國際體育組織自治問題審視——以奧林匹克善治改革為背景

黃璐

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國際體育組織自治問題審視——以奧林匹克善治改革為背景

黃璐

摘要組織自治研究是國際體育研究前沿，也是中國體育組織改革發(fā)展面臨的緊迫問題。國際體育組織自治具有深厚的民主傳統(tǒng)和獨(dú)特的優(yōu)越性，由獨(dú)立集權(quán)造成的弊端也昭然若揭。為保證組織自治發(fā)揮最大化效率，避免“拙劣”治理的下場，建立健全組織內(nèi)部控制機(jī)制十分必要。善治作為一種內(nèi)部決策和利益協(xié)商的方式，是實現(xiàn)國際體育組織自治權(quán)內(nèi)部控制和組織高效運(yùn)行的最佳機(jī)制。深入解讀《奧林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”的內(nèi)容和環(huán)境背景，探討組織自治與善治改革的關(guān)系，自治權(quán)與組織效率聯(lián)系緊密，可以更好更快地回應(yīng)組織及利益相關(guān)者面臨的問題?！秺W林匹克2020議程》“善治與自治”改革議程從善治標(biāo)準(zhǔn)、自治權(quán)、透明度3個方面展開，具有一定的政策水準(zhǔn)和改革預(yù)期。同時，要看到奧林匹克善治改革的政策設(shè)計存在的局限性、政策執(zhí)行面臨的困境，以及奧林匹克運(yùn)動內(nèi)部控制機(jī)制存在的一系列問題，致使奧林匹克善治改革充滿未知變數(shù)。從實現(xiàn)組織內(nèi)部控制的善治到尋求政治身份與自治權(quán)，是一個水到渠成的政治認(rèn)同過程，也是一個不斷嘗試的權(quán)力主體間合作與增進(jìn)政治互信的過程。國際奧委會應(yīng)當(dāng)致力于善治改革與實踐，而不是將重心放在尋求政治自治權(quán)方面。

關(guān)鍵詞奧林匹克運(yùn)動；國際體育組織；國際奧委會；自治；善治；《奧林匹克2020議程》

Autonomyof International Sports Organization：Underthe Backgroundof Olympic Good-Governance Reform

HUANG Lu

（Dept.of PE，North China University of Science and Technology，Tangshan 063009，China）

Abstract As the frontier of the international-sports study,the organization-autonomy study is a pressing problem faced by the reform and development of Chinese sports organizations.The autonomy of international sports organization has profound democratic traditions and its unique advantages; however,vari?ous disadvantages caused by the independent centralization are also apparent.It is necessary to establish and improve the internal control mechanism inside the organization in order to ensure a maximum efficiency and to avoid the consequences of bad governance.As a way of internal decision-making and inter?est-negotiating,good governance is the best mechanism for internally controlling the autonomy and organizing efficient operations inside the international sports organization.In-depth interpretation of the contents and the environmental background for supporting the autonomy proposed in the 28th Article of Olympic Agenda 2020,discussion about the relationship between the organizational autonomy and the good-governance reform as well as the close connection between the autonomy and the organizational efficiency shall be convenient for the faster and better responses to the problems faced by the organization and the stakeholders.The reform agenda with regard to the good governance and autonomy defined at the Olympic Agenda 2020 shall be conducted from three per?spectives,including the standards of good governance,autonomy and transparency,and possesses certain quality policy standard and reform foresight.Howev?er,the policy design for the reform of Olympic good governance is restricted,and the policy-implementing practice is confronted with many difficulties,and a series of problems exist in the internal control mechanism of the Olympic movement,for which the future of good-governance reform is unknown.It is not on?ly a naturally successful process of political identification,but also a continuous process of cooperation and enhancement in political inter-trust among power bodies,from the achievement of good governance in the internal organization-control to the seeking of political identification and autonomy.The International Olympic Committee shall be committed to reform and practice of the good governance,instead of seeking political autonomy.

Key words Olympic Games；international sports organization；International Olympic Committee；autonomy；good governance；Olympic Agenda 2020

100多年來，實現(xiàn)自治是國際體育組織不懈追求的組織發(fā)展目標(biāo)[1]。2009年，在哥本哈根召開的奧林匹克代表大會明確提出“奧林匹克運(yùn)動的自治”這一議題，并指出，體育運(yùn)動的組織、管理和運(yùn)作必須由獨(dú)立的體育組織控制[2]。2014年12月8日，國際奧委會第127次全會一致通過了《奧林匹克2020議程》，第28條提議，“支持自治”作為國際奧委會新世紀(jì)的政治成果，在捍衛(wèi)組織自治的立場上獲得極大的宣示。面對國際體育組織自治權(quán)的實踐趨勢，也有學(xué)者[3]批評指出，強(qiáng)化自治權(quán)不能作為當(dāng)下國際體育組織的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該將更多的資源和精力轉(zhuǎn)向善治改革方面，承擔(dān)更多的公共責(zé)任，相應(yīng)建立符合世界政治發(fā)展潮流的責(zé)任機(jī)制。2015年，全面爆發(fā)的國際足聯(lián)腐敗丑聞，將國際體育組織自治權(quán)的爭議問題推向了風(fēng)口浪尖。國際體育組織自治的優(yōu)越性和局限性何在，奧林匹克善治改革為何要突出自治權(quán)的重要地位，其背后隱藏了什么不為人知的利益訴求？

1　國際體育組織自治的現(xiàn)實性

現(xiàn)代體育運(yùn)動發(fā)展的實質(zhì)在于古典自由主義，植根于西方民主傳統(tǒng)的聯(lián)合的自由理念。在英國足球管理理念的影響下，一群主張“政體分離”的人士創(chuàng)建了國際足聯(lián)，屬于一個典型的國際非政府體育組織（International Non-Governmental Sport Organizations，INGSOs），創(chuàng)建者將體育與國家分離作為神圣原則，在他們看來，政治家只會侵犯體育的誠實正直價值。從此，體育界付出極大的努力，旨在保護(hù)已深深植根于體育界的自治原則，使其不受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的干涉。如今，國際非政府體育組織仍然重視他們的自治權(quán)，一般都會在活動中避開政府的干預(yù)。而現(xiàn)實狀況是，歐洲國家政府一直以來都不愿干涉體育組織事務(wù)，因為歐洲國家更傾向于將組織化體育看作文化產(chǎn)業(yè)或者休閑活動，而不是商業(yè)機(jī)構(gòu)，體育界一直以來享有極大的自治權(quán)[1]。從開展國際體育活動的實際影響來說，國際體育組織已達(dá)到較高的自治層次，體育學(xué)界已形成共識。任海[2]教授在《國際奧委會演進(jìn)的歷史邏輯——從自治到善治》一書中指出，自治是業(yè)余體育發(fā)展的最佳機(jī)制，自治對構(gòu)建國際體育秩序發(fā)揮了重要作用，自治與國際體育秩序存在的局限性需要通過善治改革予以解決。

近2年來，國際最具影響力的2大體育組織——國際奧委會和國際足聯(lián)，繼續(xù)引領(lǐng)世界體育發(fā)展潮勢，榮登國際體壇“大事件”榜單。出乎意料的結(jié)果是，同為強(qiáng)化國際體育組織自治原則的2大事件，國際奧委會贏得世界的普遍贊譽(yù)，國際足聯(lián)則遭到業(yè)界的廣泛質(zhì)疑。由權(quán)力膨脹引發(fā)對組織自治權(quán)的極度渴望和擴(kuò)張行動，陷入“冰火兩重天”的境地。2014年12月，國際奧委會第127次全會一致通過了《奧林匹克2020議程》的40條提議，“善治與自治”作為《奧林匹克2020議程》的主要議題，“自治”又作為“善治與自治”這一工作組討論的中心主題，對奧林匹克運(yùn)動邁向未來的善治改革指明了方向。2015年5月，國際足聯(lián)爆發(fā)腐敗丑聞，在腐敗丑聞系列事件進(jìn)展中，國際足聯(lián)及主席布拉特不斷以“自治原則”為擋箭牌，旨在將國際足聯(lián)官員的腐敗指控納入組織內(nèi)部審查程序和改革議程。類似于瑞士國際體育娛樂和休閑集團(tuán)（ISL）腐敗案的管轄權(quán)和司法權(quán)爭議，國際非營利組織不受瑞士“反腐敗法”的約束，國際足聯(lián)不斷訴諸組織內(nèi)部“道德委員會”紀(jì)檢程序，避免國家司法審查和外部力量的干預(yù)，逐步蛻變?yōu)橐环N旨在平息事態(tài)的“障眼法”式的內(nèi)部處理機(jī)制。

從國際奧委會和國際足聯(lián)自治權(quán)面臨的現(xiàn)實處境來看，自治與善治乃至實現(xiàn)國際體育組織可持續(xù)發(fā)展之間并不具有正相關(guān)性。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際奧委會在“鹽湖城行賄丑聞”事件后推行了一系列實質(zhì)性改革，正如《奧林匹克2020議程》，為奧林匹克運(yùn)動發(fā)展重塑信心。與之相反，國際足聯(lián)腐敗丑聞不斷，推進(jìn)實質(zhì)性改革的效果欠佳。體育中的自治原則猶如一個雙重性格的人，一半是天使，一半是魔鬼。對于組織發(fā)展而言，自治或獨(dú)立也創(chuàng)造了作惡的機(jī)會，組織可能利用這樣的機(jī)會增加或維持不公平，也可能損害更廣泛的公共利益，來促進(jìn)其成員狹隘的利己主義，甚至有可能削弱或摧毀民主本身[4]。國際足聯(lián)腐敗丑聞?wù)怯蛇@種無邊界的且不受約束的自治原則引發(fā)的[5]。可以說，組織自治及其程度，與促進(jìn)更廣泛的公平正義和公共利益不能簡單劃等號，應(yīng)借助外部力量和建立健全內(nèi)部治理機(jī)制，避免走入自治權(quán)合理使用或濫用的2個極端。結(jié)合國際體育組織自治的現(xiàn)實性和發(fā)展性，作為西方民主政治遺產(chǎn)的自治原則，將長期存在國際體育組織的發(fā)展目標(biāo)和行動綱領(lǐng)中，并有強(qiáng)化與擴(kuò)張自治權(quán)的發(fā)展趨勢。

2　　國際體育組織自治的優(yōu)越性與控制機(jī)制

自治是自我治理的代名詞，指人的行為或意志的獨(dú)立或自由，也指自治的狀況和自治的權(quán)利，以獨(dú)立和自給自足為特征[6]。隨著世界體育商業(yè)發(fā)展環(huán)境的大幅改善，國際體育組織在經(jīng)濟(jì)保障方面處于獨(dú)立和自給自足的狀態(tài)，這種經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性體現(xiàn)在體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)收益以及對贊助商具有主動選擇的權(quán)利上，賽事贊助招標(biāo)的替代性較強(qiáng)，同一類型贊助商退出后，短期內(nèi)有新的贊助伙伴簽約。這種自給自足的狀態(tài)不能理解為一種“外部援助”，更多的是由體育賽事產(chǎn)品的核心競爭力形成的“自我造血”功能，是由體育的內(nèi)在價值和組織化體育活動（國際體育組織的治理體系和治理能力）產(chǎn)生的盈利能力。在政治實現(xiàn)層面，國際體育組織憑借經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性獲得了更大的話語權(quán)，各國政府并未對國際體育組織自治的合法性予以法律確認(rèn)，以及相應(yīng)賦予其政治身份和地位。誠然，國際體育組織基本具備了在國際政治環(huán)境中周旋的能力，在價值鏈高端具有一定的影響民族國家決策和議價能力，具備一定的政治自治（political autonomy）條件。

從奧林匹克發(fā)展史的視角，經(jīng)濟(jì)保障和政治干預(yù)一直是奧林匹克運(yùn)動實現(xiàn)人類普適價值的最大障礙。從當(dāng)今世界體育擁有的巨大影響力和令人耀目的商業(yè)前景來看，經(jīng)濟(jì)保障因素對于影響國際體育組織的獨(dú)立性，并保持組織正確的前進(jìn)方向已經(jīng)不成其為問題。相比較而言，國際體育組織自治的權(quán)利訴求在政治實現(xiàn)方面面臨更大的障礙和困難。因為政治活動的現(xiàn)實性與自利性，權(quán)力主體很難賦予一個社會或行業(yè)自由結(jié)社組織以平等的政治身份，以及與之相匹配并衍生出的權(quán)力制衡力量。從政治與社會權(quán)力制衡的角度而言，國際體育組織自治具有獨(dú)特的優(yōu)越性。一方面，國際體育組織有必要擺脫政治權(quán)力的束縛與控制，沿著彰顯并實現(xiàn)人類普適價值的正確道路前進(jìn)。如果國際體育組織依附于創(chuàng)始國或某個主導(dǎo)國家的權(quán)力意志，就不會凝聚更大的行動共識，不會形成廣泛的政治參與。如果國際體育組織依附于聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、歐洲聯(lián)盟等國際或區(qū)域性政治經(jīng)濟(jì)組織，無法保證行業(yè)優(yōu)勢的充分發(fā)揮，實現(xiàn)行業(yè)利益最大化的現(xiàn)實要求，也無法基于體育領(lǐng)域的特殊性更好地促進(jìn)與實現(xiàn)社會公平正義。從國際社會關(guān)于政府間國際組織存在國家利益代理關(guān)系的廣泛批評中可以看出，聯(lián)合國、世界銀行、世界貿(mào)易組織等政府間國際組織更多地在維護(hù)以美國為首的世界體系霸權(quán)的意志，依附于此只會削弱世界體育發(fā)展的活力，葬送世界體育的美好前程。這為國際體育組織建立最低標(biāo)準(zhǔn)的自治提供了內(nèi)部動力。

另一方面，非政府組織或非營利組織也稱第三部門（the third sector），與政府部門（第一部門）、私營企業(yè)（第二部門）共同形成三股影響權(quán)力建制和社會平衡的主要力量。以“三權(quán)分立”為核心的西方民主政治建制原則，講求權(quán)力制衡、自治與相互控制、多頭政體治理的民主化實踐，任何人、任何團(tuán)隊、集團(tuán)、派系、政黨或階層應(yīng)當(dāng)長期限制自己使用可得到的資源來促進(jìn)自己的獨(dú)特利益，民主化意味著重新分配政治資源，減少政治不平等，這就是阿克頓（Lord Acton）“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗”這一格言的精要[4]。國際體育組織處于政府部門與私營企業(yè)之間，是體育行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的掌舵者，更多地承擔(dān)社會責(zé)任和公共使命，限制政府權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力量腐蝕體育界的歷史成就，在經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和政治身份方面賦予適當(dāng)程度的自治就顯得十分必要。誠然，自治不是組織權(quán)力的隔離，而是更多的依賴和相互依存。因為，生活在一個多樣化環(huán)境中的每個人都依賴這些環(huán)境而生存，從依賴到獨(dú)立[6]，最后意識到所有人都是相互依存且緊密聯(lián)系的利益、責(zé)任和命運(yùn)共同體，猶如詩人約翰·多恩的布道詞：“沒有人是一座孤島”。自治也就成為現(xiàn)代民主國家最顯著的特征，即結(jié)成和加入各類組織的普遍自由，既相互控制又合作有利的組織系統(tǒng)，也是現(xiàn)代性的特征之一[4]。這為國際體育組織實現(xiàn)更大程度的自治提供了外部動力。

國際體育組織自治具有獨(dú)特的優(yōu)越性，其獨(dú)立集權(quán)造成的弊端也昭然若揭。頗具諷刺意味的是，2015年爆發(fā)的國際足聯(lián)大范圍腐敗丑聞，前國際田聯(lián)主席迪亞克腐敗丑聞，國際田聯(lián)大規(guī)模興奮劑丑聞，俄羅斯田徑界存在“有組織的”“系統(tǒng)性的”使用興奮劑等一系列問題，暴露出國際體育組織自治的局限性以及所處的道德困境。以國際足聯(lián)腐敗丑聞為例，這是國際非政府組織自治權(quán)不斷膨脹以及無限制使用的典型案例，與一般的國際非政府組織面臨不同的處境，作為世界第一運(yùn)動的足球具有強(qiáng)大的社會影響力和廣泛的經(jīng)濟(jì)來源基礎(chǔ)，為國際足聯(lián)逐步擴(kuò)大自治權(quán)及行動范圍提供了交易砝碼和政治資本。國際足聯(lián)在名義上屬于國際非政府組織，其實際影響卻超越了國際非政府組織的公共性特征，兼具社會公益組織的身份、超國家政府的有限權(quán)力、私營企業(yè)的逐利性等各項政治經(jīng)濟(jì)功能。國際非政府體育組織在尋求高度自治的道路上，不能喪失自治權(quán)的邊界意識，不能處于“無政府狀態(tài)”和野蠻生長狀態(tài)。

為保證行業(yè)組織自治權(quán)發(fā)揮效率最大化和“政治正確”原則，建立相應(yīng)的控制機(jī)制十分必要。國際非政府組織自治權(quán)控制機(jī)制包括內(nèi)部治理機(jī)制與外部監(jiān)管機(jī)制2大范疇。對于組織自治權(quán)的內(nèi)部性而言，善治作為一種內(nèi)部決策和利益協(xié)商的方式，是實現(xiàn)國際體育組織自治權(quán)內(nèi)部控制和組織高效運(yùn)行的最佳機(jī)制?！吧浦巍钡亩x多種多樣，這些定義源自人們對于組織內(nèi)部決策方式和執(zhí)行這些決策的正式及非正式機(jī)構(gòu)的作用的常規(guī)化設(shè)想。聯(lián)合國特地將善治與人類的可持續(xù)發(fā)展這一時代命題聯(lián)系在一起，聯(lián)合國人權(quán)委員會將參與性、透明度、責(zé)任感、問責(zé)制視為善治的主要特征[7]。國際體育組織盡早實現(xiàn)善治改革發(fā)展已經(jīng)成為體育界的普遍共識[1-2，8-9]。對于組織自治權(quán)的外部性而言，為促進(jìn)多種行為體之間相互依賴、協(xié)調(diào)與合作[10]，應(yīng)該創(chuàng)新更多更好的協(xié)調(diào)與控制形式，避免國際體育組織逾越資源稟賦與自治權(quán)的邊界，相應(yīng)受到外部力量在某種適當(dāng)強(qiáng)度上的監(jiān)督與限制。

3　《奧林匹克2020議程》自治權(quán)提議解讀

國際體育組織建立健全內(nèi)部治理機(jī)制和外部控制機(jī)制是學(xué)界的理想訴求，而實際情況是，國際體育組織一以貫之行業(yè)自治的歷史傳統(tǒng)，至今仍在極力排斥外部力量的介入與控制，始終堅持一條不可逾越的紅線，這條“紅線”蘊(yùn)涵的意義深刻，象征國際體育組織的民主制度起源和未來前景，也就是堅決拒絕建立外部控制機(jī)制。與之相對應(yīng)，奉行內(nèi)部自治這一單邊主義路線，相應(yīng)建立健全組織內(nèi)部控制機(jī)制，就成為國際體育組織引領(lǐng)各單項體育運(yùn)動實現(xiàn)良性可持續(xù)發(fā)展的唯一選擇。誠然，始終拒絕外部力量的控制與掣肘，堅決否定組織外部控制機(jī)制，并不代表組織由此變得專制、低效、腐敗及面臨更糟的狀況。如果能充分考慮體育行業(yè)的特點(diǎn)，建立健全并執(zhí)行更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的善治體系與控制機(jī)制，自治本身也就成為一種促進(jìn)體育行業(yè)更好更快發(fā)展的最佳機(jī)制。由國際體育組織自治權(quán)導(dǎo)致的腐敗風(fēng)險及后果難以估計，而政府投入預(yù)防腐敗的成本同樣很高[11]。在全球化與信息網(wǎng)絡(luò)化社會，政府全面監(jiān)管第三部門乃至公共生活是不切實際的，地方自治、行業(yè)自治、社會組織自治也就成為一種更高效的社會決策與協(xié)調(diào)機(jī)制。從資源配置、組織決策與服務(wù)效率的角度來看，在追求效率與實現(xiàn)民主之間，民主開放性在主觀上必須通過公共討論和發(fā)展與公民們的親近關(guān)系，而公共決策的過程卻過于冗長和曲折[10]，也讓自治本身蛻變?yōu)橐环N最佳機(jī)制創(chuàng)造了實踐條件。

依據(jù)《奧林匹克2020議程》詳解版（即“Context and background”版本）披露出的更多細(xì)節(jié)，對國際奧委會自治權(quán)提議做進(jìn)一步的解讀。第28條提議有關(guān)“背景描述”內(nèi)容指出，“國家奧委會與各國政府之間的合作十分重要。國際奧委會在創(chuàng)建范本的過程中，可從聯(lián)合國承認(rèn)體育自治權(quán)的決議中獲益，國際奧委會擁有體育自治權(quán)經(jīng)由2014年紐約召開的聯(lián)合國大會批準(zhǔn)通過。聯(lián)合國決議強(qiáng)化了體育組織在與國家政府合作過程中的地位，支持他們的自治權(quán)和在體育發(fā)展中的合作。確保自治權(quán)的法律手段（影響）是促進(jìn)有關(guān)各方簽訂諒解備忘錄”[12]。國際奧委會已確立了經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的地位，這點(diǎn)毋庸諱言，學(xué)界不再擔(dān)心國際體育組織缺乏經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，而是伴隨新世紀(jì)體育商業(yè)化和體育市場的繁榮態(tài)勢，轉(zhuǎn)而擔(dān)憂國際體育組織過于經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和資本充盈，愈發(fā)受到全球商業(yè)化進(jìn)程以及資本主義貪婪性和掠奪性本質(zhì)的負(fù)面影響[13]。由此也促使國際奧委會由自治權(quán)范疇中的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立轉(zhuǎn)向政治自治的訴求。在“善治與自治”工作組陳述及環(huán)境背景說明中，國際奧委會將體育的獨(dú)特價值與政治自治的必然要求聯(lián)系在一起，同時“善治與自治”工作組聘請外部專家（世界銀行機(jī)構(gòu)完整性組織副主席、頂級合作伙伴治理專家等）汲取建設(shè)性意見，旨在論證解釋二者的必然聯(lián)系，為獲得政治自治授權(quán)建立值得信賴的理論基礎(chǔ)，同時強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)政治自治的現(xiàn)實緊迫性。

國際體育組織作為全球政治新勢力的崛起，已經(jīng)成為一種不可逆的事實與必然趨勢，以超國家特性介入民族國家內(nèi)部治理過程中，使國際體育組織具有干預(yù)影響民族國家內(nèi)部事務(wù)的能力。這種獲得政治自治和不斷生長的能力是全球政治結(jié)構(gòu)面臨的普遍問題，在國際舞臺上，國際化運(yùn)作的企業(yè)和非政府組織等新的勢力，正在贏得權(quán)力和影響力，達(dá)到了足以深刻改變政治和政治理論的程度[14]。2014年，在紐約召開的聯(lián)合國大會上，聯(lián)合國有史以來第一次承認(rèn)了國際奧委會擁有體育自治權(quán)，由會員國表決通過的聯(lián)合國決議不僅承認(rèn)這種自治權(quán)，甚至“支持體育的獨(dú)立和自治，支持國際奧委會在引領(lǐng)奧林匹克運(yùn)動中的使命”[12]。國際奧委會贏得政治自治權(quán)（承認(rèn)與授權(quán)）這一事件，對于國際體育組織，甚或國際非政府組織逐步擴(kuò)大自治權(quán)范疇具有里程碑式意義。

4　奧林匹克善治改革中的自治權(quán)問題反思

4.1組織自治與善治改革的關(guān)系

國際體育組織的自治傳統(tǒng)造就了體育界的發(fā)展繁榮，作為西方自由民主理念的領(lǐng)導(dǎo)者——美國，全美4大職業(yè)體育聯(lián)盟擁有高度自治權(quán)，適用反壟斷法豁免原則的保護(hù)。行業(yè)自治的歷史積累同樣炮制了國際足聯(lián)高度集權(quán)導(dǎo)致的深層危機(jī)。如果國際足聯(lián)能夠建立健全并執(zhí)行更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的善治機(jī)制，是否可以避免淪為“拜占庭式帝國風(fēng)格”復(fù)辟的悲劇。這里核心的問題是，自治與善治是何種關(guān)系？

從廣泛多樣的“善治”定義中提煉一些普遍性要素，自治因素是實現(xiàn)善治的一個要素環(huán)節(jié)，卻遠(yuǎn)不處于中心的角色。這里引用一個比較權(quán)威的善治解釋版本，《治理百科全書》關(guān)于自治與善治的關(guān)系問題指出[7]，“組織必須在合理的時間內(nèi)對所有利益相關(guān)者的需求做出回應(yīng)。善治就是建立信任，保證所有利益相關(guān)者得到合理對待。為了達(dá)到這個目標(biāo)，組織必須擁有做出及時回應(yīng)的技術(shù)與管理能力。這意味著組織需要雇傭、培訓(xùn)員工，以達(dá)到最佳反應(yīng)時間和高質(zhì)量的處理結(jié)果。從更廣泛的方面而言，為了最大幅度地提高效率，組織需要保證擁有改變組織結(jié)構(gòu)和管理系統(tǒng)的能力（有時是自治權(quán)）”。從中可以看出，自治權(quán)與組織效率聯(lián)系緊密，可以更好更快地回應(yīng)組織會員、利益相關(guān)者、廣大公眾面臨的問題。

本著“以人為本、服務(wù)大眾”的理念，為組織會員和廣大公眾提供更好、更便捷的服務(wù)，在這層公共使命意義上，組織自治權(quán)具有一定的說服力和自洽性。除此之外的組織自治訴求，不能說與善治毫無關(guān)聯(lián)，至少動機(jī)讓人生疑。還有什么比國際體育組織的自治權(quán)更重要的呢？顯然是組織必須承擔(dān)的社會責(zé)任和公共使命。從政治自利性角度而言，現(xiàn)實狀況讓人憂心，來自政治學(xué)者梅斯奎塔的批評一針見血，“對于國際奧委會來說，還有什么能比促進(jìn)國際體育競賽的質(zhì)量（或許數(shù)量）、不受政治和個人干擾更重要的呢？答案是奢侈的招待以及金錢”[15]。國際體育組織生產(chǎn)的核心產(chǎn)品——體育競賽的質(zhì)量或數(shù)量決定了社會影響力和商業(yè)價值，社會影響力決定了國際體育組織的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和自治權(quán)的使用廣度強(qiáng)度，比自治權(quán)這一“立身之本”更具吸引力的或許是游離于可見的民主程序之外的“潛規(guī)則”和金錢語言了，國際足聯(lián)腐敗丑聞恰恰將這種擔(dān)憂變成了現(xiàn)實。

4.2政策設(shè)計存在的問題

國際非政府體育組織屬于沒有政治實權(quán)的領(lǐng)域，國際奧委會、國際足聯(lián)等組織之所以具有廣泛深遠(yuǎn)的國際影響力，完全憑借的是體育的內(nèi)在價值、魅力以及高質(zhì)量賽事產(chǎn)品的影響力產(chǎn)生的權(quán)威效應(yīng)，組織的權(quán)威性而非依附的政治實權(quán)將包括民族國家與政府在內(nèi)的利益相關(guān)者聚集在一起，由此開創(chuàng)了新世紀(jì)體育發(fā)展的嶄新局面。從實現(xiàn)內(nèi)部控制的善治到尋求政治身份與自治權(quán)，是一個水到渠成的政治認(rèn)同過程，也是一個不斷嘗試的權(quán)力（權(quán)威）主體間合作與增進(jìn)政治互信的過程。如果國際體育組織內(nèi)部普遍未能建立并切實執(zhí)行更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的善治機(jī)制，相反卻一味地索取政治自治權(quán)，這種“可疑的自治”顯然與奧林匹克主義的崇高理想、人類普適價值觀相違背，也將面臨可怕的后果。以國際足聯(lián)腐敗丑聞為例，如果國際足聯(lián)獲得政治自治授權(quán)，這一“護(hù)身符”將導(dǎo)致瑞士國內(nèi)法相關(guān)條款、美國國內(nèi)法“長臂管轄權(quán)”原則在“國際足聯(lián)腐敗案”立案審查問題上，失去對涉事國際足聯(lián)官員的司法審查權(quán)，涉事國際足聯(lián)官員也將接受主席布拉特治下的“道德委員會”的內(nèi)部裁決，組織內(nèi)部泛濫的腐敗狀況仍將持續(xù)，這種可預(yù)測的結(jié)果是多么可怕。

《奧林匹克和體育運(yùn)動善治基本通則》第7章“維護(hù)自治并與政府締造和諧關(guān)系”，以及《奧林匹克2020議程》“善治與自治”改革議程，都將自治視為善治與奧林匹克運(yùn)動發(fā)展的重要組成部分。自治權(quán)要素的重要地位，一方面作為體育界的悠久傳統(tǒng)和特權(quán)領(lǐng)域，是歷史文化遺產(chǎn)不可分割的部分；另一方面，政治自治訴求與國際體育組織普遍難以恭維的善治狀況之間形成鮮明反差，將自治權(quán)要素置于善治機(jī)制的重要地位著實讓人生疑。為化解奧林匹克運(yùn)動利益相關(guān)者和廣大公眾的疑慮，旨在為國際奧委會追求政治自治權(quán)的行為辯護(hù)，《奧林匹克2020議程》“善治與自治”工作組給出的權(quán)威解釋是：“良好治理與自治權(quán)息息相關(guān)，它們是一枚硬幣的兩面。我們開展體育運(yùn)動和成員組織能夠確保自治權(quán)合理使用的關(guān)鍵，在于對善治標(biāo)準(zhǔn)的恰當(dāng)運(yùn)用”[12]。國際奧委會十分明確這個道理，贏得政治自治權(quán)的前提是建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，而實現(xiàn)內(nèi)部控制的最佳機(jī)制是建立健全并執(zhí)行更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的善治機(jī)制。現(xiàn)實中的奧林匹克善治狀況又如何呢？

2008年2月11日，國際奧委會召開的奧林匹克和體育運(yùn)動自治論壇上發(fā)布了《奧林匹克和體育運(yùn)動善治基本通則》，提議所有奧林匹克成員應(yīng)當(dāng)采用善治基本通則并將其作為最低標(biāo)準(zhǔn)。《奧林匹克2020議程》第27條提議“遵守善治基本通則”指出[12]，所有隸屬于奧林匹克運(yùn)動的組織要遵守《奧林匹克和體育運(yùn)動善治基本通則》。要監(jiān)管與衡量這種“遵守”，如有需要，國際奧委會可提供支持工具和流程以幫助組織遵守善治基本通則。組織有義務(wù)定期開展自我評估，定期向國際奧委會遞交自我評定結(jié)果，如未獲得此類信息，國際奧委會將自行索要。善治基本通則應(yīng)定期修訂，設(shè)立工作小組或請教專家，強(qiáng)調(diào)透明度、完整性和反腐的必要性。從政策設(shè)計和政策執(zhí)行2個方面來說，《奧林匹克2020議程》第27條提議猶如一張“空頭支票”，很難符合更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的善治改革預(yù)期。善治基本通則的政策文本傾向于綱領(lǐng)性和宏觀性，理念性成分遠(yuǎn)多于操作性問題，政策條款能夠傳達(dá)出的信息量較少，自頒布以來從未修訂更新，對全球治理實踐的前沿性問題回應(yīng)不足，在理念、完整性、可操作性等方面明顯滯后。

善治基本通則并不是全球體育治理領(lǐng)域最領(lǐng)先的指導(dǎo)版本（參見丹麥體育研究所發(fā)布的《國際體育組織善治行動報告》[9]），2012年3月出臺的《澳大利亞體委體育治理原則》從治理理念、商業(yè)性控制條款、完整性、可操作性等方面，明顯優(yōu)于國際奧委會的善治基本通則。相比較而言，奧林匹克善治改革依舊延續(xù)了非營利性身份與市場經(jīng)營主體混同的狀態(tài)?！秺W林匹克和體育運(yùn)動善治基本通則》和《奧林匹克2020議程》并未明確體育組織的市場經(jīng)營主體身份，只是對現(xiàn)金流做出財務(wù)審查規(guī)定。此外，善治基本通則什么時候能夠修訂更新，修訂后的善治基本通則能夠達(dá)到何種嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的程度，能否廣泛深入地執(zhí)行更嚴(yán)格的善治標(biāo)準(zhǔn)，這些都是未知數(shù)。

4.3政策執(zhí)行面臨的困境

在政策執(zhí)行方面，《奧林匹克2020議程》引領(lǐng)的改革進(jìn)程具有的象征性意義遠(yuǎn)大于實質(zhì)性意義。國際奧委會是領(lǐng)導(dǎo)全球體育組織治理的“火車頭”，改革表率作用十分重要，但最終決定改革成效的卻是廣大的會員組織（國際單項體育聯(lián)合會、國家體育組織等）。以國際奧委會內(nèi)部治理為例，植根于西方民主政治傳統(tǒng)的國際體育組織，應(yīng)該繼承西方民主政治最基本的“三權(quán)分立”建制原則，即司法權(quán)、行政權(quán)和立法權(quán)的相對獨(dú)立，具體到第三部門的內(nèi)部治理架構(gòu)上，也可以變通為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立。權(quán)力分立對于非政府組織及商界來說也是一種很好的治理實踐，組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理層及董事會分權(quán)有利于實施內(nèi)部控制程序，促進(jìn)組織內(nèi)部形成權(quán)力制衡機(jī)制[16]。而事實上，國際體育組織并未普遍實現(xiàn)真正意義上的“三權(quán)分立”建制原則。來自比利時、丹麥、德國組成的研究團(tuán)隊，對列入奧運(yùn)會比賽項目的35個國際單項體育聯(lián)合會的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研結(jié)果表明[1]，17個組織采用了道德規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，12個組織設(shè)有依照道德規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督的道德委員會，僅有3個組織設(shè)有獨(dú)立的道德委員會（脫離組織的行政部門獨(dú)立運(yùn)行）。如果道德委員會不能實現(xiàn)獨(dú)立，便不可能公正裁決行政部門成員的違法違規(guī)行為。僅有國際自行車聯(lián)盟（UCI）道德委員會有權(quán)主動提起訴訟，在大多數(shù)組織的治理架構(gòu)中，內(nèi)部立案審查必須提交執(zhí)委會審議通過（在案件開始調(diào)查之前，必須將涉事案件提交執(zhí)委會討論），這嚴(yán)重破壞了組織內(nèi)部治理的權(quán)力制衡機(jī)制。監(jiān)督權(quán)力屬于執(zhí)行部門的管轄，“三權(quán)分立”建制如同虛設(shè)。國際奧委會會員組織的中心層（列入奧運(yùn)會比賽項目的35個國際單項體育聯(lián)合會）況且如此，構(gòu)筑世界體育治理體系的“塔基”——國際奧委會廣大的會員組織面臨的內(nèi)部監(jiān)督狀況就更令人擔(dān)憂了。

體育治理研究與實踐主要存在體育組織的治理和體育活動中的公司治理（corporate governance）2大范疇，從引入公司治理模式的視角而言，將國際體育組織視為一個公司化的治理制度設(shè)計，而事實上，國際體育組織普遍涉及的商業(yè)利益層面也可以視為一個跨國商業(yè)組織。董事會結(jié)構(gòu)是主要的內(nèi)部治理途徑，公司治理層面上的董事會功能相當(dāng)于非營利性組織的執(zhí)委會，其主要職責(zé)是確保本組織的活動在實現(xiàn)組織自身及成員和社會最大利益條件下得到有效執(zhí)行。為了有效地監(jiān)督首席執(zhí)行官或職業(yè)經(jīng)理人的個人利益行為，組織應(yīng)該在某些方面建立監(jiān)督控制機(jī)制，并有效保護(hù)利益相關(guān)者的各方利益，組織相應(yīng)也將擁有更好的業(yè)績回報。那些由組織內(nèi)部人員組成的董事會，如組織的現(xiàn)任或前任管理人員，或者那些依靠組織生存的人，都不太可能實現(xiàn)有效監(jiān)督。如果董事會的大部分成員是外部人員，則有益于聯(lián)合各利益相關(guān)者并接納相關(guān)建議[17-20]。

現(xiàn)在的核心問題是，《奧林匹克2020議程》第30條提議能否在世界體育治理體系的“塔基”中獲得有效執(zhí)行，國際奧委會能否對會員組織強(qiáng)制實行這一革命性的政策。按照《國際奧委會與奧林匹克體系——世界體育的治理》一書的觀點(diǎn)[21]，國際奧委會作為中軸負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與國際體育聯(lián)合會、國家奧委會、國際贊助商、各國政府與政府間國際組織等利益相關(guān)者的關(guān)系，這是一種雙邊合作與協(xié)商治理的關(guān)系，國際奧委會并不擁有利益相關(guān)者的控制權(quán)，只能以施加影響的方式敦促利益相關(guān)者的改革議程?！秺W林匹克2020議程》這一國際奧委會力推的戰(zhàn)略布局，如果廣大的會員組織乃至廣泛的利益相關(guān)者執(zhí)行不力，那么改革議程就是“紙上談兵”。從國際足聯(lián)炮制的改革障眼法來看，國際奧委會敦促各方力量按照《奧林匹克2020議程》精神進(jìn)行實質(zhì)性改革還有很長的路要走，這就是奧林匹克善治改革議程的執(zhí)行困境。

5　結(jié)語

奧林匹克善治改革議程從善治標(biāo)準(zhǔn)、自治權(quán)和透明度3個方面展開，具有一定的政策水準(zhǔn)和改革預(yù)期。以奧林匹克善治改革引領(lǐng)下的奧林匹克運(yùn)動內(nèi)部控制機(jī)制尚未解決一系列體制機(jī)制問題，政策設(shè)計存在一定的局限性，政策執(zhí)行面臨較大的困境，致使奧林匹克善治改革充滿不可預(yù)知的變數(shù)。當(dāng)自治原則日漸成為國際體育組織權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不可分割且難以撼動的要素特征，實現(xiàn)并進(jìn)一步強(qiáng)化組織自治權(quán)淪為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，學(xué)界、業(yè)界就要盡快為國際體育組織高度自治可能導(dǎo)致的負(fù)面結(jié)果，以及建立健全內(nèi)部控制機(jī)制尋找出路。組織自治研究是國際體育研究前沿，也是中國體育組織改革發(fā)展面臨的緊迫問題。中國在大力推進(jìn)足球改革發(fā)展，體育組織“管辦分離”改革問題上，同樣面臨組織再造與自治問題，必須為體育自治權(quán)的局限性和潛在的危機(jī)做好充分準(zhǔn)備。

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●成果報告Original Articles

作者簡介：黃璐（1981-），男，江西宜春人，副教授，研究方向為體育人文社會學(xué)。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目（項目編號：13CTY001）

收稿日期：2015-11-10；修回日期：2016-01-14；錄用日期：2016-01-15

DOI：10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.01.002

中圖分類號：G 80-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1005-0000（2016）01-006-06

作者單位：華北理工大學(xué)體育部，河北唐山063009。