等化程度：美國的地區(qū)聞財力均等化程度最低，德國居中，澳大利亞最高。利用服務提供比率這一衡量地區(qū)間公共服務均等化程度的指標發(fā)現(xiàn)，上述發(fā)達國家地方財力均等化和地區(qū)間公共服務均等化存在兩種關(guān)系。其中，美國由于地區(qū)間財力均等化程度低極大地影響了財力薄弱地方政府提供公共服務的能力，從而導致州際較大的公共服務差距；澳大利亞長期高度的財力均等化也并未導致地區(qū)間公共服務的均等化，但這主要是地區(qū)偏好差異所致。

[關(guān)鍵詞]轉(zhuǎn)移支付制度；地方財力；公共服務；均等化

轉(zhuǎn)移支付制度的存在是財政聯(lián)邦主義實施并順利運行的必要條件。由于地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對等，轉(zhuǎn)移支付既有助于實現(xiàn)效率又有助于實現(xiàn)公平。而且越來越多的國家將轉(zhuǎn)移支付制度視為向各地區(qū)居民提供均等的公共服務的政策工具。比如：德國的均等化轉(zhuǎn)移支付制度就是由憲法條款中“生活條件的均等化（uniformity of living concliffonfl，）”發(fā)展而來的，澳大利亞的聯(lián)邦撥款委員會在報告中提出“每個州都應該被給予與其他州一樣提供相同標準州級公共服務的能力，如果他們采取了同樣的努力從其自有來源中征收收入，并且以平均水平的運行效率來管理其事務”。加拿大則在憲法中明確提出，要實施均等化轉(zhuǎn)移支付以“確保省政府具有以合理可比的征稅水平來提供合理可比的公共服務水平的足夠收入”。本文選取均等化程度不同的三類國家中的代表——美國、德國和澳大利亞，來分析其具體的轉(zhuǎn)移支付制度，以及該制度對地方財力及公共服務的影響。

一、文獻回顧

（一）轉(zhuǎn)移支付制度如何影響地方財力

各國調(diào)節(jié)地方政府財力的轉(zhuǎn)移支付制度可分為專項轉(zhuǎn)移支付制度和一般轉(zhuǎn)移支付制度。對一般轉(zhuǎn)移支付制度而言，則通常是根據(jù)地方財力差異大小的評估直接為地方政府提供一筆無條件的資金。但是，在評估地方政府財力時，卻需要區(qū)別兩種不同類型原因?qū)е碌呢斄Σ町悾阂皇堑胤秸捎诓扇〔煌呢斦С鲆皇杖虢M合的地方選擇所導致的差異；二是地方政府無法控制的低稅基、高需求所產(chǎn)生的差異（Dafflon，2007）。一般而言，轉(zhuǎn)移支付制度只對后一種原因所產(chǎn)生的差異進行調(diào)節(jié)。如果對第一種原因產(chǎn)生的差異進行調(diào)節(jié)，則會產(chǎn)生嚴重的激勵問題，地方政府會通過調(diào)整自身政策來擴大獲得的轉(zhuǎn)移支付，從而不利于效率和公平。

在選擇一般轉(zhuǎn)移支付制度后，在調(diào)節(jié)地方財力上還有三個不同的方向：收人均等化、支出需求均等化和包括收支在內(nèi)的全面均等化。一般而言，只有將地方政府收入能力和支出需求都包含在內(nèi)的均等化才能真正解決地方政府提供公共服務的能力問題。

鑒于轉(zhuǎn)移支付制度對地方財力影響的不同機制，中央政府在試圖影響地方財力時，必須對轉(zhuǎn)移支付制度進行合理設計，才能有效實現(xiàn)地方間的財力均等化。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度與公共服務的均等化

轉(zhuǎn)移支付制度對公共服務的影響分為兩個方面：一是通過專項轉(zhuǎn)移支付等規(guī)定用途和方向的撥款來限制地方政府必須提供何種水平的公共服務；二是通過一般性轉(zhuǎn)移支付等無條件撥款來均等化地方財力，地方政府具有自行安排支出方向和規(guī)模的自主權(quán)。前一種轉(zhuǎn)移支付會對地方政府公共服務的供給產(chǎn)生直接影響，其效果一定程度上類似于由中央政府統(tǒng)一向全國提供相同的公共服務，只不過在專項轉(zhuǎn)移支付制度下，地方政府成了實施中央政府支出目標的代理人。后一種轉(zhuǎn)移支付對地方公共服務的影響則是間接的，主要通過財力的分配來影響公共服務。但地方財力的均等化是否會導致公共服務的均等化目前還存在多種觀點。Blochliger（2008）認為地方政府間GDP的差異（也即財政收入差異）以及提供公共服務成本的差異是導致公共服務供給在地區(qū)間出現(xiàn)不均等的兩個主要原因，因此建議通過一般性轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)地區(qū)間財力均等化，從而實現(xiàn)公共服務均等化。Khemani（2007）從政治經(jīng)濟學的觀點出發(fā)，認為即使國家政治代理人打算依據(jù)不同轄區(qū)的需求和生產(chǎn)可能性讓資源公平分配，但這些轉(zhuǎn)移支付是否轉(zhuǎn)換為獲取基本服務的均等化則取決于地方政治在轄區(qū)間是如何運作的。也就是說，轉(zhuǎn)移支付對地方政府實際提供的基本公共服務的影響取決于他們的政治激勵。而財政聯(lián)邦主義的理論則認為，由于各地方居民的偏好的差異，地方政府間利用均等化的財力提供差異化的地區(qū)間公共服務是非常合理的，也是符合社會福利最大化的準則的。

這些觀點從其各自的視角出發(fā)都有其合理性，但都沒有從歷史發(fā)展和橫向比較的視角來看待轉(zhuǎn)移支付引致的財力均等化和地方公共服務均等化的關(guān)系。實際上在發(fā)達國家從地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距過大到較為平衡發(fā)展的歷史縱向比較，以及現(xiàn)在的發(fā)達國家和發(fā)展中國家的橫向比較來看，可以認為，在一國經(jīng)濟發(fā)展差距較大、地區(qū)間人均財力差異較大的時候，政府間財力均等化對公共服務的均等化有著重要的作用；而當?shù)貐^(qū)間經(jīng)濟差距逐漸縮小，地方政府都能提供所必需的基本公共服務后，財力的均等化就不表現(xiàn)公共服務的均等化，而更多的是體現(xiàn)由于居民差異化偏好帶來的差異化服務供給。

二、美國、德國、澳大利亞財政轉(zhuǎn)移支付制度比較

（一）美國

美國聯(lián)邦政府目前管理了1100多個對州和地方政府的轉(zhuǎn)移支付項目。這些項目幾乎都是專項轉(zhuǎn)移支付，而且沒有任何一項轉(zhuǎn)移支付僅僅是為平衡次國家級政府的財政能力而設計的。

聯(lián)邦政府對州政府最主要的轉(zhuǎn)移支付項目是用于為低收入個人和家庭提供直接或間接幫助、支持教育支出和支持道路和高速公路建設的支出（見表1）。目前，向州政府提供的最大的聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付項目是醫(yī)療補助項目（Medical Assistance Program，Medicaid）。因此，本部分就以醫(yī)療補助項目為例，來分析美國的轉(zhuǎn)移支付制度。

在美國，醫(yī)療保健服務主要由州政府提供，在滿足聯(lián)邦政府的基本要求之后，州政府有大量的自主權(quán)來決定醫(yī)療服務的覆蓋范圍、補償標準等。由于醫(yī)療補助是一項權(quán)利項目，因此聯(lián)邦政府不能規(guī)定撥款的上限，是以不封頂配套撥款的方式為州政府提供補助。

聯(lián)邦對各州醫(yī)療補助支出的補助比例按下式計算確定：

聯(lián)邦補助比例=100%-（州人均收入2/全國人均收入2）×45%

從這個公式中可以看出，聯(lián)邦補助比例的計算明確地將對各州財政能力的衡量包含在內(nèi)，即相對人均收入。其中，人均收入以過去3年的平均收入計算確定。公式中的45%意味著一個具有平均人均收入的州將獲得55%的聯(lián)邦補助比例。公式中將人均收入數(shù)值平方具有進一步增加那些低于全國平均人均收入的州的聯(lián)邦配套率，降低那些高于平均人均收入的州的聯(lián)邦配套率的效果。但聯(lián)邦政府規(guī)定法定聯(lián)邦配套率最大份額為83%，最低份額為50%。因此，在各州以人均收入確定的醫(yī)療補助支出中，有一半以上由聯(lián)邦的撥款予以滿足。2005年，聯(lián)邦配套比例最高的幾個州是密西西比州（77%）、阿肯色州和西弗吉尼亞州（75%）、新墨西哥州（74%）；同時，有12個州受到最低50%的配套率的限制。

（二）德國

德國的財政轉(zhuǎn)移支付制度是一種縱向和橫向相結(jié)合的制度，除了由聯(lián)邦政府對州政府的轉(zhuǎn)移支付外，還存在著州政府之間的財力轉(zhuǎn)移。德國現(xiàn)行的政府間財政制度是2005年生效的團結(jié)協(xié)議Ⅱ（solidarity PactⅡ）所規(guī)定的。

德國是一個具有三層級行政架構(gòu)的聯(lián)邦制國家，其三級政府間的稅收分配實行大共享稅的方式。在劃分給州政府的49.5%的增值稅收人中，其在各州政府之間的分配屬于德國財政轉(zhuǎn)移支付體系中的第一層級。

1.第一層級。增值稅收入的預先平衡。第一步是將州級增值稅的25%（最多為25%）根據(jù)各州的人均稅力，即各州的人均稅收與全國的平均人均稅收（2010年人均為1309.23歐元）之比來分配。其中：

本州人均稅收=（本州直接稅收+本州在所得稅、公司稅等分成中獲得收入）/本州總?cè)丝?/p>

a.若本州人均稅力低于全國平均水平的97%以下，則按照如下公式計算所得份額：

其中，RL為州政府獲得的增值稅補助數(shù)額，R4為全國平均人均稅收收入，PL為州政府人口數(shù)量，RLL為州政府的收入指數(shù)（平均值為100）。

之后會確認這筆增值稅不會超過州級增值稅收入的25%。在2010年，這筆增值稅數(shù)額為州級增值稅收人的12.52%。如果25%的增值稅不夠，就按比例減少各‘‘接受者得到的增值稅收入。

第二步是將剩下的增值稅收入（2010年為87.48%）按照各州的人口數(shù)量平均分配。各州應得的增值稅收入=（剩下的州增值稅收人/各州總?cè)丝冢帘局菥用袢藬?shù)。這種分配方法也具有一定的均等化含義。因為一般來說富裕州的人均增值稅收入更高，而貧困州的人均增值稅收入更低，按人口數(shù)量平均分配增值稅收人，相比按來源地返還增值稅的做法（比如中國），更有利于貧困地區(qū)。

2.第二層級。州政府間的橫向均等化。通過增值稅收入的預先平衡后，財力較弱的州的人均財力將達到全國平均財力水平的95%左右。在此之上，德國實行了各州政府之間的橫向財力均等化轉(zhuǎn)移支付計劃。德國憲法第107條確立了州際財政均等化的原則，其具體的實施則是通過財政均等化法案來規(guī)定的，即財政能力指數(shù)低于財力需求指數(shù)的州將獲得由財政能力指數(shù)高于財力需求指數(shù)的州提供的轉(zhuǎn)移支付資金。

其中，RSIL是州政府的財政能力指數(shù)，EIL是州政府的財力需求指數(shù)，RL是增值稅預先平衡后的州財政收入，RT是所有州的總財政收入，RM是州內(nèi)各市鎮(zhèn)的總財政收入，RMT是所有州的總市鎮(zhèn)財政收入。PL是州人口數(shù)，CL1是賦予各州政府的人口加權(quán)系數(shù)，CL2是賦予州內(nèi)各市鎮(zhèn)的人口加權(quán)系數(shù)，WPT1和WPT2都是加權(quán)的德國總?cè)丝凇?/p>

計算確定了各州的財力和財力需求后，就可以計算平衡指數(shù)了：

平衡指數(shù)：EAL=RSIL/EIL

財力大于財力需求的州，平衡指數(shù)大于1，就必須向聯(lián)邦結(jié)算中心繳納部分資金，而平衡指數(shù)小于1的州，則可以從中獲得補助。具體的補助公式和貢獻公式見表2。這些公式表明，通過橫向均等化體系，貧窮轄區(qū)財力的75%將得到補償，而富裕轄區(qū)的最高邊際貢獻率也為75%左右，這相比2005年之前的均等化體系，其邊際均等化率有所下降。

3.第三層級。聯(lián)邦政府的縱向補充撥款（supplementary federal grants）。聯(lián)邦政府對州政府的縱向轉(zhuǎn)移支付由兩部分組成。第一類是向貧困州提供額外的援助，如果貧困州的財政能力指數(shù)加上橫向均等化補償后仍然低于財力需求指數(shù)的99.5%，那么它們將獲得相當于差額部分77.5%的撥款。第二類是撥給那些承擔各種財政負擔的州。該類型下有三種不同的聯(lián)邦撥款：第一種旨在補償六個東部州（包括柏林）由于基礎(chǔ)設施和自治市較低的財政能力導致的落后。2010年該項金額為87.43億歐元。根據(jù)團結(jié)協(xié)議Ⅱ，這項撥款從2005年開始不斷遞減，到2019年將停止撥付。第二種是為五個東部州與高失業(yè)率和相伴隨的高社會費用提供補償。第三種是支持10個較小的州所承擔的更高的政治管理成本，2010年為5.169億歐元。

從2010年的數(shù)據(jù)來看，這三個層級的財政平衡的規(guī)模分別為805.87億歐元、70.38億歐元、128.83億歐元。

（三）澳大利亞

澳大利亞財政均等化的目標是給予所有州提供相同服務水平的財政能力，同時又能夠保持各州變化服務水平和標準以最好滿足其居民需求的靈活性。因此，在具體設計財政均等化制度時，聯(lián)邦撥款委員會貫徹了以下三個原則：（1）能力均等化原則，即聯(lián)邦政府不會要求州政府為獲得轉(zhuǎn)移支付而在編制本州預算時遵循任何特別的政策，也即轉(zhuǎn)移支付資金是完全無條件的。（2）全國平均水平標準原則。即各州均等化的標準反映的是所有州的全國平均水平，委員會不會做出關(guān)于什么標準應該是合理，或者哪個州是合理的標桿等判斷，標準完全是根據(jù)各州實際做了什么的全國平均水平來確定。（3）政策中性原則。即一個州的自有政策或選擇不應該直接影響該州所得到的撥款數(shù)量，因此轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的計算是獨立于各州政策的。

在以上原則的指導下，各州的人均均等化撥款需求由以下公式得出：

各州人均均等化撥款（GST poo1）需求=各州人均評估支出一各州人均評估收入一各州獲得的人均聯(lián)邦特別撥款

1.各州評估支出（assessed expense）。評估支出是指各州為提供澳大利亞平均水平的服務所發(fā)生的支出。由于各州物理和經(jīng)濟條件的差異以及人口特征等都會導致提供服務的相對成本差異。這些無法由單個州政府控制的差異被稱為不利因素（disabilities），從而使得一州需要花費比其他州更多（或更少）的人均支出以提供平均標準的服務，因此，必須根據(jù)各州的這些不利因素調(diào)整其在每項服務中的人均支出。在支出不利因素中，包括使用不利因素（use disabili-ties）和成本不利因素（cost disabilities）兩類。前者受到使用率（rate of use）的影響。如果一州使用某項服務的人口比例高于這類人群占全國人口的比例，那么該州就具有正的使用不利因素；反之，則具有負的使用不利因素。后者受到每單位服務成本（cost of each unit of service）的影響，反映了投入價格等的州際差異（比如勞動力價格、電力價格、借貸價格等）帶來的提供同一單位公共服務的成本差異（更高或更低）。

聯(lián)邦撥款委員會把州政府提供的所有公共服務都納入了支出評估范圍，包括學校、道路建設、司法服務、社區(qū)服務、交通服務、福利與住房、投資、凈借貸等。在考慮上述支出不利因素后，各州每項公共服務的評估支出由下式得出：

各州人均評估支出=全國人均標準支出×各項支出不利因素

其中，全國人均標準支出=該項服務全國平均人均支出=各州支出的總和/全國人口總數(shù)。

2.各州評估收入（assessed revenue）。評估收入是指各州按全國平均稅率和相同的征稅努力向其稅基征稅所能征收到的人均收入（包括稅收和費用）。各州收入征收的差異可能是由于三個方面的原因?qū)е碌模赫鞫惙秶牟町悾p稅、免稅等）、稅率的差異，以及由于經(jīng)濟和人口條件等州政府無法控制的收入不利因素（revenue disabilities）導致的稅基差異。前兩個方面的差異反映了州政府的政策選擇，只有最后一個差異才反映了非政策的影響，因此撥款委員只將其考慮在內(nèi)。

納入收入估算的范圍包括工薪稅、印花稅、土地稅、保險稅、采礦收入、汽車稅等州政府開征的所有稅種和收入類別。各州人均評估收入的公式如下：

各州人均評估收入=全國標準人均收入×各項收入不利因素

其中，全國標準人均收入=該項稅收或收費的全國平均人均收入=各州該項稅收或收費的總和/全國人口總數(shù)。

3.各州人均聯(lián)邦特別撥款的估算。澳大利亞的均等化原則要求審視所有由州政府提供的服務，包括那些由SPPs提供資金的服務，因此在計算各州的收入時，也應該將這些資金包括在內(nèi)，將其視為各州為提供標準水平的服務所可獲得的資金。因此，那些從聯(lián)邦特別撥款中獲得高于（或低于）平均人均聯(lián)邦特別撥款收入的州政府，對來自GST資金池的均等化撥款的需求會相應下降（或上升）。

在將以上三項計算出來后，再通過GST人均相對數(shù)的計算，就可以得出各州政府當年從GST資金池中得到的均等化撥款了。2013-2014財年，GST pool的規(guī)模達到499.8億澳元，占州政府總收入的22%。

三、轉(zhuǎn)移支付與地方財力均等化

本部分對美國、德國和澳大利亞三國轉(zhuǎn)移支付制度的實際財力均等化效應進行比較分析，主要從兩個方面展開：一是僅從州際人均財政收入的角度，通過基尼系數(shù)和人均收入最高、最低州比值來比較其收入的均等化程度；二是從收入一需求全面均等化的角度，利用美國和澳大利亞的可獲得數(shù)據(jù)分析其均等化效應。

（一）美國

首先，從州際人均財政收入均等化程度看，表3的數(shù)據(jù)表明，在均等化前尤其是2010年，美國各州間人均財政收入的差異較大，基尼系數(shù)達到0.158，人均自有收入最高的阿拉斯加州是最低的田納西州的4.58倍。聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付后，基尼系數(shù)下降為0.143，州際人均財政收入的差異縮小，具有一定的均等化效應。但相比德國和澳大利亞，這種均等化效應十分有限。

美國較低的財力均等化程度與其要求州政府提供配套資金的專項轉(zhuǎn)移支付制度的設計有關(guān)。Bl～chliger（2013）指出，盡管州和地方政府確實通常會在受到補助的服務上支出更多，但差異縮小的效果很有限，Medicaid計劃對減少差異幾乎沒什么幫助，因為貧困州通常在醫(yī)療保健方面支出更少。美國的經(jīng)驗表明，盡管貧困地區(qū)從更高的配套率中受益，但他們也更少愿意或無法提供自有來源資金，因此，總體的均等化效應很少。

另外，從收入一需求全面均等化的角度，根據(jù)Yesim Yilmaz等（2006）利用的代表性支出需求方法衡量的各州為提供標準水平的公共服務（包括中小學教育、高等教育、公共福利、健康與醫(yī)院、公路、警務與懲戒系統(tǒng)等所有州級公共服務）所需要的人均代表性支出數(shù)據(jù)來看，圖1的數(shù)據(jù)表明，美國人均收入較低的那些州也正好是那些人均代表性支出需求較高的州，現(xiàn)有的收入均等化程度還不能滿足各州按全國平均標準的支出成本。因此，僅僅采用人均收入的基尼系數(shù)實際上還不能完全反映美國州際間財政差異的程度，也就是說這種差異程度被低估了。

（二）德國

總體而言，經(jīng)過三層級的轉(zhuǎn)移支付后，德國州際人均財政收入的基尼系數(shù)從O.198下降為0.095，最高和最低人均收入的比值也從3.258下降為1.717，財力均等化效果十分明顯。但是在具體分析其各層級的轉(zhuǎn)移支付時，卻發(fā)現(xiàn)人均財政收入均等化效應呈現(xiàn)出先下降后上升的情況。

圖2中藍色部分是各州居民初始人均收入。從圖2中可以看出，初始人均收入最低的五個州全是原東德各州：薩克森-安哈特、圖林根、梅克倫堡一西波美拉尼亞、薩克森和勃蘭登堡。此時，各州間的人均收入差異較大，基尼系數(shù)為0.198，經(jīng)濟較為發(fā)達的漢堡州是經(jīng)濟最不發(fā)達的薩克森一安哈特州人均收入的3.258倍（見表4）。經(jīng)過第一層級的增值稅預先平衡后，各州人均收入的差異已大為縮小，基尼系數(shù)降為0.042，最大/最小人均收入比值為1.372倍。總體而言，此時西德各州的人均收入仍略高于東德各州。

第二層級州際橫向平衡的總體規(guī)模是最小的。從圖2可以看出，該層級的平衡主要是經(jīng)濟較為發(fā)達的原西德各州向經(jīng)濟落后的東德各州的轉(zhuǎn)移支付。經(jīng)過橫向平衡后，原東德各州的人均收入總體已經(jīng)高于原西德各州了，而柏林和不萊梅兩個城市州得到最多的橫向平衡資金。因此，各州間人均收入的基尼系數(shù)反而有所擴大，變?yōu)镺.051，人均財政收入最高的州變?yōu)榘亓种?，它是人均收入最低的下薩克森州的1.382倍。

第三層級的聯(lián)邦補充撥款也主要是流向原東德各州和柏林、不萊梅兩個城市州。這一層級的撥款進一步增加了東部各州的人均財政收入，原西部老州基本上成為德國人均收入最低的州。因此，各州間的基尼系數(shù)進一步擴大為0.095，人均收入最高的柏林州是人均財政收入最低的下薩克森州的1.717倍。

德國的轉(zhuǎn)移支付制度雖然主要集中于財政收入的均等化，沒有明確地將各州提供服務的成本納入轉(zhuǎn)移支付分配的計算中，但在第三層級的聯(lián)邦撥款中實際上已經(jīng)部分考慮了一些州更高的政治管理成本和社會費用，這些州又主要集中于東部各州，因此從人均收入均等化的角度看，可能反而擴大了基尼系數(shù)。如果將各州提供的主要公共服務的成本差異納入考慮，其總體的均等化效果可能會有所下降。

（三）澳大利亞

與美國和德國的數(shù)據(jù)不同，從人均總收入來看，澳大利亞在實施財政均等化前后州際財力差異的基尼系數(shù)反而出現(xiàn)明顯上升。撥款前人均自有收入的基尼系數(shù)為0.107，收入最高的西澳大利亞是收入最低的塔斯馬尼亞的1.887倍；在均等化轉(zhuǎn)移支付后，基尼系數(shù)上升為0.142，收入最高的北部領(lǐng)地是收入最低的維多利亞州的2.387倍（見表5）。

澳大利亞州際人均財政收入差異的這種反向變化與其均等化公式將各州提供公共服務的成本差異考慮在內(nèi)有重大關(guān)系。根據(jù)聯(lián)邦撥款委員會的數(shù)據(jù)，2014—2015年度，相比完全按各州人口數(shù)量平均分配GsT資金而言，在均等化公式下，由于各州收入籌集能力差異所導致的再分配資金規(guī)模為66.76億澳元，而由于支出成本差異所導致的再分配資金規(guī)模則達到73.62億澳元。圖3所示的北部領(lǐng)地和維多利亞州之所以分別得到最高和最低的人均撥款額也正是由于兩個州在提供服務方面的巨大成本差異造成的。維多利亞是一個緊湊型的州，其自然和社會經(jīng)濟環(huán)境都使得其在服務供給方面的相對成本低于全國平均水平：距離適中，物理環(huán)境相對有利，人口中的高成本群體（包括在公立學校上學的學生，低收入人群，土著居民或生活在偏遠地區(qū)的居民）的比例低于平均水平。而在另一個極端，北部領(lǐng)地則具有非常高的服務成本：該州地域面積大，小規(guī)模人口分散在廣闊的地域內(nèi)，而且它遠離澳大利亞中南部的主要經(jīng)濟活動中心，在其人口中有相對高比例的高成本群體。

因此，如果單從人均財政總收入的基尼系數(shù)來看，州際財力的實際差異只能說明部分問題，比如昆士蘭、南澳大利亞、塔斯馬尼亞和首都地區(qū)等主要由于人均收入能力低于平均水平的州，但對上述維多利亞州和北部領(lǐng)地而言就會存在很大的偏差。如果從人均評估支出與各州人均總收入的對比數(shù)據(jù)來看，澳大利亞則實現(xiàn)了充分的財力均等化，各州政府都有充足的財力以提供標準水平的公共服務，是與Searle（2002）提出的“以類似水平的稅收提供類似水平的服務的能力”的財政均等化原則最為符合的國家。

四、地方財力均等化與公共服務服務均等化

美國、德國、澳大利亞作為州政府財政均等化程度不同的三類國家，是否也意味著州際公共服務均等化程度的差異呢？

（一）美國：州級公共服務水平與州財力高度相關(guān)

美國各州政府在各項公共服務中的人均代表性支出數(shù)據(jù)主要來自Yesim YilmazIn]等（2006）。在這篇論文中，Yilmaz運用代表性支出和收入方法重新評估了2002年美國各州政府的人均收入和支出情況。

筆者根據(jù)上述評估結(jié)果數(shù)據(jù)選取了小學和中學教育、公共福利、衛(wèi)生和醫(yī)院、環(huán)境與住房四項主要的公共服務和所有公共服務，計算了美國2002年人均財政收入最高的八個州和人均財政收入最低的七個州的服務提供比率來衡量美國各州的公共服務水平。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，那些人均總收入最高的州同時也是在三項以上公共服務的州級支出水平高于平均水平的州，并且在所有服務加總后計算的服務提供比率也都大于1；而人均總收入最低的州（亞利桑那、田納西、阿肯色和愛達荷）甚至在四項公共服務上的支出水平都低于全國平均水平，在所有服務加總后計算的服務提供比率都小于1。這些數(shù)據(jù)說明，由于美國轉(zhuǎn)移支付制度在州際再分配的力度有限，那些人均財政收入較低的州缺乏相應的財力來提供全國平均水平的公共服務，而那些人均財政收入較高的州則在所有類型的服務上都提供了超過平均水平的服務，地區(qū)間存在著較大的公共服務水平差異。

（二）澳大利亞：高度的橫向均等化并未導致地區(qū)間公共服務的均等化

正如前文所分析的，澳大利亞實行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)了既考慮州政府財政收入又考慮其支出需求的高度的橫向均等化。但運用澳大利亞聯(lián)邦撥款委員會的數(shù)據(jù)計算出來的2002-2003各州政府在部分州級服務上的服務提供比率卻顯示出一種混合的圖景。

與美國不同，澳大利亞的數(shù)據(jù)并沒有呈現(xiàn)出與轉(zhuǎn)移支付后人均收入排名的相關(guān)性。人均收入最高的北部領(lǐng)地在所列的四項公共服務中的實際支出水平都低于全國平均水平，但在“所有服務”的衡量中卻高于全國平均水平。人均收入排名靠后的維多利亞州在學校教育、醫(yī)院、住房和所有服務上的服務提供比率都大于1。而Hull&Searle（2007）在對各州更長時期內(nèi)各項服務提供比率的分析后指出，受不同年份州政府政策差異的影響，各州的服務提供比率都在平均水平上下波動。而“所有服務”的服務提供比率則與該州的執(zhí)政黨為工黨還是自由黨有較大關(guān)系：前者傾向于提供高于平均水平的服務，而后者則傾向于提供低于平均水平的服務。

以上分析說明，澳大利亞高度的橫向財政均等化并未產(chǎn)生各州提供均等化公共服務的結(jié)果，相反，某些特定職能的服務水平在州際存在很大差異（比如道路），但這主要反映了州政府的政策差異和其背后的與服務需求和收入籌集偏好相關(guān)的社區(qū)選擇，最終通過游說集團（lobby groups）和其他社區(qū)壓力反映在被選舉出來的政府類型上。澳大利亞的均等化制度只是一個能力均等化制度，目的是讓各州政府更多地利用均等化的財政能力去提供滿足各自選民的偏好，而不是要求各州提供相同的服務水平。

五、結(jié)語

通過以上對美國、德國和澳大利亞轉(zhuǎn)移支付制度、地區(qū)間財力均等化和公共服務均等化的討論，可以得出如下結(jié)論：

（一）發(fā)達國家的轉(zhuǎn)移支付制度有助于均等化地方財力，但各個國家財力的均等化程度卻存在著較大的差異。

從包括收入籌集能力和支出需求的全面均等化概念來看，本文所討論的國家中，美國均等化程度最低，德國居中，澳大利亞最高。國家間財力均等化程度的差異主要與兩個方面的因素有關(guān)：一是轉(zhuǎn)移支付制度本身的設計，二是制度文化和歷史。

（二）地區(qū)財力均等化與公共服務均等化的關(guān)系，可以理解為“必要不充分”，即前者是后者的必要條件，沒有地區(qū)財力均等化，就沒有公共服務均等化；但前者不是后者的充分條件，即使實現(xiàn)了地區(qū)財力均等化，某種公共服務地區(qū)差異也會存在。

以澳大利亞為例，財力均等化并不必然導致公共服務的均等化。聯(lián)邦撥款委員會雖然通過橫向撥款制度實現(xiàn)了澳大利亞各州財力的高度均等化，但各州在各項公共服務供給上的水平卻存在著較大的差異。這是因為，只要為各地區(qū)提供均等化的財力就意味著公平，至于民選的地方政府是否選擇提供相同的公共服務水平則取決于地方選民的偏好。