PPP模式中社會(huì)資本利益保障機(jī)制構(gòu)建研究

李文啟

（河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，河南　鄭州　450001）

PPP模式中社會(huì)資本利益保障機(jī)制構(gòu)建研究

李文啟

（河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，河南鄭州450001）

PPP模式被視為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)快速發(fā)展的一個(gè)重要措施，然而在PPP模式中，如何保障社會(huì)資本的合法利益值得關(guān)注，在此背景下，文章探討了PPP模式下如何構(gòu)建社會(huì)資本的利益保障機(jī)制。文章認(rèn)為，應(yīng)該從社會(huì)資本的進(jìn)入機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和收益回報(bào)機(jī)制等方面著手構(gòu)建。

PPP；社會(huì)資本；利益保障

1　引言

PPP（Public-Private-Partnership）為政府和社會(huì)資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域雙方建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。該模式興起于20世紀(jì)90年代，在教育、交通、水利、城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品領(lǐng)域運(yùn)用較為廣泛。近年來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所需資金龐大，這為PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，1994年財(cái)稅體制改革使得我國(guó)地方政府面臨的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，也即地方政府需要用30%左右的財(cái)權(quán)來(lái)完成70%的事權(quán)，在此背景下，地方政府需要投資建設(shè)的項(xiàng)目較多，僅僅依靠地方政府的投資無(wú)法滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金需求，尤其是歷經(jīng)多年的發(fā)展，地方政府投融資平臺(tái)面臨著巨大的還款壓力，主要依靠地方政府投融資平臺(tái)來(lái)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不現(xiàn)實(shí)。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所需資金龐大的現(xiàn)實(shí)需求下，如何激發(fā)社會(huì)資本的積極性，將其引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，逐漸成為全社會(huì)的一種共識(shí)。

從近年來(lái)我國(guó)在PPP領(lǐng)域的實(shí)踐可知，整體上我國(guó)PPP模式運(yùn)行良好，國(guó)有資本與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積極配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，成功合作完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的多個(gè)項(xiàng)目。然而，由于我國(guó)現(xiàn)有的投融資體制不健全，且法律法規(guī)不完善，使得PPP模式中國(guó)有資本和社會(huì)資本的地位呈現(xiàn)出不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，也即社會(huì)資本處于相對(duì)劣勢(shì)的地位，這不利于PPP的健康發(fā)展，需要對(duì)此加以完善?；谏鲜錾鐣?huì)背景，本文探討了PPP模式中的社會(huì)資本利益保障機(jī)制的構(gòu)建問(wèn)題，這對(duì)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)快速發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

通過(guò)梳理文獻(xiàn)可知，文獻(xiàn)中對(duì)PPP關(guān)注的較多，具體來(lái)講，大致可以分為如下幾類(lèi)：一是PPP的特征，比如劉薇（2015）［1］認(rèn)為PPP模式具有伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等三個(gè)重要特征；二是PPP的風(fēng)險(xiǎn)，胡振等人（2011）［2］基于案例的結(jié)果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配方案與范式選擇有無(wú)關(guān)系取決于范式的選擇，若范式私有化程度越高，社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸增大；李林等人（2013）［3］在參與方地位非對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)實(shí)情況下探討了PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，認(rèn)為在項(xiàng)目中，公共部門(mén)和私人部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)比例與談判損耗系數(shù)和地位非對(duì)稱(chēng)性程度相關(guān)；三是PPP存在的問(wèn)題，周正祥等人（2015）［4］認(rèn)為目前PPP模式中還存在著在法律法規(guī)體系不完善、價(jià)格形成機(jī)制不合理、審批過(guò)程復(fù)雜等問(wèn)題；四是PPP的效率，賴(lài)丹馨和費(fèi)方域（2010）［5］分析后發(fā)現(xiàn)，PPP能夠?qū)⑹袌?chǎng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，并使得民營(yíng)部門(mén)的管理及金融資源得到合理利用，但其中適當(dāng)?shù)暮霞s及規(guī)制設(shè)計(jì)是PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵，這些文獻(xiàn)為本文的研究提供了重要的參考。

2　PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

PPP模式在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)相對(duì)成熟，是解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金需求的一個(gè)重要途徑。近年來(lái)，我國(guó)中央政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中面臨的新問(wèn)題，先后出臺(tái)多個(gè)規(guī)章制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不斷推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展。

2.1發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1發(fā)展較快。據(jù)清科研究中心發(fā)布《2016年中國(guó)引導(dǎo)基金PPP模式專(zhuān)題研究報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)各省份共簽約PPP項(xiàng)目共計(jì)7 000項(xiàng)左右，涉及金額高達(dá)6萬(wàn)億元人民幣。全國(guó)31個(gè)省份中，有超過(guò)近28個(gè)省份均在推廣實(shí)施PPP模式。由此可見(jiàn)，PPP模式發(fā)展迅猛，是新新形勢(shì)下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用的一個(gè)重要方式。

2.1.2政策支持力度較大。2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入絕大部分行業(yè)投資不再限制。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的重要論述，這為我國(guó)發(fā)展PPP模式奠定了重要基礎(chǔ)。2014年9月，中國(guó)財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出要充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義，并做出了在全國(guó)范圍開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目示范的工作。2016年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》中提出要推進(jìn)配套改革，規(guī)范和完善PPP模式。從中看出，歷時(shí)10年左右的時(shí)間，我國(guó)政府逐步重視PPP的作用及地位，初步形成了推動(dòng)PPP模式平穩(wěn)發(fā)展的政策體系。

2.1.3PPP模式的具體項(xiàng)目形式較多。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，目前PPP在我國(guó)的投資領(lǐng)域分布主要集中在交通運(yùn)輸、能源、通信及水務(wù)等。各地區(qū)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，在推進(jìn)PPP模式中逐漸形成了多個(gè)模式，比如BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交）等十余個(gè)具體形式。有力地推動(dòng)著城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施健康快速發(fā)展。

2.2存在問(wèn)題

在看到PPP模式在我國(guó)取得的發(fā)展成就的同時(shí)，仍然不能忽視其在實(shí)踐中存在的諸多問(wèn)題。

2.2.1PPP法律法規(guī)不健全。盡管2005年我國(guó)政府出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，然而經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，關(guān)于非公有制資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)仍然不夠完善，比如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域非常重要的兩部法律，特許經(jīng)營(yíng)立法和PPP立法等尚未出臺(tái)，這在某種程度上使得社會(huì)資本不敢過(guò)多投資公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

2.2.2PPP落地實(shí)施的項(xiàng)目較少。據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月，全國(guó)各地共有7 110個(gè)PPP項(xiàng)目納入綜合信息平臺(tái)，總投資約8.3萬(wàn)億元，其中實(shí)際開(kāi)工項(xiàng)目351個(gè)，不足總數(shù)的5%。究其原因，除了法律法規(guī)不健全外，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的長(zhǎng)期性及回報(bào)機(jī)制不健全也是重要原因。

2.2.3PPP的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全。從成功的PPP項(xiàng)目可以看出，社會(huì)資本和國(guó)有資本按照合同約定，就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的某一些領(lǐng)域進(jìn)行了有效合作，也取得了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，然而現(xiàn)階段PPP的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全，且對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有建立相應(yīng)的防范機(jī)制，這就需要建立完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制，確保社會(huì)資本的合法權(quán)益。

3　社會(huì)資本利益保障機(jī)制的構(gòu)建

PPP模式是我國(guó)政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸走向深化改革階段，根據(jù)公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域新變化做出的一個(gè)重要戰(zhàn)略決策，無(wú)論對(duì)于社會(huì)資本還是國(guó)有資本而言，均是一個(gè)雙贏的結(jié)果。然而，從上述分析可知，現(xiàn)階段由于法律法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目屬性、回報(bào)機(jī)制等多方面因素，社會(huì)資本參與公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意向較高，然而合作成功的項(xiàng)目較少。為了有效推動(dòng)PPP模式穩(wěn)步向前發(fā)展，需要構(gòu)建一個(gè)健全的雙方合作機(jī)制，尤其是保障社會(huì)資本合法權(quán)益的機(jī)制。文章認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)健全的社會(huì)資本利益保障機(jī)制，需要從如下幾個(gè)方面來(lái)著手。

3.1構(gòu)建保障社會(huì)資本公平進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的進(jìn)入機(jī)制

由于我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵期，公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所需資金龐大，僅僅依靠政府無(wú)法滿(mǎn)足需求，這就需要社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)。盡管中央政府一直以來(lái)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域持支持態(tài)度，然而各地區(qū)在實(shí)際運(yùn)行中，仍然出現(xiàn)歧視社會(huì)資本的現(xiàn)象，比如將那些收益保障相對(duì)低、比較難建設(shè)的項(xiàng)目給社會(huì)資本，有時(shí)社會(huì)資本申報(bào)項(xiàng)目審批手續(xù)繁多、審批手續(xù)周期較長(zhǎng)等，這就無(wú)形中對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域設(shè)置了障礙。這就需要政府進(jìn)一步出臺(tái)規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制體制，在引入社會(huì)資本方面出臺(tái)規(guī)范合理的規(guī)章制度，使得社會(huì)資本進(jìn)入不受到歧視，從而逐漸構(gòu)建社會(huì)資本與國(guó)有資本平等進(jìn)入各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的制度環(huán)境。

3.2構(gòu)建確保社會(huì)資本與國(guó)有資本良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制

在構(gòu)建社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的進(jìn)入機(jī)制的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)結(jié)合PPP實(shí)踐，就社會(huì)資本與國(guó)有資本的合作運(yùn)行機(jī)制方面出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范流程。就某一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來(lái)講，一旦PPP模式引入進(jìn)來(lái)，國(guó)有資本應(yīng)和社會(huì)資本精誠(chéng)合作，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的運(yùn)行機(jī)制；此外，政府還應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，就項(xiàng)目進(jìn)行整體規(guī)劃，國(guó)有資本與社會(huì)資本作為一個(gè)共同的投資方，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌安排，不斷建立良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。

3.3構(gòu)建合理的回報(bào)機(jī)制

社會(huì)資本不愿參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的另一個(gè)重要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目多數(shù)屬于建設(shè)周期長(zhǎng)、回報(bào)率較低的公益性項(xiàng)目，這對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)資本來(lái)講，并沒(méi)有足夠的吸引力，這就需要構(gòu)建合理的回報(bào)機(jī)制。政府應(yīng)抓緊制定特許經(jīng)營(yíng)法，為社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施提供重要的制度保障。具體來(lái)講，政府應(yīng)在投資數(shù)額、投資方式、回報(bào)率及收費(fèi)方式等方面做出明確規(guī)定，確保社會(huì)資本獲得合理的回報(bào)，從而使得其能夠放心地參與公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4　對(duì)策建議

本文探討了PPP模式下的社會(huì)資本利益保障機(jī)制，為了進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施健康發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，為社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供一個(gè)完善的制度環(huán)境，文章提出如下政策建議。

4.1政府應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，從法律法規(guī)上為社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供規(guī)范的制度環(huán)境

目前社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功率不高的一個(gè)主要原因在于法律法規(guī)不健全，社會(huì)資本面臨著較大的不確定性，這就需要各級(jí)政府繼續(xù)出臺(tái)促進(jìn)社會(huì)資本合理發(fā)展的規(guī)章制度，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，從制度上消除社會(huì)資本的后顧之憂(yōu)。

4.2社會(huì)資本應(yīng)抓住機(jī)遇，在政策允許范圍內(nèi)合法經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施健康發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)自身發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本是未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，我國(guó)政府會(huì)一直將其實(shí)施下去，這為社會(huì)資本的投資提供了一個(gè)十分重要的出路。盡管目前PPP模式中還存在著諸多問(wèn)題，然而，在該領(lǐng)域，社會(huì)資本能夠獲得較大的發(fā)展空間，這就需要社會(huì)資本積極參與某一些相對(duì)成熟的項(xiàng)目，促進(jìn)自身健康發(fā)展。

4.3建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制

社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要不斷完善現(xiàn)有的利益回報(bào)機(jī)制，從社會(huì)資本的視角出發(fā)，出臺(tái)相應(yīng)的回報(bào)機(jī)制及必要的社會(huì)資本利益補(bǔ)償機(jī)制，消除各種不確定性，為社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施保駕護(hù)航。

［1］劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證［J］.改革，2015（1）.

［2］胡振，劉華，金維興.PPP項(xiàng)目范式選擇與風(fēng)險(xiǎn)分配的關(guān)系研究［J］.土木工程學(xué)報(bào)，2011（9）.

［3］李林，劉志華，章昆昌.參與方地位非對(duì)稱(chēng)條件下PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的博弈模型［J］.系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐，2013（8）.

［4］賴(lài)丹馨，費(fèi)方域.公私合作制（PPP）的效率：一個(gè)綜述［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010（7）.

［5］周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2015（9）.

Research on the Construction of Interest Guarantee Mechanism for SocialCapital in PPP

Li Wenqi
（School of Business and Economics，Henan University of Technology，Zhengzhou Henan 450001）

PPP model is considered as an important measure to promote stable and rapid development of the infrastructure，but forthe PPP mode，how to ensure the legitimate rights ofsocialcapital is very important.In this context，the article discusses how to build the interest guarantee mechanism for socialcapital in PPP，the article’s point is that we should construct from the enter mechanism，operation mechanism and revenue return mechanism of socialcapital.

ppp；socialcapital；interest protection

D922.28

A

1671-0037（2016）07-70-3

2016-6-19

2015年河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“河南省新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展研究”（152400410448）。

李文啟（1983-），男，博士，副教授，研究方向：金融學(xué)。