從立法學視野談行政指導納入受案范圍的必要性

丁瑤

摘 要：在我國，行政指導不屬于具體行政行為，它不是《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。這一法律規(guī)定與立法目的和立法原則背道而馳，同時也不符合信賴保護這一行政法基本原則。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，應完善有關行政指導的立法，將行政指導納入行政訴訟的受案范圍，接受司法審查。

關鍵詞：行政指導；受案范圍；信賴保護

一、行政指導未納入行政訴訟受案范圍

《行政訴訟法》第十二條和第十三條分別規(guī)定了我國行政訴訟的受案范圍，按照法律規(guī)定，行政指導是事實行為，不具有強制性與可訴性。這樣一來，行政相對人因行政指導行為與行政機關發(fā)生糾紛后，行政相對人就喪失了最終的救濟途徑。一旦行政機關的行政指導行為對行政相對人的合法權益造成了損害，行政相對人無法將行政機關作為被告提起行政訴訟。在行政指導行為有可能對公民的權利義務造成實質性影響的情況下，《行政訴訟法》的這一規(guī)定明顯損害了公民尋求法律救濟的權利。

二、立法的合法性與合理性

《立法法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家?！痹撘?guī)定明確了立法的目的。而《行政訴訟法》未將行政指導納入受案范圍，沒有發(fā)揮立法的引領和推動作用。由于行政指導不是具體的行政行為，意味著公民根據(jù)政府的規(guī)勸而實施的相關活動所造成的財產、精神損失，也就不能提起國家賠償?！耙恍┬姓笇袨椋ɡ鐚儆趶V義行政指導形式的指導性計劃）及其保障措施在實踐中往往被操作成了指令（命令）行為和強制措施，侵害了行政相對人的行為選擇權與合法利益，致使出現(xiàn)行政相對人‘盼望行政指導又害怕行政指導的現(xiàn)象。”因而《行政訴訟法》受案范圍的相關規(guī)定違背了立法目的，超出了權力機關的授權范圍，其合法性值得商榷。

我國《立法法》第六條之規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任?！毙姓笇Р豢稍V弱化了公民和其他組織的權利，而行政機關的行政行為卻未能接受司法審查，減輕了國家機關的責任?，F(xiàn)行有效的法律限制公民對行政指導提起行政訴訟，已經(jīng)不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟科學文化的發(fā)展，同時也阻礙了我國建設服務型政府的進程?！坝捎谛姓笇该鞫炔粔?，救濟性差等功能缺陷極易導致腐敗， 有使‘法治空洞化的危險”。行政指導不是行政訴訟的受案范圍這一法律規(guī)定違反了立法原則，不具有合理性。

信賴保護是行政法的基本原則之一，它要求行政機關不得隨意更改或撤銷行政行為，依法變更或撤銷的，由此給行政相對人帶來損害的，應當依法給予補償。行政機關必須遵守信用，行政相對人基于對行政權力的信賴，而遵從了行政指導，如果遭受損失，國家應該承擔賠償責任?！缎姓V訟法》的受案范圍規(guī)定，將行政指導剔除在外，客觀上違背了行政法的基本原則，使行政相對人喪失了對行政機關的信任，背離了合法行政、合理行政的發(fā)展方向。

三、我國行政指導存在的問題

盡管行政行為不具有強制性，行政相對人可以自愿選擇是否接受，但是行政相對人一旦接受建議和規(guī)勸，并不影響行政指導給行政相對人的財產權益帶來的損害。由于我國目前“官本位”思想的傳統(tǒng)意識還很強烈，行政主體的強制性權利思維還存在，行政機關的行政指導行為具有公權力背景，以致公民有充分的理由相信行政指導，這其中也有長期以來公權力對公民形成的事實上的壓力。因此，當行政相對人找到行政機關請求賠償時，會被以該行政指導行為沒有強制性，是取得相對人同意接受為理由拒絕，相對人轉而尋求法院幫助時，法院會以《行政訴訟法》的受案范圍相關規(guī)定，駁回相對人的訴訟請求?！爱斒氯酥韵萑刖葷鸁o門的尷尬境地，一方面源于理論上對行政指導行為界定的局限性，另一方面來源于我國的行政賠償制度本身的缺陷?！?/p>

實踐中，行政指導異化為行政命令，借行政指導之名行行政命令之實，比如，在我國農村，政府提倡農民種植某種農作物，農民一旦不配合，就強行產出土地上的原農作物或者告訴農民來年的種子補貼等就不再發(fā)放?；蛘吖癫慌浜闲姓C關的行政指導時，行政機關會將公民的姓名等予以公布，對該公民形成一種輿論上的壓力，受到周圍人的指指點點。當行政機關采取上述措施甚至更為隱晦的做法時，我們不能以行政處罰或行政強制措施來定性行政機關的行為，故行政機關就會通過法律的漏洞，逃避應該承擔的法律責任，逃避對行政相對人的賠償。

四、行政指導納入行政訴訟受案范圍的必要性

我國很多學者主張將行政指導納入行政訴訟的受案范圍，學界已經(jīng)達成了共識。行政指導行為不具有強制性，但并不影響行政機關的行政目的，行政機關為了實現(xiàn)這一目的，所采取的是否是強制性措施已經(jīng)不重要了，重要的是它所采取的措施是否給行政相對人帶來了損害，行政相對人能否由此得到賠償。隨著公民權利意識的不斷提高，民主法治不斷發(fā)展，行政機關行使公權力與行政相對人接受政府的指導引起的一系列問題，已經(jīng)不能再回避。在行政相對人因行政指導利益受到損害的情況下，能夠尋求法律的救濟就顯得尤為重要。我國《行政訴訟法》的受案范圍過于狹窄，與我國如今法律不斷完善的現(xiàn)狀已不匹配。有權力的人極易濫用權力，行政指導實質上具有公權力的限制，因此需要受到法律的限制，接受司法審查。倘若忽略了行政指導帶有自由裁量權的這一屬性，不僅導致行政機關濫用權利，還會使行政相對人失去法律救濟的途徑。有損害必然要有相應的救濟，這符合我國法治發(fā)展的本質要求。

基于上述理由，將行政指導納入行政訴訟受案范圍，無論是對行政相對人的救濟還是完善我國行政法律都有重要意義，

參考文獻：

[1]莫于川.法治視野中的行政指導行為——論我國行政指導的合法性問題與法治化路徑[J].現(xiàn)代法學，2006（06）.

[2]李燕.論將行政指導納入我國行政訴訟受案范圍——以日本法院對行政指導的司法審查為啟示和借鑒[J].行政法學研究，2009（03）.