整合與重構(gòu)：中央與地方爭(zhēng)議的法律解決機(jī)制研究

胡永平

整合與重構(gòu)：中央與地方爭(zhēng)議的法律解決機(jī)制研究

胡永平

中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)是基于一定利益的權(quán)力縱向配置關(guān)系。由于權(quán)力分配的不規(guī)范，中央放權(quán)收權(quán)行為的隨意性和不穩(wěn)定性，在客觀上導(dǎo)致了地方權(quán)力伸縮的盲目性和被動(dòng)性，從而引發(fā)了中央與地方的利益爭(zhēng)奪與權(quán)限爭(zhēng)議。法治化是整合現(xiàn)有資源、重構(gòu)科學(xué)合理的央地關(guān)系的必然途徑。只有建立完備的法律機(jī)制，才能有效地解決中央與地方之間的爭(zhēng)議，使它們之間形成合理的利益關(guān)系和法定的權(quán)力關(guān)系，避免因利益分配不公平所發(fā)生的消極矛盾與沖突，進(jìn)而使兩者的關(guān)系保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)。

法律解決機(jī)制 法治化 權(quán)力配置 權(quán)限爭(zhēng)議

中央與地方之間的關(guān)系植根于一個(gè)國(guó)家的體制之中，是無(wú)論采用哪種結(jié)構(gòu)形式的國(guó)家都必須解決好的一個(gè)重大課題，其直接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、政權(quán)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)目前已經(jīng)形成的中央與地方關(guān)系的模式存在的弊端日益顯露，最為突出的問題是兩者權(quán)限的爭(zhēng)議缺乏規(guī)范化的解決途徑。因此，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的需要，不斷改革和完善中央與地方之間的關(guān)系是我國(guó)政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。而我國(guó)又正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和矛盾凸顯時(shí)期，中央和地方之間爭(zhēng)議的有效調(diào)處與權(quán)力的有效配置顯得尤為復(fù)雜和困難。通過借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有限政府的理念和依法實(shí)行分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，可以為解決我國(guó)的央地糾紛提供一種思路，其目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化。法治化是整合現(xiàn)有資源、重構(gòu)科學(xué)合理的央地關(guān)系的法律制度保障。只有在制度化、法治化的基礎(chǔ)上，才能使兩者的關(guān)系保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)。

一、依法規(guī)范中央與地方的權(quán)限劃分

依法劃分中央與地方各自的權(quán)限范圍是理順兩者關(guān)系的核心和關(guān)鍵。在我國(guó)中央集權(quán)制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央與地方政府之間的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)歷來(lái)缺乏穩(wěn)定的制度規(guī)則。由于權(quán)力再分配的非規(guī)范化，中央放權(quán)收權(quán)行為的隨意性和不穩(wěn)定性，就在客觀上推動(dòng)了地方的短期行為，也導(dǎo)致了地方政府?dāng)U張或縮小權(quán)力的盲目性和被動(dòng)性。這樣就會(huì)極大地?fù)p害了中央的權(quán)威，也不利于地方積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮。權(quán)限的劃分過程固然是一個(gè)利益博弈的復(fù)雜互動(dòng)的過程，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，地方的權(quán)力既不應(yīng)該來(lái)自于中央權(quán)力的恩賜，中央的權(quán)力也不應(yīng)該來(lái)自于地方的向上讓渡，而應(yīng)該來(lái)自于憲法和法律的明確規(guī)定。

二、設(shè)置中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的處理機(jī)構(gòu)

中央與地方關(guān)系的本質(zhì)，內(nèi)在表現(xiàn)為利益的分配關(guān)系，外在表現(xiàn)為權(quán)力在縱向上的配置關(guān)系。在明確劃分中央與地方權(quán)限、分工和職責(zé)的基礎(chǔ)上，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，還需要建立兩者權(quán)限爭(zhēng)議的處理機(jī)制。不論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，在憲法和法律所確定的框架下，都試圖尋求一種合理并且有效的方式來(lái)調(diào)整中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，以保障中央與地方的權(quán)力運(yùn)行不偏離憲法所確立的框架和結(jié)構(gòu)。

三、建立中央與地方爭(zhēng)議的司法裁決制度

如果中央與地方間的權(quán)限爭(zhēng)議由專門委員會(huì)依然無(wú)法有效地解決，雙方可轉(zhuǎn)向借助于司法裁決的訴訟程序。在處理中央與地方之間的利益沖突時(shí)，單一制國(guó)家一般較注重采用行政手段，而聯(lián)邦制國(guó)家則更注重采用司法手段，從聯(lián)邦制國(guó)家解決聯(lián)邦與聯(lián)邦成員、聯(lián)邦成員與地方之間權(quán)限爭(zhēng)議的主體來(lái)看，可分為普通司法機(jī)關(guān)解決機(jī)制和專門機(jī)關(guān)解決機(jī)制。如美國(guó)聯(lián)邦司法機(jī)構(gòu)在處理聯(lián)邦與各州之間的關(guān)系時(shí)所起的作用就十分突出。司法解決的前提是必須有一個(gè)獨(dú)立的中立的權(quán)威的具有公信力的裁決機(jī)構(gòu)。只有這樣才能使裁決具有公正性，才能使裁決為當(dāng)事人和其他公眾所信服，也才能最終有效地解決爭(zhēng)端。

四、構(gòu)建有中國(guó)特色的行政主體制度

在西方國(guó)家，行政主體制度是地方分權(quán)或公務(wù)分權(quán)的法律技術(shù)。這種制度以行政分權(quán)為核心，是對(duì)行政利益多元化的認(rèn)可以及對(duì)個(gè)人在行政中主體地位的肯定。我國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院。這事實(shí)上就賦予地方政府雙重身份，即它既代表本地區(qū)人民的利益，又代表著上級(jí)政府的利益。這既為中央隨意調(diào)整與地方的權(quán)力邊界，在遇到權(quán)限沖突時(shí)以“下級(jí)服從上級(jí)”為借口打壓地方創(chuàng)造了可能，也為地方隨意行使手中職權(quán)帶來(lái)了便利。但是，一旦雙方進(jìn)入司法裁決程序，作為程序法律關(guān)系的雙方，不管是中央還是地方都應(yīng)具備自己獨(dú)立的、平等的主體地位。“中央政府與地方政府的關(guān)系，不再是單純的行政隸屬關(guān)系和上下級(jí)關(guān)系，而是具有了一定契約關(guān)系的性質(zhì)，中央和地方政府在一定程度上成了具有不同權(quán)力和利益的法律主體，具有了不同的行為目標(biāo)”。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)著政治的發(fā)展，要求有權(quán)威的中央政府、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、高效的行政能力和政治民主化。中央與地方的關(guān)系是否協(xié)調(diào)，直接關(guān)系到國(guó)家政治的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

［1］張緊跟.淺論中央與地方關(guān)系的法治化［J］.江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，4（2）：20.

（作者單位：石河子大學(xué)政法學(xué)院法律系）