論特殊政區(qū)視域下的云南殖邊督辦

凌永忠

（貴州師范學(xué)院 歷史與社會(huì)學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550018）

論特殊政區(qū)視域下的云南殖邊督辦

凌永忠

（貴州師范學(xué)院 歷史與社會(huì)學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550018）

主持人語(yǔ)：本期專欄包括5篇文章。云南邊疆交通不便，給施治造成困難。民國(guó)時(shí)期，云南省府設(shè)第一殖邊督辦、第二殖邊督辦，專門負(fù)責(zé)邊疆事務(wù)，并藉此實(shí)現(xiàn)邊疆行政體系向現(xiàn)代制度的過渡，《論特殊政區(qū)視域下的云南殖邊督辦》就此做了較深入研究。古代中國(guó)是以陸疆為主的國(guó)家，海疆形成較晚，相關(guān)的研究也十分薄弱。《我國(guó)傳統(tǒng)海疆管控的肇始與形成》以系統(tǒng)收集相關(guān)資料為基礎(chǔ)，就中原王朝海疆管控的肇始、形成問題提出看法，具有長(zhǎng)時(shí)段梳理的特點(diǎn)。唐朝對(duì)邊疆蠻夷首領(lǐng)封授官職，是其羈縻治策的重要體現(xiàn)。武則天時(shí)期唐朝的邊疆封授政策，總體上有被動(dòng)及滯后的特點(diǎn)，對(duì)治邊也產(chǎn)生了不利影響?！段鋭t天時(shí)期唐朝的封授失誤與邊疆危機(jī)》研究了這一問題。明代文山地區(qū)歸土司統(tǒng)治，發(fā)展程度有限。自清代實(shí)行改土歸流、外來移民大量進(jìn)入，文山地區(qū)的學(xué)校教育得到較快發(fā)展，民國(guó)沿襲這一趨勢(shì)?！睹髑逯撩駠?guó)時(shí)期文山地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展的線性考察》就此進(jìn)行探討，彌補(bǔ)了該問題研究的空缺。清代《滇南山水綱目》是探討云南山川、河流首部較系統(tǒng)的著作。對(duì)《滇南山水綱目》及其作者趙元祚，《趙元祚與〈滇南山水綱目〉探微》做了較細(xì)致考證，使人們對(duì)此有更多了解。

上述論文共有的特點(diǎn)，是選擇前人注意不多的問題為題，或從新的視閾審視，細(xì)心收集材料，大膽提出看法。盡管在觀點(diǎn)提煉、行文推敲方面略顯不足，但勇于探索、大膽思考的精神是寶貴的。隨著時(shí)間推移，文章水平不斷提高當(dāng)可預(yù)期。

主持人簡(jiǎn)介：方鐵，男，云南大學(xué)民族研究院教授，博士生導(dǎo)師，文山學(xué)院客座教授。2000年主持籌建西南邊疆少數(shù)民族研究中心（教育部人文社科重點(diǎn)研究基地），任中心主任兩屆。主要從事中國(guó)西南邊疆史、民族史與邊疆歷史地理研究。

云南邊疆屬于典型的山地環(huán)境，山高谷深，交通不便，為地廣人稀之地。時(shí)至民國(guó)年間，云南沿邊地區(qū)仍保持土司勢(shì)力強(qiáng)大、政府行政管控薄弱、正式縣級(jí)政區(qū)設(shè)置疏散的歷史政治地理態(tài)勢(shì)。因此，云南省政府在政區(qū)調(diào)整過程中，特設(shè)第一殖邊督辦和第二殖邊督辦專管邊務(wù)，實(shí)現(xiàn)邊疆行政的過渡。殖邊督辦是云南特有的沿邊性特殊過渡型行政區(qū)劃，體現(xiàn)邊疆民族地區(qū)的特殊性。與此同時(shí)，殖邊督辦的設(shè)置使云南行政區(qū)劃的層級(jí)關(guān)系表現(xiàn)為沿邊地帶兩級(jí)制和三級(jí)制混合體系與腹地單一的兩級(jí)制并存的復(fù)合體制。

殖邊督辦；特殊政區(qū)；云南；邊疆

鑒于云南邊疆地區(qū)在地理環(huán)境、民族社會(huì)環(huán)境、歷史政治態(tài)勢(shì)等方面的特殊性，云南省政府設(shè)立第一殖邊督辦和第二殖邊督辦，專管邊疆事務(wù)，為廢道后云南邊疆行政救濟(jì)的措施，這是民國(guó)時(shí)期云南政區(qū)改革過程中的重大問題，學(xué)界對(duì)此缺乏政區(qū)視域下的足夠關(guān)注。殖邊督辦屬于典型的沿邊性特殊過渡型準(zhǔn)統(tǒng)縣政區(qū)，在云南邊疆治理過程中發(fā)揮了重要的作用，對(duì)中國(guó)政區(qū)和西南邊疆史地研究具有重要的意義，應(yīng)該給予特別的重視。

一、民國(guó)初期云南邊疆地理與社會(huì)環(huán)境

歷史上，云南邊疆地區(qū)常常被稱為蠻荒、貧瘠、窵遠(yuǎn)之地，比之內(nèi)地，具有極大的特殊性。山高谷深的險(xiǎn)峻地貌，使沿邊山間平壩構(gòu)成一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地理單元，而重瘴生態(tài)環(huán)境更是加劇了其阻隔性。這特殊的地理生態(tài)環(huán)境孕育了特殊的社會(huì)環(huán)境和政治環(huán)境。

云南邊疆地區(qū)地理環(huán)境以險(xiǎn)峻著稱，山地特征極為突出。其中，滇西沿邊地區(qū)山脈嵯峨縱列，自青藏高原迤邐而南，高黎貢山、怒江、怒山、瀾滄江相間縱列而下，是為氣勢(shì)磅礴的橫斷山脈區(qū)，自保山以下逐漸展開，地勢(shì)漸低，分布著峽谷盆地，怒江及瀾滄江支流委曲其間。東西向沿邊地區(qū)為瀾滄江咆哮的叢林區(qū)，屬山地河谷交錯(cuò)地貌，分布著大面積的原始森林。紅河流域南部亦是重巒疊翠，溝壑交錯(cuò)，有海拔3000米的高峰，也有海拔僅76米的低凹深谷。在紅河兩岸，哀牢山間，生長(zhǎng)著熱帶、亞熱帶和溫帶的各種林木，有著大片的原始森林。不僅如此，滇西北、滇西、滇西南、滇南與緬甸、老撾、越南接壤的半環(huán)沿邊地帶還是典型的重瘴區(qū)，即瘴癘的多發(fā)區(qū)。“毒霧煙瘴之氣皆能傷人”[1]1，一旦為瘴氣所傷，如不及時(shí)治療，則往往危及生命。如“勐海壩的曼來寨，總共才有二十五戶，瘧疾流行時(shí)，全家死絕的竟有九戶之多”，更甚者會(huì)在全寨傳染開來，“有一年的六、七月，勐者壩瘟疫流行，僅曼行一個(gè)小寨子，就有百分之四十的人喪了命”[2]，云南沿邊地區(qū)也因此被譽(yù)為典型的死亡之鄉(xiāng)，論者無(wú)不談?wù)紊儭Ｕ螝庠谠颇涎剡叺貛У膹V泛分布，構(gòu)筑了一道阻礙中央王朝政治管控及開發(fā)邊疆的生態(tài)屏障，使得中央王朝治理邊疆的施政成本大大提高，因?yàn)椤盁熣蝿×?，漢族不能久居”[1]序，這在極大程度上導(dǎo)致了中央王朝政治控制力難以深入、正式縣級(jí)政區(qū)設(shè)置疏散、土司勢(shì)力長(zhǎng)期存在的邊疆特殊政治形態(tài)。

特殊的地理生態(tài)環(huán)境，使云南邊疆地區(qū)成為地廣人稀之地。當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族長(zhǎng)期活動(dòng)其間，形成了典型的少數(shù)民族聚居區(qū)。簡(jiǎn)言之，云南沿邊半環(huán)地帶今天幾乎都是我國(guó)的民族自治地區(qū)，如滇西北沿邊片區(qū)乃怒江傈僳族自治州，州內(nèi)貢山、福貢、碧江、瀘水四個(gè)縣都是民族聚居縣，居住著云南特有的獨(dú)龍族、怒族、傈僳族、白族等少數(shù)民族；滇西沿邊區(qū)則主要為德宏傣族景頗族自治州，聚居著傣、景頗、德昂、傈僳、白等少數(shù)民族；滇西南沿邊片區(qū)則為耿馬傣族佤族自治縣、滄源佤族自治縣、西盟佤族自治縣、孟連傣族佤族拉祜族自治縣、江城哈尼族彝族自治縣和西雙版納傣族自治州構(gòu)成；滇南沿邊片區(qū)即紅河哈尼族彝族自治州南部和文山壯族苗族自治州南部諸縣。

云南邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)基本處在封建領(lǐng)主制經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，有的還保持著奴隸制，一部分地區(qū)還殘存了原始公社制。生產(chǎn)力水平極其低下，使用原始的生產(chǎn)工具，采用粗糙的生產(chǎn)方式進(jìn)行生產(chǎn)。如獨(dú)龍族社會(huì)還基本停留在刀耕火種的原始生產(chǎn)狀態(tài)；封建農(nóng)奴制經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期存在于川藏間的迪慶地區(qū)；德宏以傣族為主聚居的壩區(qū)，基本上處于封建領(lǐng)主制發(fā)展階段；滄源縣占全縣人口90%以上的地區(qū)，雖然還存在濃厚的原始公社殘余形態(tài)，但已初步具備了封建領(lǐng)主制的基本特征；耿馬地區(qū)則出現(xiàn)了以封建領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)為主而又兼有地主經(jīng)濟(jì)和原始共耕殘余形態(tài)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；車?yán)镄克荆ń裎麟p版納），傣族地區(qū)基本上保持著較為完整的封建領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)，而生活在該區(qū)的布朗族和基諾族，尚處于原始社會(huì)的末期。[3]

云南邊疆地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)成為滋生邊疆土司政治的肥沃土壤，方國(guó)瑜先生認(rèn)為：“封建前期領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)的大土地所有制，是土官政權(quán)存在的基礎(chǔ)”[4]1028，以致邊疆地區(qū)土司林立。如滇西北的麗江木氏土司、兔峩土司、藏族察瓦龍土司；滇西十土司，即南甸宣撫司、干崖宣撫司、隴川宣撫司、芒市安撫司、猛卯安撫司、盞達(dá)副宣撫司、遮放副宣撫司、戶撒長(zhǎng)官司、臘撒長(zhǎng)官司和勐板土千總，其中南甸宣撫司為十土司之首；版納地區(qū)的車?yán)镄克?；滇南地區(qū)的納樓茶甸長(zhǎng)官司、虧容甸長(zhǎng)官司、思陀甸長(zhǎng)官司、溪處甸長(zhǎng)官司、瓦渣長(zhǎng)官司、左能寨長(zhǎng)官司、落恐甸長(zhǎng)官司。封建政府的“改土歸流”并未深入邊疆，直到民國(guó)時(shí)期，仍推行“土流并治”的政治策略，由此在云南政治史上出現(xiàn)了一條環(huán)邊型“土流并治帶”，由“滇西南向的一條和滇南東向的一條組成。從現(xiàn)行區(qū)劃來說，大致覆蓋了今迪慶、怒江、保山大部，德宏、思茅、臨滄、西雙版納、紅河南部和文山南部”[5]。這彰顯了邊疆地區(qū)獨(dú)特的歷史政治地理態(tài)勢(shì)。

總之，云南邊疆地區(qū)屬于典型的山高谷深的山地環(huán)境，交通不便，瘴癘橫行，形成了具有相對(duì)隔絕性的地理單元。這種特殊的地理環(huán)境孕育了特殊的民族社會(huì)環(huán)境，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，大小土司各自為政。政府對(duì)云南邊疆的管理因施政成本過高而變得十分薄弱，正式縣級(jí)政區(qū)設(shè)置亦極為疏散，形成了邊疆地區(qū)特殊的政治態(tài)勢(shì)。在此背景下，云南邊疆政區(qū)調(diào)整也具有自身的特殊性，云南省政府為管理云南邊疆而特設(shè)的殖邊督辦就是其中的典型。

二、殖邊督辦的設(shè)置

南京國(guó)民政府時(shí)期，云南省奉行中央命令廢除本省各道，以符合全國(guó)通制。鑒于云南沿邊地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、邊疆危機(jī)等情況較為特殊，加之各道裁廢后，滇西、滇南的邊防、關(guān)防、外交、殖邊等事務(wù)的管理出現(xiàn)了行政上的不便，云南省政府在廢道的同時(shí)，設(shè)置了第一殖邊督辦、第二殖邊督辦等特殊政區(qū)，管理邊防、關(guān)防、外交、開發(fā)等殖邊事務(wù)。

殖邊督辦是云南特有的沿邊高級(jí)行政機(jī)關(guān)，專門管轄沿邊地區(qū)事務(wù)的行政區(qū)劃，它的設(shè)立有其必要性。民國(guó)初期，“《劃一現(xiàn)行各道地方行政官?gòu)d組織令》及民國(guó)三年公布的《道官制》，將道從清代以監(jiān)察職能為主的機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆男姓C(jī)構(gòu)，成為介于省、縣間的二級(jí)政區(qū)”[6]36。全國(guó)實(shí)行省、道、縣三級(jí)制地方行政區(qū)劃體系，云南共設(shè)有四個(gè)道，其中“（一）滇中道得舊糧儲(chǔ)兼巡道原管全境，兼有舊迤東道所轄之東川、曲靖、昭通、澂江等府、鎮(zhèn)雄州全境，復(fù)有舊迤西道所轄之楚雄府全境，駐昆明縣。（二）滇西道得舊迤西道原管全境，惟劃楚雄府隸中道，并兼有舊迤南道所轄之順寧府全境，駐大理縣。（三）滇南道得舊迤南道原管全境，惟劃順寧府全境隸西道，駐普洱縣。（四）臨開廣道得舊臨安開廣道原管全境，兼有舊迤東道之舊廣西州全境，駐蒙自縣?！盵7]后來改置為滇中道、騰越道、普洱道、蒙自道等四道，如圖1。

云南沿邊各道兼有他省諸道所不具有的殖邊事務(wù)，其中，“騰越道兼理滇西北、滇西沿邊的邊務(wù)，普洱道兼理滇西南、滇南沿邊的邊務(wù)，蒙自道兼理滇南、滇東南沿邊的邊務(wù)”[8]。此時(shí)的國(guó)防危機(jī)依然嚴(yán)重，邊地離省城較遠(yuǎn)，且山川阻擾，交通不便，邊防事務(wù)不容輕視?！爱?dāng)以西南沿邊各屬區(qū)域遼闊，交通不便，且界連越南、緬甸，邊防外交關(guān)系綦重，廢道后，實(shí)有另設(shè)高級(jí)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌督飭辦理一切政務(wù)之必要?！盵9]所以騰越、普洱、蒙自三道廢除后，為了管理上的靈便，云南省政府另設(shè)殖邊督辦作為高級(jí)殖邊機(jī)關(guān)，“以資銜接”[10]1113，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方管控上的過渡。當(dāng)時(shí)國(guó)民政府明確指出“邊遠(yuǎn)地方行政組織應(yīng)予變通”[11]，就是考慮到了邊遠(yuǎn)地區(qū)與內(nèi)地存在極大的差異性，這種變通，完全取決于邊地的特殊性。

云南省政府將殖邊督辦公署暫行章程咨請(qǐng)內(nèi)政部時(shí)，提出了設(shè)置理由，“滇省僻處南疆，幅員遼闊，夷番雜處，治理綦難，益以西南地方緊鄰英屬緬甸、法屬越南，省會(huì)昆明又偏于東北，對(duì)于西南邊圉之地，有鞭長(zhǎng)莫及之勢(shì)?！盵12]（B）213其中指出了三點(diǎn)理由：其一，云南為我國(guó)西南邊疆，地理及社會(huì)狀況復(fù)雜而特殊，存在治理上的難度；其二，英、法對(duì)我邊地虎視眈眈，邊疆危機(jī)尚未消除；其三，云南沿邊地帶為窵遠(yuǎn)之地，省府行政管控力要直接深入邊疆尚存在明顯的困難。云南邊疆地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜，交通極為不便，且?guī)诪檎梧l(xiāng)，地廣人稀，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，但“五金礦產(chǎn)，甲于腹地”[12]（B）213，這引起外人覬覦的野心。英法帝國(guó)主義者侵占緬甸、越南后，利用界務(wù)糾紛不斷蠶食我國(guó)領(lǐng)土，事實(shí)上，“不論如何勘測(cè)，皆屬我之土地。而所謂勘劃界務(wù)者，無(wú)非多劃或少劃出我之領(lǐng)土耳?！盵13]導(dǎo)致“滇邊失地千里”[4]1237，滇緬、滇越邊疆地區(qū)的現(xiàn)代國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)歸屬問題日益分明。如果不加強(qiáng)邊地的治理和開發(fā)，而是“因循敷衍”的話，那“誠(chéng)恐為片馬、江心坡之續(xù)，而漸及于腹地各區(qū)”[12]（B）213?？梢?，殖邊事務(wù)非常重要，一方面，可以開發(fā)邊疆，促使云南邊疆社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展；另一方面，可以鞏固國(guó)防，宣示和維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)。

云南省政府為奉行國(guó)民政府關(guān)于廢道的法令，在“民國(guó)十八年（1929年）九月三日第108次省務(wù)會(huì)議，提出實(shí)行廢道一案，議決查照成案，將各道實(shí)行裁廢，其有殖邊任務(wù)者，另案籌設(shè)殖邊機(jī)關(guān)?！盵14]該會(huì)議指出“本省西南地方界連越南、緬甸，國(guó)防、邊防關(guān)系綦重。前此以道尹兼理邊務(wù)，原屬一時(shí)權(quán)宜，茲于廢道后，特設(shè)殖邊機(jī)關(guān)專司其事，足證鈞府高瞻遠(yuǎn)矚，注重邊防之至意。”[14]第一、第二殖邊督辦公署的設(shè)置由此提上了議程，并被定位為撤道后的“邊地行政救濟(jì)方法”[10]1113，足見云南邊地殖邊事務(wù)之急切，也折射出了政府對(duì)邊地管控之薄弱，同時(shí)，亦反映了殖邊督辦的行政過渡性。

1929年10月4日，云南省府第114次會(huì)議議決，“于本省西北、西南沿邊，分設(shè)第一、第二殖邊總局，第一殖邊總局之駐在地為騰沖，第二殖邊總局之駐在地為車?yán)铩盵14]，以鞏固邊防，防止外人的入侵活動(dòng)，后來改置為第一、第二殖邊督辦公署，即“十八年（1929）十一月，于騰沖成立第一殖邊督辦公署，于寧洱成立第二殖邊督辦公署?！盵12]（B）213在騰沖（原名騰越）、寧洱（原名普洱）兩前道尹原駐地方，設(shè)置第一、第二兩殖邊督辦，專辦邊務(wù)事項(xiàng)，將沿邊各縣（局）分別劃歸管轄。省政府又于1930年7月29日提出、經(jīng)第174次會(huì)議議決殖邊督辦公署暫行章程，并由“本省政府于民國(guó)十九年（1930）咨請(qǐng)內(nèi)政部呈轉(zhuǎn)該殖邊督辦公署暫行章程，請(qǐng)國(guó)府轉(zhuǎn)送中央政治會(huì)議審核備案，嗣準(zhǔn)。”[11]殖邊督辦署直隸于省政府。

三、殖邊督辦考

云南省政府設(shè)置第一、第二殖邊督辦，“十八年（1929）十一月，成立第一、第二殖邊督辦公署”[12]（B）213。并于1930年咨請(qǐng)內(nèi)政部轉(zhuǎn)呈中央政治會(huì)議審核備案，得到準(zhǔn)予推行之命令，所以，云南省第一、第二殖邊督辦于“民國(guó)十九年（1930）”[11]劃區(qū)設(shè)立，至此第一、第二殖邊督辦才正式設(shè)置。設(shè)置時(shí)間的差異，應(yīng)該是由于設(shè)立第一、第二殖邊督辦和中央政府審核的時(shí)間存在一定的出入。兩殖邊督辦于“民國(guó)二十七年（1938）撤銷”[15]。

《云南殖邊督辦公署暫行章程》第一章第二條之規(guī)定，“殖邊督辦公署直隸于省政府。”[10]1115同時(shí)，殖邊督辦又以沿邊各縣（局）為轄區(qū)，但“殖邊督辦所轄各縣局，僅關(guān)于殖邊事務(wù)，得命令指揮之，其行政事項(xiàng)仍由省政府各主管廳監(jiān)督。”[12]（B）214也就是說，各縣局的行政事務(wù)直隸于省政府，與殖邊督辦并沒有嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系，形成了云南沿邊型行政區(qū)劃隸屬關(guān)系上的獨(dú)特情景。

《云南殖邊督辦公署暫行章程》第一章第三條之規(guī)定，“第一殖邊督辦公署之駐在地為騰沖，第二殖邊督辦公署之駐在地為寧洱，其有必要時(shí)，得以會(huì)辦分駐于各該區(qū)重要地方?！盵10]1115可見，第一、第二殖邊督辦的治所分別為騰沖和寧洱，沿襲了原騰越道和普洱道的治所，即今云南省騰沖和寧洱地。

為了有效管控沿邊地區(qū)，當(dāng)時(shí)選擇騰沖和寧洱作為道的治所是作了充分的考慮的，“至于道之駐所，皆由內(nèi)務(wù)部于道內(nèi)各縣，擇其地位適中，交通便利而足以控制全道之地設(shè)之?！盵16]可見騰沖、寧洱兩地的地理位置之重要。騰沖從元明清以來，就是我國(guó)西南的邊防重鎮(zhèn)，事關(guān)西南國(guó)防?！膀v沖，昔稱騰越，乃‘西南絲綢之路’必經(jīng)之邊陲重鎮(zhèn)，滇西之一大都會(huì)也。”“騰沖，位于祖國(guó)西南邊陲，是歷代軍事重鎮(zhèn)，人稱‘三宣門戶，八關(guān)鎖鑰’和‘極邊第一城’?！盵17]寧洱“意為安寧的普洱”，而普洱“意為水灣寨。因東、西洱河于城東、西兩側(cè)由北向南流，相會(huì)于三岔河，成三面環(huán)城之勢(shì)，加城北有鳳凰山，使之呈‘三角半島’之狀，故名。”[18]清雍正七年（1729年）始設(shè)普洱府，十三年（1735年）設(shè)寧洱縣，作為普洱府的府治，此后，寧洱逐步發(fā)展成為普思地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事中心。沿襲騰沖、寧洱兩地為殖邊督辦的治所，加強(qiáng)了對(duì)邊疆事務(wù)的管控，同時(shí)也凸顯了殖邊事務(wù)的重要性。

云南沿邊各縣（局）分別劃歸第一、第二殖邊督辦管轄，第一殖邊督辦管轄區(qū)域?yàn)椋骸膀v沖、中甸、龍陵、維西、蘭坪、鎮(zhèn)康、麗江、劍川、云龍、保山、永平、順寧等十二縣；德欽、貢山、福貢、碧江、瀘水、盈江、蓮山、隴川、潞西、瑞麗十設(shè)治局?！钡诙尺叾睫k管轄區(qū)域?yàn)椋骸皩幎?、思茅、景谷、景東、緬寧、雙江、瀾滄、車?yán)?、南嶠、佛海、?zhèn)越、六順、江城等十三縣；寧江、猛丁兩設(shè)治局?！盵12]（B）214按現(xiàn)行行政區(qū)劃來看，第一殖邊督辦公署之轄區(qū)大致相當(dāng)于今天迪慶藏族自治州、怒江傈僳族自治州、保山市、臨滄市、德宏傣族景頗族自治州的全部，以及麗江市屬麗江縣，大理白族自治州屬劍川、云龍、永平等縣。第二殖邊督辦公署之轄區(qū)大致相當(dāng)于今天西雙版納全境，普洱市屬景東、景谷、寧洱、思茅、瀾滄、西盟、孟連、江城等縣，及紅河州屬金平縣之地，如圖2。

圖2清晰地反映了云南第一、第二殖邊督辦公署所轄區(qū)域?yàn)樵颇涎剡叺貛?，自滇西北而滇西而滇西南而滇南，呈環(huán)弧形狀態(tài)分布。這條環(huán)弧形區(qū)域，一方面接壤英屬緬甸、法屬越南及老撾，國(guó)防關(guān)系重大；另一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展滯后、土司勢(shì)力密集分布，這與殖邊督辦公署“專管邊務(wù)”的職能是相對(duì)應(yīng)的。其中，第一殖邊督辦公署駐地騰沖，主要承襲騰越道管轄滇西北、滇西的邊務(wù)工作，而第二殖邊督辦公署駐地寧洱，主要承襲普洱道、蒙自道管轄滇西南、滇南的邊務(wù)工作?？傊「趶U道的同時(shí)另設(shè)殖邊督辦這一準(zhǔn)統(tǒng)縣政區(qū)對(duì)邊疆進(jìn)行分區(qū)管理，承擔(dān)起了鞏固國(guó)防和邊地開發(fā)的重任，不為無(wú)見。

圖2　云南省殖邊督辦區(qū)域示意圖

四、殖邊督辦的行政區(qū)劃特點(diǎn)分析

行政區(qū)劃是分地域與分層級(jí)的管理體系，也是行政區(qū)域的劃分過程，體現(xiàn)了國(guó)家管理地方的政治訴求，具有層級(jí)、幅員、邊界等方面的內(nèi)在要素和特點(diǎn)。在特殊背景下設(shè)置的殖邊督辦是云南邊疆特有的沿邊型行政區(qū)劃，它不僅具有行政區(qū)劃的一般特點(diǎn)，而且具有典型的邊疆民族地區(qū)的特殊性。

首先，殖邊督辦公署都有固定的行政駐地，即騰沖和寧洱；沿邊各屬分別劃歸第一、第二兩公署管轄，構(gòu)成了公署的管轄區(qū)域，即幅員，且界線分明；公署直隸于省政府，同時(shí)下轄沿邊各縣局，在地方行政區(qū)劃體系中處于相應(yīng)的層級(jí)中。其所轄區(qū)域的顯著特點(diǎn)就是邊地，根據(jù)《云南省任用邊地官吏及其服務(wù)暫行簡(jiǎn)章》可知，兩殖邊督辦轄區(qū)內(nèi)被定為邊官的有十八個(gè)之多，即“龍陵縣長(zhǎng)、騰沖縣長(zhǎng)、鎮(zhèn)康縣長(zhǎng)、瀾滄縣長(zhǎng)、車?yán)锟h長(zhǎng)、南嶠縣長(zhǎng)、佛?？h長(zhǎng)、鎮(zhèn)越縣長(zhǎng)、雙江縣長(zhǎng)、瑞麗設(shè)治局長(zhǎng)（原名猛卯）、隴川設(shè)治局長(zhǎng)、蓮山設(shè)治局長(zhǎng)（原名盞達(dá)）、潞西設(shè)治局長(zhǎng)（原名芒遮板）、瀘水設(shè)治局長(zhǎng)、碧江設(shè)治局長(zhǎng)（原名知子羅）、康樂設(shè)治局長(zhǎng)（原名上帕）、盈江設(shè)治局長(zhǎng)（原名干崖）、滄源設(shè)治局長(zhǎng)?！盵11]所轄相關(guān)縣（局）都是典型的邊縣（局），而殖邊督辦主要職掌邊地行政救濟(jì)，專管邊務(wù)，亦具有典型的邊疆性。可見，殖邊督辦不僅具有行政區(qū)劃的基本要素，而且具有明顯的沿邊性特點(diǎn)。

其次，“廣義的行政區(qū)劃指一切具有行政管理職能的區(qū)域”[19]。行政管理權(quán)是行政區(qū)劃的內(nèi)核所在。殖邊督辦設(shè)立的動(dòng)機(jī)和目的，就是“辦理該管區(qū)內(nèi)國(guó)防、外交、實(shí)邊及文化教育等事，以資撫導(dǎo)邊氓”[11]28。而公署所掌理的“界務(wù)、墾殖、防守等事務(wù)，均關(guān)國(guó)家行政”[12]（B）214。因此，邊務(wù)本身就屬于國(guó)家行政范疇。殖邊督辦公署在本區(qū)域內(nèi)所職掌的邊務(wù)大致是“關(guān)于防守事項(xiàng)；關(guān)于界務(wù)事項(xiàng)；關(guān)于實(shí)邊事項(xiàng)；關(guān)于交通事項(xiàng)；關(guān)于實(shí)業(yè)事項(xiàng)；關(guān)于文化教育事項(xiàng)；關(guān)于治安事項(xiàng)；關(guān)于慈善衛(wèi)生事項(xiàng)；省政府委辦事項(xiàng)。對(duì)于所轄區(qū)域內(nèi)之縣長(zhǎng)，行政委員等，有考核呈報(bào)省政府獎(jiǎng)懲之權(quán)。對(duì)于所轄區(qū)域內(nèi)各縣各行政區(qū)域之保衛(wèi)團(tuán)，有直接指揮之權(quán)。各殖邊區(qū)域內(nèi)若發(fā)生緊急事故，督辦得便宜處理，仍一面呈報(bào)省政府查核?！盵10]1115這些職權(quán)范圍顯示，殖邊督辦公署本身是具有行政權(quán)的，而且公署內(nèi)部有專門的組織對(duì)具體的邊務(wù)進(jìn)行分工掌管，“各署內(nèi)部組織分為三科：第一科職掌防守、治安、交通及不屬于別科等之事項(xiàng)；第二科職掌界務(wù)、實(shí)邊等之事項(xiàng)；第三科職掌文化、教育、實(shí)業(yè)、慈善、衛(wèi)生及考核等之事項(xiàng)”[11]。而公署的殖邊經(jīng)費(fèi)當(dāng)中明確有“行政費(fèi)”[10]1115-1116一項(xiàng)。

必須指出的是，公署所擁有的行政權(quán)并不完備，只是主管邊務(wù)等事宜，主要的行政事務(wù)有所缺失，所以殖邊督辦公署并不是一級(jí)完全意義上的行政區(qū)劃。傅林祥將云南殖邊督辦公署這種中間行政組織定性為準(zhǔn)行政區(qū)劃，[6]110,114這是有道理的。為符合國(guó)民政府行政區(qū)劃改革的通制，云南省政府在撤道時(shí)機(jī)不成熟的情況下將道制廢除，但為了防止邊疆管理上出現(xiàn)混亂的局面，省政府不得不在廢道的同時(shí)特設(shè)了第一、第二殖邊督辦來銜接道的工作，并作為邊地的行政救濟(jì)的方法。事實(shí)上，殖邊督辦是云南獨(dú)有的特殊行政區(qū)劃，具有變通性，并不符合省、縣兩級(jí)制之通制。殖邊督辦屬于特殊過渡型統(tǒng)縣行政區(qū)劃，它的設(shè)置主要是為了管理沿邊各縣局的邊務(wù)，實(shí)現(xiàn)邊疆行政管理上的過渡，起到了地方行政區(qū)劃調(diào)整過程中的緩沖作用。可見，云南殖邊督辦是典型的沿邊特殊過渡型行政區(qū)劃，屬于準(zhǔn)統(tǒng)縣政區(qū)。

再次，殖邊督辦屬于省縣之間的中間行政組織，在隸屬關(guān)系上比較復(fù)雜。殖邊督辦直接隸屬于省政府，這是很單一的。殖邊督辦轄有沿邊各縣局，是高于縣級(jí)政區(qū)的一級(jí)政區(qū)，但各縣局的行政權(quán)則越過了殖邊督辦，直隸于省政府，導(dǎo)致云南沿邊地方行政區(qū)劃體系具有很大的特殊性。很明顯，由于殖邊督辦的設(shè)置，云南沿邊地方行政區(qū)劃體制從省、道、縣三級(jí)制轉(zhuǎn)變?yōu)槭?、殖邊督辦、縣三級(jí)制和省、縣兩級(jí)制的混合體，形成了沿邊政區(qū)層級(jí)體系上的極大特殊性。殖邊督辦轄區(qū)之外的區(qū)域，大致是云南腹地范圍，“腹地土民，開化較早，業(yè)經(jīng)分別改土歸流”，[12]（B）255因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相對(duì)進(jìn)步，土司勢(shì)力薄弱或者消亡，流官統(tǒng)治較為深入，所以廢道之后，云南腹地的地方行政區(qū)劃體制從省、道、縣三級(jí)制走向了單一的省、縣兩級(jí)制。也就是說，1929年裁廢道制，并于1930年設(shè)立殖邊督辦之后，云南地方行政區(qū)劃體制演變成沿邊地區(qū)兩級(jí)制、三級(jí)制的混合型體系與腹地單一兩級(jí)制并存的復(fù)合層級(jí)體制。這種混合體制一直延續(xù)到省政府于1938年10月撤銷殖邊督辦為止，這不失為民國(guó)時(shí)期地方行政區(qū)劃體制的一個(gè)特例。參見圖3：

圖3　民國(guó)時(shí)期云南省行政區(qū)劃層級(jí)關(guān)系示意圖

可見，云南殖邊督辦不僅具備了層級(jí)、幅員、治所、行政管理權(quán)等行政區(qū)劃的基本要素，且具有自身的特殊性。殖邊督辦管轄沿邊各縣局，并專理邊務(wù)，帶有典型的沿邊性特點(diǎn)，因行政權(quán)不完備，其又具有準(zhǔn)行政區(qū)劃的特點(diǎn)，實(shí)屬?gòu)U道后的行政過渡，很明顯，殖邊督辦是典型的沿邊性特殊過渡型行政區(qū)劃。它的設(shè)置使云南沿邊行政區(qū)劃層級(jí)關(guān)系演變成兩級(jí)制和三級(jí)制的混合體系，進(jìn)而使云南省地方行政區(qū)劃體制在政區(qū)調(diào)整過程中形成了沿邊地區(qū)兩級(jí)制、三級(jí)制的混合體系與腹地單一兩級(jí)制并存的復(fù)合體制。

綜上所述，云南邊疆地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜，交通極其不便，且瘴癘肆虐橫行，致使邊疆地區(qū)成為地廣人稀之地。當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族長(zhǎng)期活動(dòng)其間，形成典型的民族聚居區(qū)，邊疆地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，呈現(xiàn)出土司勢(shì)力強(qiáng)大、政府行政管控薄弱、正式縣級(jí)政區(qū)設(shè)置疏散的歷史政治地理態(tài)勢(shì)。近代邊疆危機(jī)則使云南沿邊地區(qū)的國(guó)防、邊務(wù)問題日益突出。在此背景下，民國(guó)時(shí)期云南省府廢除道制后，在沿邊地區(qū)設(shè)立第一、第二殖邊督辦，專管邊疆地區(qū)的邊防、關(guān)防、外交、開發(fā)等殖邊事務(wù)，云南邊疆政區(qū)調(diào)整顯示出了自身的特殊性。在很大程度上，殖邊督辦的設(shè)立就是云南地方行政區(qū)劃調(diào)整過程中在邊疆行政管理上的過渡，是云南特有的沿邊性特殊過渡型行政區(qū)劃。它不僅具備行政區(qū)劃的基本要素，而且具有典型的邊疆民族地區(qū)的特殊性，同時(shí)使云南行政區(qū)劃的層級(jí)關(guān)系表現(xiàn)為沿邊地帶兩級(jí)制和三級(jí)制糅雜在一起的混合型體系與腹地兩級(jí)制并存的復(fù)合體制。

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[2] 國(guó)家民委《民族問題五種叢書》編輯委員會(huì).中國(guó)民族問題資料·檔案集成——《民族問題五種叢書》及其檔案匯編·第41冊(cè)·中國(guó)少數(shù)民族自治地方概況叢書·西雙版納傣族自治州概況[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，2005：168.

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（責(zé)任編輯 楊永福）

Yunnan Frontier Supervision from the Perspective of Special Administrative Region

LING Yongzhong
(School of History and Sociology, Guizhou Normal University, Guiyang 550018, China)

Yunnan frontier belongs to typical mountainous area and traffi c is inconvenient with high mountains and deep valleys, scarce population and vast territory. Till the Republic of China, Tusi’s power is still strong, administration control is weak and formal county level arrangement isn’t complete. Therefore, Yunnan provincial government sets the first frontier supervision and the second supervision to manage frontier affairs in adjustment transition process. Frontier supervision is a unique frontier transitional administration region which embodies the frontier national specialty. Yunnan frontier management adopts mixed system with two levels and three levels management and its inner regions adopt two levels management system.

frontier supervision; special administrative region; Yunnan; frontier

K258

A

1674-9200（2016）04-0001-07

2015-10-28

貴州師范學(xué)院重點(diǎn)學(xué)科“中國(guó)史”階段性成果。

凌永忠，男，湖南雙峰人，貴州師范學(xué)院歷史與社會(huì)學(xué)院副教授，歷史地理學(xué)博士，主要從事歷史政區(qū)地理、西南邊疆史地研究。