論行政聽證制度中聽證筆錄的法律效力

貢世康+杜曉輝

摘 要：行政聽證制度中聽證筆錄及其法律效力是聽證制度的核心所在，本文用分析比較的方法，通過比較國內(nèi)外聽證制度中聽證筆錄的不同法律效力，得出我國應(yīng)借鑒國外案卷排他性原則，使聽證筆錄成為行政機(jī)關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：聽證筆錄；法律效力；案卷排他性原則

行政聽證制度，是行政機(jī)關(guān)在作出涉及公民、法人或者其他組織利益的行政決策或者行政決定之前，由有關(guān)行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，充分聽取公民、法人或者其他組織意見的法律制度。行政聽證制度是現(xiàn)代行政程序制度的核心，對推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)具有重要意義。1996年《中華人民共和國行政處罰法的頒布》首次規(guī)定了行政制度，隨后的幾年內(nèi)，國務(wù)院有關(guān)職能部門以及有關(guān)省、市相繼制定了各自領(lǐng)域或范圍內(nèi)的行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法。1998年《中華人民共和國價格法》中關(guān)于舉行公開聽證會的規(guī)定，更是將我國的行政聽證制度推向一個新階段。2004年《中華人民共和國許可法》中也規(guī)定強(qiáng)調(diào)了行政聽證制度。其中聽證筆錄在聽證程序中扮演著十分重要的角色，因此對其進(jìn)行相關(guān)理論研究具有一定的指導(dǎo)實(shí)踐的意義。

一、聽證筆錄概述

1.聽證筆錄的概念

聽證筆錄，即行政聽證記錄，關(guān)于其概念，學(xué)理上慣有兩類解釋。第一種解釋，是以葉必豐教授為代表的，認(rèn)為“聽證筆錄，并不是記載于聽證筆錄本中的所有文字，而是在聽證過程中，經(jīng)雙方當(dāng)事人或者第三人質(zhì)證、辯論，最終經(jīng)過聽證主持人核實(shí)認(rèn)定為證據(jù)的那部分聽證筆錄。”這一觀點(diǎn)將聽證筆錄放置于類似于庭審中所取證據(jù)的法律地位，與庭審不同的是，由于目前我國行政聽證主持人是由行政機(jī)關(guān)的行政首長在其所屬的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員中指定，無法保持類似庭審中審判員的相對獨(dú)立性。因此這一對聽證筆錄的定義觀點(diǎn)未免有失偏頗。第二種解釋，也是目前的通說，即“聽證筆錄是指聽證主持人在聽證過程中對調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載，是對整個聽證進(jìn)行過程的客觀記錄?！边@一觀點(diǎn)既表達(dá)出聽證筆錄在行政決定中舉足輕重的作用，又強(qiáng)調(diào)其客觀性，與我國實(shí)踐相符合。

2.聽證筆錄的內(nèi)容

聽證制度屬于“舶來品”，世界各國在對其長期發(fā)展中，形成了各具特色的聽證制度，相應(yīng)的聽證筆錄內(nèi)容也有所差異。1996年3月17日，八屆全國人大第四次會議上通過的《中華人民共和國行政處罰法》，開創(chuàng)我國聽證制度的先河。但對其內(nèi)容、格式法律效力等規(guī)定簡之又簡，僅在第42條規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章?！痹趯?shí)踐中，聽證筆錄不僅應(yīng)包含各國普遍規(guī)定的內(nèi)容，例如：①聽證的時間、地點(diǎn)和主要事項；②聽證機(jī)關(guān)及其主持人；③證人和鑒定人陳述的內(nèi)容、勘驗(yàn)結(jié)果；④聽證當(dāng)事人簽名、蓋章等，還應(yīng)該包含各國聽證制度中富有特色并在實(shí)踐中切實(shí)可行的規(guī)定，例如：①行政機(jī)關(guān)對行政相對人的處罰意見并提供相關(guān)證據(jù)；②聽證程序異議及有關(guān)人員回避問題；③聽證結(jié)束后證據(jù)的采信問題；④雙方認(rèn)為的其他必要事項等。只有取其精華去其糟粕，才能在在巨人的肩膀上完善自己。

3.聽證筆錄的性質(zhì)

聽證筆錄是行政主體對聽證程序各項活動的全程書面記載。包括雙方所舉證的客觀事實(shí)中相關(guān)證據(jù)的提出，質(zhì)證的結(jié)果，辯論的過程等方面。由于聽證筆錄屬于特別程序中的記錄，并充分聽取行政機(jī)關(guān)及行政相對人的意見。因此在公平公正原則下完成的一份聽證筆錄，詳細(xì)記載聽證過程中每一細(xì)節(jié)，真實(shí)性與客觀性有著令人信服的保證，其內(nèi)容對行政機(jī)關(guān)決定的作出具有較大的約束力。雖然聽證筆錄不能等同于證據(jù)，但它有著與書證相似的特征，即在特定的書面載體上，以其內(nèi)容來證明待證事實(shí)的文字材料。簡單來說，聽證筆錄是對雙方出示證據(jù)的記載。因此不可避免的包含了證據(jù)的共有特征，即關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性。舉行相關(guān)的聽證程序后，行政機(jī)關(guān)需以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，該事實(shí)即是聽證筆錄中所反應(yīng)的事實(shí)，該法律也應(yīng)是聽證筆錄事實(shí)中所應(yīng)以援引的法律。換言之，沒有經(jīng)過聽證程序舉證質(zhì)證的事實(shí)，不能作為行政決定作出的依據(jù)。這一方面是為了督促聽證雙方積極履行舉證義務(wù)，在聽證過程中，充分質(zhì)證，查明事實(shí)；另一方面，也是為了強(qiáng)化聽證制度的功能，如果任由聽證筆錄記載之外的證據(jù)作為行政行為作出決定的依據(jù)，無疑會模糊聽證制度的定位，喪失其價值。

二、聽證筆錄的法律效力

聽證筆錄的法律效力是聽證筆錄的核心問題，也是聽證制度的關(guān)鍵所在。聽證筆錄一旦確認(rèn)具有法律效力，根據(jù)其法律效力的大小，行政機(jī)關(guān)作出行政決定時相應(yīng)的予以考慮定奪。不同的法律效力對行政決定影響不同，而聽證筆錄記載之外的事項應(yīng)予以排除，不得左右行政決定的作出。

1.聽證筆錄的法律效力模式

世界各國對聽證筆錄規(guī)定了不同的法律效力，由此對行政決定也產(chǎn)生了不同的影響。廣義上說有兩種模式。一是以美國為代表的英美法模式，認(rèn)為聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出決定時的唯一根據(jù)。二是以德國、日本、瑞士為代表的大陸法模式，認(rèn)為聽證筆錄對行政決定具有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時，應(yīng)斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)不是必須以聽證筆錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證筆錄為根據(jù)時，行政機(jī)關(guān)才必須以聽證筆錄為根據(jù)，不能以聽證筆錄之外或當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實(shí)作為根據(jù)。對兩種模式進(jìn)行更精確的細(xì)分，理論上有以下四種觀點(diǎn)：

（1）聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定的唯一依據(jù)。這個觀點(diǎn)與英美法模式保持一致，認(rèn)為既然所有的證據(jù)都被質(zhì)證并經(jīng)雙方充辯論后記載于聽證筆錄上，由此推之，聽證筆錄是最具客觀性與真實(shí)性的，由此產(chǎn)生的聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定的唯一依據(jù)。行政主體在對相關(guān)事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定和法律評價時，必須嚴(yán)格依據(jù)聽證筆錄，聽證筆錄之外的事實(shí)和證據(jù)不能作為行政主體做出的行政行為的依據(jù)。也就是說，在聽證會結(jié)束之后所出示的任何證據(jù)都喪失法律效力，不予采納。

（2）聽證筆錄只能作為行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定的依據(jù)之一。由于聽證程序是行政處罰一般程序中的特別程序，與普通的司法程序有較大區(qū)別，因此聽證會結(jié)束后補(bǔ)充得到的證據(jù)不能簡單認(rèn)定其無效，相反，仍應(yīng)作為行政處罰決定的依據(jù)。同時，在借鑒刑訴中任何人不得自證其罪原則中，行政相對人在聽證會上不承擔(dān)舉證責(zé)任，只有案件調(diào)查人員才負(fù)有相應(yīng)的舉證責(zé)任，需要將與認(rèn)定事實(shí)相關(guān)的證據(jù)在聽證會上被質(zhì)證后確認(rèn)，而當(dāng)事人擁有的證據(jù)可以不出示。基于此，可見聽證會上并非所有證據(jù)都經(jīng)過確認(rèn)。此觀點(diǎn)還認(rèn)為，聽證會是當(dāng)事人權(quán)利的體現(xiàn)，如果當(dāng)事人在陳述階段就表示放棄聽證，意味著這次聽證會不必出示證據(jù)并進(jìn)行質(zhì)證。因此，單純以聽證筆錄作為行政機(jī)關(guān)做出行政處罰的唯一依據(jù)，過于武斷，在法理上不成立，在實(shí)踐上操作也有一定困難，與普通民眾樸素的法律觀相悖。

（3）聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定的重要依據(jù)或者主要依據(jù)。上述觀點(diǎn)將聽證筆錄作為行政處罰決定的唯一依據(jù)過于絕對，但經(jīng)過聽證之后的證據(jù)和陳述筆錄，應(yīng)該說比行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員的調(diào)查報告更加客觀、真實(shí)、可靠，與其他證據(jù)相比，經(jīng)過聽證程序所確認(rèn)過的證據(jù)更有說服力，所以應(yīng)考慮其效力的優(yōu)先性，將聽證筆錄作為行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定的重要依據(jù)或者主要依據(jù)。但是，此觀點(diǎn)并不排斥其他證據(jù)，任何形式的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面分析，予以考慮。

（4）聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定的依據(jù)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，在特定的條件下，以上三種觀點(diǎn)各有其合理之處，不能簡單否定，但若以其中一種觀點(diǎn)來替代全部，又過于絕對化。我國引入聽證制度時間較短，有待實(shí)踐進(jìn)一步探索，于法理上和律條上可以設(shè)置得較寬泛，留有充足的余地，讓以后的實(shí)踐進(jìn)一步佐證和完善。

2.聽證筆錄法律效力不足的弊端

不同聽證筆錄的法律效力模式雖然各有特點(diǎn)，但保持其基本法律效力卻是共性。一份缺乏法律約束力的筆錄，不利于行政機(jī)關(guān)作出正確決策。聽證筆錄是雙方依法定程序進(jìn)行舉證質(zhì)證，陳述辯論的客觀記載，最大程度力求還原案件事實(shí)，同時也給予行政相對人充分表達(dá)自身意見的機(jī)會。若行政機(jī)關(guān)排除聽證筆錄，或者對聽證筆錄不予重視，而是根據(jù)在聽證筆錄記載的內(nèi)容之外作出判斷并形成行政決定，將很難保證決定的客觀性、科學(xué)性和民主性，將會使聽證程序流于形式。正如施瓦茨教授所言：“如果行政機(jī)關(guān)可以走形式，接納堆積如山的證言和書證；但是，如果行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)未在審訊中出示的材料作裁決，那么厚厚的案卷就成了掩蓋真相的假面具，秘密的證據(jù)或幾分鐘的秘密會議就可以推翻長時間的審判機(jī)會，更重要的是他有機(jī)會質(zhì)證和批駁一切不利他的事實(shí)?！?/p>

聽證制度始于英美普通法中的自然公正原則，是程序正義的必然要求。聽證筆錄效力不足，不利于充分發(fā)揮聽證制度的功能。健全的聽證制度，不僅可以規(guī)范和控制行政權(quán)力的行使，還能更大限度的保證行政相對人的合法權(quán)益。舉行聽證會，勢必需要消耗大量的人力物力，國家投入這樣大的精力，就是希望聽證制度最大限度的實(shí)現(xiàn)程序正義，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督，只有程序正義才能確保實(shí)體正義。從法理上講，聽證制度是一項事先的權(quán)利防御程序，而不是事后的權(quán)利救濟(jì)程序。設(shè)立聽證制度的主旨是為了防止單方行政決定的作出，可能會侵犯行政相對人的合法權(quán)益，而為其提供一個雙方就相關(guān)事實(shí)問題和具體的法律適用問題進(jìn)行抗辯溝通的機(jī)會。聽證筆錄正是最終的總結(jié)報告，如果行政主體不依據(jù)聽證筆錄作出相應(yīng)行政決定，沒能賦予充分的法律效力，那么聽證制度中所承載的民主參與、民主平等及經(jīng)濟(jì)有效等功能將淪為空談。

3.我國的選擇模式

從實(shí)踐上看，聽證制度在我國起步較晚。1996年《中華人民共和國行政處罰法》開創(chuàng)了聽證制度的先河，第42條規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章?！焙?3條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，做出決定?！睂β犠C筆錄的法律效力和內(nèi)容沒有詳述，僅僅作為原則性的概括。1998年實(shí)施的《中華人民共和國價格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！?004年的《中華人民共和國行政許可法》第48條第2款則明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定?！比珖舜蠓晌瘑T會副主任喬曉陽在其著作《中華人民共和國行政許可法釋義》中提出，“目前，我國的《行政處罰法》、《價格法》以及一些法規(guī)、規(guī)章對聽證程序作出了規(guī)定，但由于缺乏聽證筆錄對行政決定的約束力的規(guī)定，導(dǎo)致一些聽證會‘聽而不證沒有真正發(fā)揮作用。所以在本法中，就聽證筆錄對行政許可決定的約束力，做出了明確的規(guī)定。”這是我國立法上第一次明確聽證筆錄的法律效力，有效防止了聽證過程流于形式，限制了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

從國際社會上關(guān)聽證的立法趨勢和發(fā)展道路來看，我國應(yīng)順應(yīng)潮流，選擇第一種模式，即確定聽證筆錄應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)，嚴(yán)格遵守未經(jīng)聽證的證據(jù)不能作為作出行政決定的依據(jù)。值得注意的是，在我國目前的有關(guān)規(guī)定中，已經(jīng)存在個別法規(guī)強(qiáng)調(diào)聽證筆錄在行政決定中的唯一依據(jù)，例如勞動部關(guān)于《勞動行政處罰聽證程序的規(guī)定》第15條規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。筆錄由聽證記錄員制作。聽證筆錄在聽證結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)立即交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章?！钡?6條規(guī)定：“所有與認(rèn)定案件主要事實(shí)有關(guān)的證據(jù)必須在聽證中出示，并通過質(zhì)證和辯論進(jìn)行認(rèn)定。勞動行政部門不得以未經(jīng)聽證認(rèn)定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)?！闭f明第一種模式在我國實(shí)踐中的可行性。

因此，要想真正發(fā)揮聽證制度保護(hù)公民重大合法權(quán)益、保證實(shí)體決定正確的作用，就應(yīng)該樹立案卷排他性原則，通過法律明確規(guī)定聽證筆錄對行政決定的法律效力，即聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出決定的惟一依據(jù)而不能根據(jù)聽證筆錄之外的證據(jù)作出決定。這樣，就可以有效避免聽而不證，走過場，從而有利于真正維護(hù)公民的合法權(quán)益，從長遠(yuǎn)來看，也有利于我國程序法治化進(jìn)程。

三、聽證筆錄的法律價值

1.行政相對人法律地位的提升

行政關(guān)系主體中，雙方權(quán)利義務(wù)并不對等，而我國幾千年封建社會蔓延下的“官本位”思想，更是時時滲透在社會各階層?！肮倜瘛敝g鴻溝難填，造成了百姓對行政機(jī)關(guān)的不信任，即使自己合法利益受到侵害也不敢聲張。做小伏低、雙方猜忌，這些外在的社會現(xiàn)象，顯然不利于建設(shè)有序的現(xiàn)代法治社會。行政領(lǐng)域的立法，不是擴(kuò)張政府權(quán)力，恰恰是“將權(quán)力關(guān)在籠子里”，科學(xué)合理的約束行政權(quán)，是現(xiàn)代立法的必有之義。在聽證程序中，行政相對人正是通過一系列法定權(quán)利的行使，充分參與到行政決定的過程中去，既可對行政決定的作出產(chǎn)生積極的影響，又使自己的主體地位得到顯現(xiàn)，公民權(quán)利得到尊重，從而在心理上產(chǎn)生一種滿足感和認(rèn)同感。對行政決定的最終結(jié)果也較容易接受，有效減輕政府各項行政決定執(zhí)行中的阻力。

2.行政決定中證據(jù)的固化

聽證筆錄所反映的證據(jù)主要包括調(diào)查機(jī)關(guān)人員在聽證中所出示的證據(jù)及行政相對人所出示的證據(jù)。無論哪一方的證據(jù)，在聽證過程中雙方都進(jìn)行了充分的質(zhì)證，其中的有關(guān)證人證言部分，依法也應(yīng)當(dāng)交證人審核無誤后簽名或者蓋章，完全符合證據(jù)的適用條件。聽證筆錄所記載的是聽證會的全部內(nèi)容，這些內(nèi)容都是由專門的書記人員按照一定的公文程式詳細(xì)記錄下來。聽證會結(jié)束后，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章，這種嚴(yán)格的程序保障了聽證筆錄所記載內(nèi)容的全面性和客觀性。聽證筆錄記載的事項是作出行政決定唯一或者重要的根據(jù)，同時符合了證據(jù)屬性中的關(guān)聯(lián)性要求。再者，聽證筆錄是依據(jù)有關(guān)法律所規(guī)定的聽證程序而形成的，符合證據(jù)的合法屬性。聽證筆錄的制作對可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)加以保全，并賦予相應(yīng)的法律效力，在未來的行政復(fù)議或者行政訴訟中可以擔(dān)當(dāng)書證的角色。復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對行政筆錄的直接采用，既可以節(jié)約成本，提高效率，還可以督促聽證機(jī)關(guān)重視聽證過程，特別是其中的證據(jù)出示及質(zhì)證程序。如此，聽證筆錄對行政決定中證據(jù)的固化也起到?jīng)Q定性的作用。

3.法制宣傳的有力工具

在聽證過程中，程序所追求的自由、民主、公平、正義等內(nèi)在價值和保障結(jié)果公正的工具價值得到了統(tǒng)一。聽證筆錄恰恰是對這一富含人文精神的、有序的抗辯場面進(jìn)行的書面反映，包含著整個聽證程序全面客觀的信息記載。行政機(jī)關(guān)對公民重大權(quán)益可能產(chǎn)生影響的決定以高度司法化的程序做出，最集中的體現(xiàn)了現(xiàn)在行政的公正與民主。聽證程序的公開性、廣泛性，使參與者在聽證程序中，感受到深刻的法制宣傳教育。而聽證筆錄作為一項書面載體，具有穩(wěn)定性和安全性的特點(diǎn)。聽證筆錄在其沒有損毀的情況下，往往非常直觀、便于查閱，有利于民眾快速有效的獲得需要的信息。同時由于其事無巨細(xì)真實(shí)記錄聽證事項，對于今后聽證程序的研究發(fā)展有著非常重要的意義。在開展法制宣傳活動中，一份份保留完好的聽證筆錄能更鮮明的再現(xiàn)當(dāng)今社會法治進(jìn)程。

四、完善聽證筆錄

1.協(xié)調(diào)案卷排他性原則與官方認(rèn)知原則

所謂官方認(rèn)知原則，即行政機(jī)關(guān)可以在聽證筆錄以外，在當(dāng)事人提供的證據(jù)以外所認(rèn)定的事實(shí)作為裁決的根據(jù)。這項原則是案卷排他性原則的例外，類似于法院審判中的司法認(rèn)知原則，又稱免證事實(shí)。眾所周知的事實(shí)，毋須當(dāng)事人的證明，這是一項古老的法則。立法及司法解釋所明文確立的免證事實(shí)，可以減輕當(dāng)事人的證明負(fù)擔(dān)，提高訴訟效率。而行政裁判中的官方認(rèn)知，目的雖然與司法認(rèn)知相同，免證范圍卻更廣。司法認(rèn)知的范圍，通常局限于眾所周知的事實(shí)和無可爭辯的淵源而容易確定的事實(shí)。行政機(jī)關(guān)由于其主體的特殊性，職權(quán)的便利性，除了對司法認(rèn)知事實(shí)的絕對認(rèn)可外，還可以利用專門知識及其檔案中的資料，無須通過證明程序，直接認(rèn)定裁決的事實(shí)。當(dāng)然，行政裁判中官方認(rèn)知的范圍也同樣受到限制。例如《美國聯(lián)邦程序法》中規(guī)定適用“官方認(rèn)知原則”，必須滿足下列要求：①行政機(jī)關(guān)不得用其官員的知識認(rèn)定案件中的主要事實(shí)。因?yàn)檫@種事實(shí)被稱之為“有爭議的、應(yīng)當(dāng)裁決的事實(shí)，是爭論的核心?！敝挥型ㄟ^提交相關(guān)證件才能予以確定。②官方認(rèn)知的事實(shí)必須具有顯著而周知的性質(zhì)。這項規(guī)定最大限度的杜絕官方認(rèn)知原則的濫用。不能只由行政機(jī)關(guān)掌握而為其他專家所不知悉。③如果行政機(jī)關(guān)用其知識認(rèn)定事實(shí)，那么它必須指明它所認(rèn)定的待定事實(shí)，并且說明這些事實(shí)的來源。它所認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)必須公開。強(qiáng)調(diào)認(rèn)定依據(jù)的公開性，在于防止暗箱操作，更好的保護(hù)處于爭議雙方弱勢地位的行政相對人。④當(dāng)事人對官方的認(rèn)知具有反駁的權(quán)利。最后這項為兜底條款，官方認(rèn)知的目的在于提高裁決的效率，免除不必要的證明程序。但是行政機(jī)關(guān)并不因此成為一言之堂，當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)所認(rèn)知的事實(shí)，仍然可以反對。我國可以借鑒美國對官方認(rèn)知原則的規(guī)定，以立法或者司法解釋的形式加以確定，填補(bǔ)理論中在這方面的空白。但是官方認(rèn)知只能在合理和公平的范圍內(nèi)存在，不能過分強(qiáng)調(diào)行政人員的專門知識，放任行政機(jī)關(guān)無限制地依賴案卷以外的材料作出裁決。否則就會很大程度的削弱聽證程序的公平性。因此，確立聽證筆錄在行政機(jī)關(guān)作出行政決定中的法律效力，應(yīng)以“案卷排他性原則”為基礎(chǔ)，吸收“官方認(rèn)知原則”的合理成分。

2.規(guī)范聽證筆錄內(nèi)容形式

我國的行政基本法中并沒有強(qiáng)調(diào)聽證筆錄的形式內(nèi)容，較詳細(xì)描述聽證筆錄內(nèi)容的有關(guān)規(guī)定散見于國務(wù)院各部委、地方政府、行業(yè)自律組織所頒布的各項規(guī)則、條例、辦法。例如《中華人民共和國海關(guān)行政處罰聽證辦法》第29條規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。聽證筆錄應(yīng)當(dāng)列明下列事項：①案由；②聽證參加人及其他人員的姓名或者名稱；③聽證主持人、聽證員、記錄員的姓名；④舉行聽證的時間、地點(diǎn)和方式；⑤案件調(diào)查人員提出的本案的事實(shí)、證據(jù)和擬作出的行政處罰決定及其依據(jù)；⑥陳述、申辯和質(zhì)證的內(nèi)容；⑦證人證言；⑧按規(guī)定應(yīng)當(dāng)列明的其他事項?！薄奥犠C筆錄應(yīng)當(dāng)由聽證參加人及其他人員確認(rèn)無誤后逐頁進(jìn)行簽字或者蓋章。對記錄內(nèi)容有異議的可以當(dāng)場更正后簽字或者蓋章確認(rèn)。聽證參加人及其他人員拒絕簽字或者蓋章的，由記錄員在聽證筆錄上注明?！绷硪姟睹裼煤娇招姓S可工作規(guī)則》第43條規(guī)定：“記錄員應(yīng)當(dāng)將舉行聽證的情況記入聽證筆錄。聽證筆錄應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：①申請聽證事由；②舉行聽證的時間、地點(diǎn)；③行政機(jī)關(guān)聽證人員的姓名、職務(wù)；④聽證參加人的姓名或者名稱、地址；⑤行政機(jī)關(guān)許可審查人員提出審查意見的證據(jù)、理由；⑥聽證申請人、利害關(guān)系人或者其代理人的陳述；⑦審查人員、申請人、利害關(guān)系人或者其代理人質(zhì)證辯論的內(nèi)容；⑧其他事項。從上述規(guī)定可以看出，各部門對聽證筆錄的基本內(nèi)容的理解基本一致，如聽證參加人基本情況，聽證事由，聽證時間、地點(diǎn)和方式，聽證參加人的意見，質(zhì)證過程等。將實(shí)踐中普遍達(dá)成共識的基本內(nèi)容以立法的形式確定下來，各個部門再根據(jù)操作中的具體情況加以補(bǔ)充，有利于聽證筆錄在內(nèi)容上保持一致，在形式上樹立聽證筆錄的權(quán)威。

3.明確行政機(jī)關(guān)不以聽證筆錄為依據(jù)作出決定的法律后果

雖然我國《行政許可法》中明文規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，做出行政許可決定?！钡乾F(xiàn)實(shí)中往往有很多行政決定不以聽證筆錄為依據(jù)徑直作出，這固然是由于我國民眾程序規(guī)范意識仍然淡薄，更是因?yàn)榱⒎ㄉ蠜]有明確規(guī)定違反這一條文的法律責(zé)任，不得不說這是我國立法技術(shù)上的一大缺陷。從法理上說，法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)一般由假定條件、行為模式與法律后果三部分組成。假定條件，是指法律規(guī)則中有關(guān)適用該規(guī)則的條件和情況的部分。行為模式，是指法律規(guī)則中規(guī)定人們?nèi)绾尉唧w行為的部分，即主要規(guī)定主體的權(quán)利義務(wù)，是法律規(guī)則的核心部分。法律后果，是指法律規(guī)則中規(guī)定人們在作出符合或者不符合行為模式的要求時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的結(jié)果部分，是法律規(guī)則對人們具有法律意義的行動的態(tài)度，包括合法后果與違法后果。所以，有關(guān)聽證制度的立法中應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)法律后果的空白，由此提高違法者的預(yù)期違法成本，保障法律遵守者的基本利益，從而更好的引導(dǎo)行為人放棄違法行為，自覺守法。責(zé)任行政是全部行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是貫穿所有行政法規(guī)范的核心和基本精神。因此，我國應(yīng)當(dāng)在立法層面上明確規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)不以聽證筆錄所載內(nèi)容作出行政決定，行政相對人有權(quán)以此為由申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)或者相關(guān)人民法院，可以以程序違法為由撤銷原行政機(jī)關(guān)的行政決定。有權(quán)機(jī)關(guān)還應(yīng)視情節(jié)嚴(yán)重程度依法追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。只有這樣才能更好的起到法律威懾作用，促進(jìn)中國的法治建設(shè)。

五、結(jié)語

在聽證程序中確立案卷排他性原則，是真正實(shí)現(xiàn)聽證制度中保護(hù)公民重大合法權(quán)益、保證實(shí)體公正的重要前提之一。但是這一問題還有待進(jìn)一步的認(rèn)識，其主要原因是由于我國歷來缺乏程序觀念，對基于自然公正基礎(chǔ)上而建立的行政程序觀念更是不予重視。正如對程序頗有研究的季衛(wèi)東博士所揭示的：“與西方重視法律程序的理念相對照，中國的法律家在考察法制建設(shè)時，更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)令行禁止，正名定分的實(shí)體合法性方面，而對在現(xiàn)代法治中理應(yīng)占樞紐地位的法律程序則缺乏應(yīng)有的關(guān)注和理解?！卑妇砼潘栽瓌t的確立，有助于我們明確聽證筆錄在行政決定中的法律意義，實(shí)現(xiàn)法律賦予聽證制度的根本目的。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)掀起了行政程序立法的第三次高潮，我們應(yīng)該以此為契機(jī)，深化認(rèn)識，了解法律程序尤其是行政法律程序?qū)崿F(xiàn)法治化是歷史的必然選擇。

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[10]季衛(wèi)東.《論法律程序的意義》，載于《中國社會科學(xué)》，1993年第1期，第59頁.

作者簡介：

貢世康，漢族，遼寧鐵嶺人，西北政法大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，司法鑒定師，律師，主要研究方向：憲法與行政法、環(huán)境資源法學(xué)、文書與痕跡鑒定。

杜曉輝（1964.5.3～），女，漢族，陜西西安人，西北政法大學(xué)法學(xué)研究所助理研究員，律師，主要研究方向：民商法、行證法學(xué)與資源保護(hù)。