生態(tài)特區(qū)是海南發(fā)展戰(zhàn)略的最佳定位

寧清同

生態(tài)特區(qū)是海南發(fā)展戰(zhàn)略的最佳定位

寧清同

海南自建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，其發(fā)展戰(zhàn)略從片面追求政策優(yōu)惠、以房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)到“一省兩地”，經(jīng)歷了慘痛的教訓(xùn)，最終確立為生態(tài)立省，卻又忽略了特區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢。生態(tài)特區(qū)集特區(qū)與生態(tài)省于一體，是海南探索戰(zhàn)略定位的邏輯結(jié)論。生態(tài)特區(qū)是因應(yīng)國家五位一體戰(zhàn)略的最佳選擇，是特區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮先行先試功能的必要方式，是完善和升華生態(tài)立省戰(zhàn)略的應(yīng)然模式，是國際旅游島的基本保障和緩解現(xiàn)有環(huán)境資源壓力的治本之策。經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)踐和生態(tài)省建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，特區(qū)立法權(quán)準(zhǔn)備了強(qiáng)有力的法治工具，建設(shè)生態(tài)特區(qū)符合國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于海南發(fā)展的指示精神。

生態(tài)文明；生態(tài)特區(qū)；發(fā)展戰(zhàn)略

海南作為我國最年輕的省和經(jīng)濟(jì)特區(qū)，應(yīng)當(dāng)采取何種發(fā)展模式或戰(zhàn)略定位，是關(guān)乎海南經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的根本大計(jì)。自海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，學(xué)術(shù)界、決策者一直在積極和大膽地探索，并不斷地根據(jù)實(shí)踐效果和社會現(xiàn)實(shí)進(jìn)行調(diào)整和修正，使之日趨完善和科學(xué)。筆者以為，目前的戰(zhàn)略定位仍有進(jìn)一步改正的空間和必要，以建設(shè)生態(tài)特區(qū)作為海南未來發(fā)展的戰(zhàn)略定位不失為最佳的選擇。

一、生態(tài)特區(qū)是海南探索發(fā)展戰(zhàn)略定位的邏輯結(jié)論

（一）片面追求政策優(yōu)惠收效甚微

海南在創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)之初即提出要“比特區(qū)還要特”，決策者將海南實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主要希望寄托于政策優(yōu)惠，甚至能夠比深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加優(yōu)惠。為此，1988年12月海南省政府向國務(wù)院提交了《關(guān)于讓外商承包成片開發(fā)洋浦的請示》，由此引發(fā)了眾所周知的“洋浦風(fēng)波”。然而自1993年洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)封關(guān)至今，雖然也取得了不俗的成就，但其所產(chǎn)生的實(shí)際效應(yīng)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期。洋浦模式的不盡人意，也絕非完全歸責(zé)于“洋浦風(fēng)波”所能解釋。

1992年，海南進(jìn)一步向中央申請建立特別關(guān)稅區(qū)，并提交了《建立海南特別關(guān)稅區(qū)可行性研究報(bào)告》［1］。學(xué)術(shù)界對此也普遍持贊同態(tài)度，并積極參與相關(guān)問題的研究。2008年7月，中國（海南）改革發(fā)展研究院在?？谟忠淮沃鬓k了建立海南特別關(guān)稅區(qū)國際咨詢會議，省委主要領(lǐng)導(dǎo)出席［2］。特別關(guān)稅區(qū)自然未能獲得中央批準(zhǔn)，但海南對此情有獨(dú)鐘，后來不少人在此基礎(chǔ)上又提出，海南可以實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，甚至認(rèn)為這“將是海南發(fā)展的第二個(gè)春天，是海南經(jīng)濟(jì)騰飛的歷史性機(jī)遇，是海南島為中國復(fù)興和亞洲繁榮作出的貢獻(xiàn)和承擔(dān)的責(zé)任”［3］。然而，從2013年9月上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌，到2015年中央審議通過了廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案，海南始終不能得償所愿。

無論洋浦模式還是特別關(guān)稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)，其共同本質(zhì)就在于追求更大的政策優(yōu)惠，甚至比其他特區(qū)更特的政策，希望以此實(shí)現(xiàn)海南的超常規(guī)發(fā)展。然而，海南雖然是我國面積最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是唯一的省級特區(qū)，但是，比深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)晚起步七八年，這就決定了減免稅等政策優(yōu)惠在海南所能體現(xiàn)的新穎性、所能具有的吸收力和所能產(chǎn)生的社會效應(yīng)，必定遠(yuǎn)不如此前的深圳等特區(qū)，這本來是海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先天不足。如果說追求吸引外資的優(yōu)惠政策尚可理解，那么執(zhí)著于特別關(guān)稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)就有點(diǎn)脫離海南實(shí)際，因?yàn)楹Ｄ蠠o論農(nóng)產(chǎn)品還是工業(yè)制造品，出口量極少，自由貿(mào)易區(qū)的意義基本局限于免稅購物，其真正應(yīng)有促進(jìn)國際貿(mào)易的功能十分薄弱。無怪乎海南所請最終未能獲準(zhǔn)。顯然，脫離實(shí)體產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，免稅購物難以支撐海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局；依靠優(yōu)惠待遇實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的時(shí)代也已經(jīng)一去不復(fù)返。即便是與深圳基本同時(shí)起步的汕頭、珠海等特區(qū)，也未能依靠優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。

（二）以房地產(chǎn)為支柱的產(chǎn)業(yè)夢迅速破滅

20世紀(jì)90年代初，國內(nèi)外的資金大量進(jìn)入海南，尤其是鄧小平南巡講話后，海南更是掀起了投資開發(fā)的熱潮?？墒呛Ｄ喜]有對外來投資進(jìn)行正確的引導(dǎo)和規(guī)范，使之更多流向旅游、農(nóng)業(yè)等可持續(xù)產(chǎn)業(yè)，而是主要集中在房地產(chǎn)業(yè)。海南的房地產(chǎn)開發(fā)公司從建省前的1家，猛增到1992年的1400多家；至1995年全省各市縣的開發(fā)區(qū)達(dá)104個(gè)，總面積1130.8平方公里［4］。然而，房地產(chǎn)泡沫很快破滅了，海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展慘遭滑鐵盧，進(jìn)入了寒冬期。

房地產(chǎn)業(yè)雖然可以在短期內(nèi)明顯提升國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)，增加財(cái)政收入，但房地產(chǎn)注定不能成為海南的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。其主要原因：一是缺乏實(shí)體產(chǎn)業(yè)的支撐，房地產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)長久、良性的發(fā)展。二是過度發(fā)展房地產(chǎn)，大量消耗了海南的土地資源以及其他生態(tài)資源，不利于海南生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢的可持續(xù)利用。三是房地產(chǎn)供大于求，導(dǎo)致海南房價(jià)偏低，大量涌入大陸移民，海南生態(tài)資源被廉價(jià)利用。四是房地產(chǎn)泡沫造成大量建筑垃圾，對海南生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，影響久遠(yuǎn)。五是移民的過多進(jìn)入，對海南經(jīng)濟(jì)的增量作用非常有限，卻直接對本地居民生活質(zhì)量造成較多負(fù)面影響。由于房地產(chǎn)在增加財(cái)政收入上見效快且效益高，所以直到今天仍有過度發(fā)展之嫌。

（三）“一省兩地”仍在很大程度上脫離省情實(shí)際

鑒于房地產(chǎn)泡沫的慘痛教訓(xùn)，1996年1月，海南省委二屆四次全體會議提出了“一省兩地”的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略?！耙皇　奔葱屡d工業(yè)省，“兩地”即熱帶高效農(nóng)業(yè)基地、度假休閑旅游勝地。同年通過的《海南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)和提高第一產(chǎn)業(yè)；以工業(yè)為主導(dǎo)，加快發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)；以旅游產(chǎn)業(yè)為龍頭，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”“一省兩地，三足鼎立”［5］。

“一省兩地”戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)了熱帶高效農(nóng)業(yè)和度假休閑旅游，有利于發(fā)揮海南生態(tài)優(yōu)勢的作用，較之前的發(fā)展戰(zhàn)略更為合理。但是，它仍然存在明顯的不足。第一，突出工業(yè)的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)新興工業(yè)，這脫離了海南工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱的客觀現(xiàn)實(shí)，短期內(nèi)新興工業(yè)很難“主導(dǎo)”海南經(jīng)濟(jì)。第二，忽略海洋產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)重悖離海南作為海洋大省的實(shí)際。第三，在海南無論發(fā)展熱帶農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)還是新興工業(yè)，都應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展科技、教育等基礎(chǔ)領(lǐng)域，都必須結(jié)合并保護(hù)海南的生態(tài)優(yōu)勢。

（四）生態(tài)立省初顯成效

幾經(jīng)周折，海南終于在1999年2月通過了《關(guān)于建設(shè)生態(tài)省的決定》，隨后通過了《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，從此生態(tài)建設(shè)進(jìn)入法制化軌道。2005年修編了《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，全面實(shí)施生態(tài)省建設(shè)，2007年更是明確提出堅(jiān)持生態(tài)立?。?］。

生態(tài)立省不僅結(jié)合了海南的生態(tài)優(yōu)勢，更強(qiáng)調(diào)必須在保持和強(qiáng)化海南生態(tài)優(yōu)勢的前提下，嚴(yán)格按照“不污染環(huán)境、不破壞資源、不搞低水平重復(fù)建設(shè)”的原則，發(fā)展熱帶農(nóng)業(yè)、度假休閑旅游、海洋漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)。21世紀(jì)以來，海南在積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)立法、創(chuàng)建文明生態(tài)村、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)文明建設(shè)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益也在穩(wěn)步增長。

但是，生態(tài)立省似乎淡化了海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)在體制和機(jī)制上應(yīng)當(dāng)具有的優(yōu)勢，也模糊了海南作為最大特區(qū)在全國應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的先行先試的試驗(yàn)和示范作用，而且沒有先進(jìn)、科學(xué)的體制和機(jī)制，生態(tài)立省本身可能也難以長久。因此，在世界已經(jīng)跨入生態(tài)文明時(shí)代，在我國已經(jīng)將生態(tài)文明建設(shè)作為我國五位一體總體布局一部分的條件下，海南的生態(tài)立省戰(zhàn)略仍然有待于升華和完善。

建設(shè)生態(tài)特區(qū)就是海南在經(jīng)歷了20余年關(guān)于發(fā)展戰(zhàn)略的摸索后合乎邏輯的結(jié)論?！霸谌珖鞯胤e極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型升級、進(jìn)行兩型社會試點(diǎn)的同時(shí)，各省市紛紛向國家提出將自然保護(hù)區(qū)提升為生態(tài)特區(qū)的建設(shè)”，如大小興安嶺生態(tài)特區(qū)、長白山生態(tài)特區(qū)、海南中部生態(tài)特區(qū)等［7］。筆者所說的生態(tài)特區(qū)既非單純的特別生態(tài)保護(hù)區(qū)，也不是所謂的生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，更非要求國家提供更多補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)，而是指依靠特殊的生態(tài)保護(hù)體制與機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民生活、企業(yè)生產(chǎn)、資源與能源開發(fā)利用、工程建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域一律貫徹生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)利用、不突破生態(tài)環(huán)境容量、尊重生態(tài)規(guī)律等原則，以最少的資源能源消耗和污染排放，獲取最大的經(jīng)濟(jì)收益，率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益同步提升，經(jīng)濟(jì)和社會全面生態(tài)化的特殊區(qū)域。簡而言之，即生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。

二、生態(tài)特區(qū)是海南發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇

人類在歷經(jīng)了漫長的原始社會后，終于開始閃耀農(nóng)業(yè)文明的曙光，隨著英國蒸汽機(jī)的轟鳴，西方發(fā)達(dá)國家率先吹響了從農(nóng)業(yè)文明邁向工業(yè)文明的號角。工業(yè)文明的確給世界創(chuàng)造了巨大的財(cái)富，人們的物質(zhì)生活發(fā)生了翻天覆地的變化，但其巨大成就卻是以極大地消耗資源和材料、嚴(yán)重破壞自然和生態(tài)為代價(jià)的。因此，我們在享受著工業(yè)革命所帶來的豐富而高端的物質(zhì)文明的同時(shí)，也承受著伴隨工業(yè)文明出現(xiàn)的各種環(huán)境污染和生態(tài)災(zāi)難。近現(xiàn)代以來陸續(xù)發(fā)生的世界性環(huán)境公害事件都造成了相當(dāng)嚴(yán)重的生命和財(cái)產(chǎn)損害，以及至今仍在困擾各國的各種全球性環(huán)境問題，如氣候變暖、臭氧空洞、土地荒漠化和沙漠化等，時(shí)刻都警醒世人。正如恩格斯所說：“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們。每一次勝利，在第一步都確實(shí)取得了我們預(yù)期的結(jié)果，但是在第二步和第三步卻有了完全不同的、出乎預(yù)料的影響，常常把第一個(gè)結(jié)果又取消了?！保?］

（一）因應(yīng)國家“五位一體”總體布局的最優(yōu)選擇

在經(jīng)歷了環(huán)境污染和生態(tài)災(zāi)難的巨大痛苦后，人類不得不反思自己為了追求物質(zhì)文明任意踐踏大自然時(shí)所留下的每一個(gè)腳印，并開始積極探索人與自然和諧共存的可持續(xù)發(fā)展模式，即生態(tài)文明。20世紀(jì)以來發(fā)達(dá)國家率先開始了新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即不再以追求GDP增長為首要目標(biāo)，而是強(qiáng)調(diào)資源的循環(huán)利用和永續(xù)利用，在確保自然和生態(tài)系統(tǒng)不受到較大破壞的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。人類從農(nóng)業(yè)文明肇始，并最終由工業(yè)文明升華到以可持續(xù)發(fā)展為核心內(nèi)容的生態(tài)文明，這是社會發(fā)展的必然趨勢，也是當(dāng)代各國的基本方略。

民眾在追求物質(zhì)需要為主要目標(biāo)的階段，可能對生態(tài)環(huán)境的要求會有所降低或忽略。然后隨著生活水平的不斷提高特別是溫飽問題解決之后，公眾就會逐漸提高和增加對生活質(zhì)量的要求，其中生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是主要內(nèi)容之一。因?yàn)椋鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到公眾的身體健康、精神生活等，直接影響到公眾的幸福指數(shù)。上述規(guī)律適用于世界各地，我國亦然。目前我國絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)無須為溫飽而擔(dān)憂，甚至很多地區(qū)率先進(jìn)入小康。因此，民眾必然會更加關(guān)注環(huán)境污染的治理、生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和生態(tài)質(zhì)量的改善。努力強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)不僅恰逢其時(shí)，而且順乎民心。

黨的十八大報(bào)告適時(shí)提出，建設(shè)中國特色社會主義的總布局是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”，首次將生態(tài)文明建設(shè)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。這是基于人類發(fā)展的根本規(guī)律和我國社會的實(shí)際情況而確定的戰(zhàn)略布局。為了因應(yīng)國家“五位一體”的總體布局，海南有必要率先推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)生態(tài)特區(qū)是最優(yōu)選擇。

（二）充分發(fā)揮特區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中先行先試功能

我國雖然在20世紀(jì)80年代就將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為基本國策，但改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的突飛猛進(jìn)，環(huán)境污染、資源破壞也日趨嚴(yán)重。由于生態(tài)環(huán)境涉及國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)、各個(gè)地區(qū)，也與民眾生活密切相關(guān)，而各地各行業(yè)情況各有不同，民眾的訴求也千差萬別，加之起步較晚、缺乏經(jīng)驗(yàn)、生態(tài)法治不完善，生態(tài)文明建設(shè)將是長期、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)，任重而道遠(yuǎn)，不可能一蹴而就。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須作為重大民生實(shí)事緊緊抓在手上［9］。

眾所周知，以深圳為代表的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，曾經(jīng)以其特有的先行先試功能，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面闖出了一條成功之路，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和開放改革作出了巨大貢獻(xiàn)。如今面臨生態(tài)文明建設(shè)的重要?dú)v史使命，特區(qū)理應(yīng)成為我國生態(tài)文明的先行試驗(yàn)區(qū)，從而為全國乃至世界發(fā)揮試驗(yàn)和示范作用，這也是特區(qū)發(fā)展的新機(jī)遇。海南在所有的特區(qū)中面積最大，也是唯一的省級特區(qū)，故其對各省的參考價(jià)值最大。在海南“建立環(huán)保特區(qū)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，可以為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型提供示范和經(jīng)驗(yàn)”［10］，“實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史跨越，推動全省經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展，是海南在新世紀(jì)發(fā)展的最佳戰(zhàn)略選擇”［11］。

海南有義務(wù)、有條件率先摸索出一條可持續(xù)發(fā)展之路、生態(tài)文明之路，為全國乃至世界作出貢獻(xiàn)?！奥?lián)合國咨詢專家也認(rèn)為，海南不能污染，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)要保護(hù)好環(huán)境，為世界樹立一個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展的示范?！保?2］建設(shè)生態(tài)特區(qū)是順應(yīng)世界生態(tài)文明的發(fā)展趨勢，且具有前瞻性、創(chuàng)造性的舉措。

（三）完善和升華生態(tài)立省戰(zhàn)略的應(yīng)然模式

如前所述，海南早在1999年就開始探索生態(tài)省建設(shè)，2007年正式確定了生態(tài)立省的基本方針。生態(tài)立省充分結(jié)合了海南自身的自然優(yōu)勢即優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，是在經(jīng)歷了20世紀(jì)末的挫折后吸取了失敗教訓(xùn)才提煉、總結(jié)出來的，在當(dāng)時(shí)科學(xué)發(fā)展觀的時(shí)代背景下也是合理性最強(qiáng)的戰(zhàn)略定位，也最大程度地展示了海南保護(hù)自然環(huán)境、發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢的決心。

但是，生態(tài)立省戰(zhàn)略的最大遺憾就是與海南已經(jīng)確立的特區(qū)定位完全脫節(jié)，由此導(dǎo)致：第一，難以涵蓋和體現(xiàn)特區(qū)獨(dú)有的在政策、體制、機(jī)制等方面創(chuàng)新、試驗(yàn)和示范的制度優(yōu)勢。第二，無法包容和吸收中央賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行先試職責(zé)，尤其在生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局后的特區(qū)職責(zé)。第三，未能適當(dāng)闡釋何以生態(tài)立省。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的吸收力雖然不如20世紀(jì)末，但是我國未來經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展尤其生態(tài)文明建設(shè)，仍然特別需要特區(qū)在體制機(jī)制上作為先行試驗(yàn)區(qū)，特區(qū)自身也可以借先行先試實(shí)現(xiàn)先發(fā)展。正如海南省委書記羅保銘同志所強(qiáng)調(diào)的，特區(qū)要在“特”字上做文章［13］。因此，海南應(yīng)當(dāng)努力強(qiáng)化特區(qū)定位而非削弱，積極創(chuàng)新特區(qū)定位而非拋棄。關(guān)鍵是將“特區(qū)定位與自身就具有的特別優(yōu)勢結(jié)合起來”，“生態(tài)特區(qū)是生態(tài)省的繼承和創(chuàng)新”，“是海南生態(tài)示范省戰(zhàn)略的升級換代”。［14］生態(tài)特區(qū)可以通過特區(qū)的先進(jìn)體制和機(jī)制從根本上維持、強(qiáng)化海南的生態(tài)優(yōu)勢，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)和生態(tài)示范省的最佳結(jié)合和整體升級，成為生態(tài)文明建設(shè)的新型特區(qū)。

（四）建設(shè)國際旅游島的基本保障

2001年12月，中國（海南）改革發(fā)展研究院撰寫了《建立海南國際旅游島框架建議》；2002年2月，遲福林向海南省政協(xié)提交了《建立海南國際旅游島》的提案；2007年4月，海南省第五次黨代會正式提出建設(shè)“海南國際旅游島”的戰(zhàn)略決策；2008年全國政協(xié)也開始積極推進(jìn)海南國際旅游島一事［15］。2010年1月，國務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，國際旅游島戰(zhàn)略終于一錘定音。

然而，國際旅游島建設(shè)能否成功，關(guān)鍵取決于兩個(gè)方面：一是海南的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，因?yàn)楹Ｄ系穆糜沃饕巧鷳B(tài)旅游，海南對游客的吸引力主要是生態(tài)環(huán)境。若要最大限度地發(fā)揮海南生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢，獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，就必須實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)利用，而要實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的永續(xù)利用，就必須從根本上切實(shí)保護(hù)海南的環(huán)境資源，唯有有效的保護(hù)才能始終保持海南的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢。二是海南的特區(qū)體制機(jī)制優(yōu)勢，即如何建立方便游客、吸引游客、保障游客權(quán)益的制度，如免稅購物、免簽證等。生態(tài)特區(qū)即是生態(tài)優(yōu)勢和特區(qū)制度優(yōu)勢的集合。因此，也必然是國際旅游島建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。國際旅游島建設(shè)與其說是一種發(fā)展戰(zhàn)略，還不如作為生態(tài)特區(qū)戰(zhàn)略的內(nèi)容和體現(xiàn)。

（五）緩解海南現(xiàn)有環(huán)境資源壓力的治本之策

海南雖然具有很多地方無法比擬的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，可是“由于各種原因，環(huán)境污染和生態(tài)破壞仍較為嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境壓力很大”，主要表現(xiàn)在：海南單位產(chǎn)值資源消耗量高于發(fā)達(dá)省市，包括能源、水等；工業(yè)污染不斷加重；城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)壓力增大；海洋生態(tài)環(huán)境污染加?。画h(huán)境污染治理投資低于全國平均水平［10］。如果任由這一狀況發(fā)展，海南的生態(tài)優(yōu)勢將很快消失殆盡，而且不可恢復(fù)。

海南不應(yīng)當(dāng)也不可能重走以工業(yè)化為主導(dǎo)的發(fā)展之路，而應(yīng)當(dāng)跨越工業(yè)文明階段，直接啟動以生態(tài)文明為核心的現(xiàn)代化模式。而緩解海南現(xiàn)有環(huán)境資源壓力的根本之計(jì)就是建立生態(tài)特區(qū)。即大膽地創(chuàng)新和引進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制和機(jī)制，實(shí)施最高的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)密的生態(tài)保護(hù)措施、最低碳的生活方式、最嚴(yán)厲的生態(tài)法律責(zé)任。只有依靠最嚴(yán)格的生態(tài)法治，才能保持并進(jìn)一步擴(kuò)大海南的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)綠色崛起的目標(biāo)。

三、海南具有最優(yōu)越的生態(tài)特區(qū)建設(shè)條件

（一）海南得天獨(dú)厚的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢為生態(tài)特區(qū)提供了優(yōu)越的自然條件

海南是我國唯一集熱帶、海洋、森林、海島及優(yōu)越環(huán)境質(zhì)量于一身的地區(qū)。海南地處熱帶，擁有神奇、獨(dú)特的熱帶動植物資源，野生動植物十分豐富，生物多樣性在全國最為豐富，享有“熱帶植物大觀園”、熱帶生物“物種基因庫”、“蝴蝶王國”等美譽(yù)。海南是全國海洋面積最大的省，所管轄的南海海域面積約為350萬平方千米，約等于我國渤海、黃海和東海總面積的3倍，其漁業(yè)資源和天然氣、石油、可燃冰等礦產(chǎn)資源極為豐富。海南中部山區(qū)擁有以五指山為代表的稀缺獨(dú)特、原始神秘的熱帶森林資源，森林覆蓋率達(dá)61.9%，名列全國前茅，熱帶雨林面積最大，是不可多得的“天然氧吧”。海南島是我國僅次于臺灣島的第二大島，還包括南沙、中沙和西沙等眾多島嶼。海南的環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良，即便是省會城市?？诘目諝赓|(zhì)量全年基本上保持在優(yōu)，傳統(tǒng)工業(yè)的污染遠(yuǎn)低于內(nèi)地絕大多數(shù)省市。

海南的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢為建設(shè)生態(tài)特區(qū)提供了優(yōu)越的自然條件。因?yàn)?，生態(tài)特區(qū)須實(shí)施比其他地區(qū)更嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，須探索在維持優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的前提下如何獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。毫無疑問，一個(gè)環(huán)境惡劣的地區(qū)尋求生態(tài)發(fā)展模式自然要比具有先天生態(tài)優(yōu)勢的地區(qū)困難得多。海南“是一個(gè)獨(dú)立的地理單元，形成相對獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和示范建設(shè)提供十分便利的條件。”［16］

（二）海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)踐和生態(tài)省建設(shè)為生態(tài)特區(qū)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

生態(tài)特區(qū)是特區(qū)的體制機(jī)制與生態(tài)文明的有機(jī)結(jié)合。一方面是特區(qū)的生態(tài)化，即特區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中的轉(zhuǎn)型升級和試驗(yàn)示范。另一方面也是生態(tài)文明建設(shè)的特區(qū)化，即借助于特區(qū)的體制和機(jī)制探索生態(tài)發(fā)展的模式和制度，從而促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)特區(qū)當(dāng)然更是特區(qū)和生態(tài)省的繼承、發(fā)展與創(chuàng)新。

海南自1988年創(chuàng)辦特區(qū)以來時(shí)近30年，不僅在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了巨大的進(jìn)步，而且在體制機(jī)制創(chuàng)新方面成果豐碩。如洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的“比特區(qū)還特”“小政府，大社會”改革、免稅購物、國際旅游島等都是聞名全國的。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)踐所積累的體制機(jī)制創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)甚至教訓(xùn)，都是發(fā)展生態(tài)特區(qū)的寶貴財(cái)富。

1999年海南開始生態(tài)省建設(shè)以來，明顯加快了生態(tài)保護(hù)政策與法治的創(chuàng)新與完善，如明確提出了“不破壞資源、不污染環(huán)境、不搞低水平重復(fù)建設(shè)”的三不原則，大膽在中部山區(qū)開創(chuàng)性地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，普遍開展生態(tài)文明村建設(shè)，大力推進(jìn)生態(tài)旅游、會展經(jīng)濟(jì)、熱帶農(nóng)業(yè)等生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。海南在生態(tài)省建設(shè)中出臺并取得良好效果的生態(tài)保護(hù)政策和法律也為生態(tài)特區(qū)創(chuàng)造了良好的前期條件。

（三）海南的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)為生態(tài)特區(qū)準(zhǔn)備了強(qiáng)有力的法治工具

1988年4月，第七屆全國人大第一次會議在關(guān)于設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議中明確規(guī)定：“授權(quán)海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國家有關(guān)法律、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！薄读⒎ǚā返?5條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施?！边@是海南擁有特區(qū)立法權(quán)的直接法律依據(jù)。

特區(qū)立法權(quán)雖然是委托立法權(quán)、地方立法權(quán)，但是具有鮮明的特征，一是“實(shí)驗(yàn)性”，即“為建立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法制提供有益的經(jīng)驗(yàn)”。二是“超前性”，“不僅應(yīng)當(dāng)滿足特區(qū)自身發(fā)展的需要，還應(yīng)為全國性立法提供成功的范例”。三是“廣泛性”，“只要不違背憲法和法律的基本原則，特區(qū)有權(quán)機(jī)關(guān)就可根據(jù)特區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r，制定適當(dāng)?shù)姆珊鸵?guī)章”，“填補(bǔ)全國性立法的空白”，甚至允許某些規(guī)范與全國性立法存在一定程度的抵觸［17］。

因此，海南享有特區(qū)立法權(quán)就意味著：海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)根據(jù)海南的具體情況和實(shí)際需要，在遵循有關(guān)法律、決定和行政法規(guī)之基本原則的前提下，制定具有實(shí)驗(yàn)性和超前性的地方性法規(guī)。依據(jù)《立法法》第81條第2款規(guī)定，海南可以制定對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定的特區(qū)法規(guī)，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用。與深圳等其他四個(gè)特區(qū)須遵循憲法、法律和行政法規(guī)之基本原則相比，海南的特區(qū)立法權(quán)須遵循的上位法范圍少一些，故其“少了一點(diǎn)約束，多了一點(diǎn)回旋余地”［18］。也就是說，海南應(yīng)當(dāng)具有更大的變通、試驗(yàn)、超前、創(chuàng)新的空間。海南的特區(qū)立法權(quán)顯然為生態(tài)特區(qū)制定和實(shí)施更加先進(jìn)、更加嚴(yán)格的生態(tài)法治準(zhǔn)備了必要的武器。

（四）海南建設(shè)生態(tài)特區(qū)完全符合國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于海南發(fā)展的指示精神

海南建省辦特區(qū)以來，國家各屆領(lǐng)導(dǎo)都對海南特別關(guān)心，并給予了重要指示。朱镕基同志強(qiáng)調(diào)：“中國就剩下這塊綠色寶地，無論如何要規(guī)劃好，一定要保護(hù)這塊凈土?！保?2］胡錦濤同志于2006年提出：海南要突出經(jīng)濟(jì)特區(qū)的‘特’字，努力構(gòu)建具有海南特色的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和更具活力的體制機(jī)制。”［19］2008年又要求：“堅(jiān)持生態(tài)立省，堅(jiān)持把建設(shè)生態(tài)文明、保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的首要位置，做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)?！保?］2013年4月習(xí)近平總書記在視察海南時(shí)指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。青山綠水、碧海藍(lán)天是建設(shè)國際旅游島的最大本錢，必須倍加珍愛、精心呵護(hù)。希望海南處理好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，著力在‘增綠’、‘護(hù)藍(lán)’上下功夫，為全國生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)個(gè)表率，為子孫后代留下可持續(xù)發(fā)展的‘綠色銀行’?！保?0］

綜觀國家領(lǐng)導(dǎo)人對海南發(fā)展的各項(xiàng)指示，其核心都緊緊圍繞二個(gè)方面：一是切實(shí)保護(hù)海南的生態(tài)環(huán)境，習(xí)近平同志更是要求海南成為全國生態(tài)文明建設(shè)的表率；二是繼續(xù)突出和利用好特區(qū)之“特”。生態(tài)特區(qū)戰(zhàn)略正好將生態(tài)和特區(qū)緊密結(jié)合在一起，因此它是貫徹和體現(xiàn)國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于海南發(fā)展戰(zhàn)略的最好形式。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，目前海南建設(shè)生態(tài)特區(qū)也存在一些不利條件。如：生態(tài)法治還有待大力完善，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求不高，需要大膽創(chuàng)新和引進(jìn)先進(jìn)的生態(tài)保護(hù)制度；企業(yè)和居民的生態(tài)教育還十分欠缺，生態(tài)保護(hù)意識需要進(jìn)一步強(qiáng)化；生態(tài)產(chǎn)業(yè)還比較落后，在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重仍然較低；資源的循環(huán)利用率和利用效益都不高。但是，對于上述問題，只要采取相應(yīng)的措施，并堅(jiān)決執(zhí)行之，缺陷和不足是完全可以彌補(bǔ)、克服的，成功地建設(shè)生態(tài)特區(qū)的可能性是極大的。

綜上所述，建設(shè)生態(tài)特區(qū)不僅可以促進(jìn)海南順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，并在生態(tài)文明時(shí)代在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中先行一步，而且可以充分發(fā)揮在生態(tài)文明建設(shè)中的試驗(yàn)和示范作用，為全國生態(tài)文明建設(shè)甚至世界范圍的可持續(xù)發(fā)展探索出一個(gè)成功的模式。海南建設(shè)生態(tài)特區(qū)既具有巨大的必要性和重要性，也具有充分的可行性。因此，海南省的決策者、學(xué)術(shù)及社會各界人士應(yīng)當(dāng)齊心協(xié)力、團(tuán)結(jié)一致，大膽地向國家請求建設(shè)第一個(gè)生態(tài)特區(qū)。國家也應(yīng)當(dāng)積極地支持海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為第一個(gè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。

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［2］建立海南特別關(guān)稅區(qū)到了應(yīng)當(dāng)決策，抓緊行動的時(shí)候了 ［EB/OL］.［2016-01-16］.http://www.chinareform.org.cn/area/hn/Practice/200809/t20080926_36662.htm.

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（作者單位：海南大學(xué)法學(xué)院）

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1004-700X（2016）04-0041-07

本文系2015年海南省高等學(xué)校科學(xué)研究項(xiàng)目重點(diǎn)項(xiàng)目“海南建設(shè)生態(tài)文明特區(qū)法律機(jī)制研究”（Hnky2015ZD-5）的階段性成果