人口工作應(yīng)全面轉(zhuǎn)型升級

文/楊成鋼

人口工作應(yīng)全面轉(zhuǎn)型升級

文/楊成鋼

習(xí)近平主席在中共18屆五中全會(huì)上關(guān)于人口問題的講話談及人口長期均衡發(fā)展和家庭發(fā)展，這被認(rèn)為是國家最高領(lǐng)導(dǎo)層對于中國人口管理服務(wù)工作方向的最新詮釋，也被理解為對中國人口管理服務(wù)提出了全新的工作要求。本文認(rèn)為，這是積極的政策選擇，順應(yīng)了中國人口發(fā)展的變化態(tài)勢；但是要有效應(yīng)對人口變化，只對人口管理服務(wù)做出一般工作改進(jìn)還不夠，而應(yīng)當(dāng)在人口管理服務(wù)制度的層面上進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型升級。

現(xiàn)有人口管理服務(wù)制度與人口新態(tài)勢不相適應(yīng)

公平地講，中國的人口管理服務(wù)制度是在人口管理實(shí)踐當(dāng)中不斷探索，不斷完善的，從20世紀(jì)70年代初期開始實(shí)行計(jì)劃生育到今天已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但是仍存在與人口發(fā)展新態(tài)勢不相適應(yīng)之處。這種不適應(yīng)表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

1.制度目標(biāo)

制度目標(biāo)又包括價(jià)值目標(biāo)和技術(shù)目標(biāo)兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先看價(jià)值目標(biāo)，任何一種制度設(shè)計(jì)都不可避免地帶有某種價(jià)值傾向性，這種價(jià)值傾向性反映了制度設(shè)計(jì)的根本觀念和指導(dǎo)思想，因而具有方向性和基礎(chǔ)性意義。中國人口制度目標(biāo)存在的不足是更多看到了物，較少看到人。制度設(shè)計(jì)伊始，我們就把人口的變動(dòng)和調(diào)整作為實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的手段和途徑，而沒有充分地考慮人口自身的發(fā)展規(guī)律，沒有將人口自身的發(fā)展作為目的去對待。固然，人口是經(jīng)濟(jì)增長的重要條件，可以在現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮工具性作用；但它畢竟不是工具，它的本質(zhì)是人。人口就是人群，就是群體的人。在人類社會(huì)，人的價(jià)值才是終極價(jià)值，人的需求才是根本需求，如同毛澤東所言：世間一切事物中，人是最可寶貴的。我們發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，都是為了讓人生活得更幸福、更有尊嚴(yán)。換句話說，人是目的，經(jīng)濟(jì)增長才是工具和手段。如果我們把人當(dāng)成工具，犧牲人的尊嚴(yán)和幸福去滿足經(jīng)濟(jì)增長的需要，那是本末倒置。

其次看技術(shù)目標(biāo)，技術(shù)目標(biāo)也指工作業(yè)務(wù)目標(biāo)。我國長期以控制人口數(shù)量、調(diào)節(jié)生育為主要工作業(yè)務(wù)目標(biāo)，大約2010年以后開始倡導(dǎo)人口長期均衡發(fā)展。全面兩孩政策推出以后，人口長期均衡發(fā)展就成為了明確的技術(shù)目標(biāo)，或者工作業(yè)務(wù)目標(biāo)。與過去相比，這一目標(biāo)考慮了人口的發(fā)展規(guī)律，當(dāng)然是一種進(jìn)步。目前的缺陷在于還缺乏可操作化標(biāo)準(zhǔn)，向量之間關(guān)系并沒在理論上說清。例如，怎樣才算人口長期均衡？均衡的標(biāo)準(zhǔn)是什么？一定的人口數(shù)量要對應(yīng)怎樣的人口質(zhì)量和人口結(jié)構(gòu)？或者反過來，如果設(shè)定一個(gè)理想的合理的人口結(jié)構(gòu)，將會(huì)要求人口的數(shù)量調(diào)整到什么樣的生育水平？這些都還需要進(jìn)一步研究。人口理論史上曾經(jīng)有一個(gè)適度人口理論，特別是以法國人口學(xué)家索維為代表的現(xiàn)代適度人口理論，將人口的變動(dòng)與技術(shù)的發(fā)展水平相對應(yīng)比較，試圖提出一種動(dòng)態(tài)的人口與經(jīng)濟(jì)均衡模型，遺憾的是他的理論沒有考慮人口內(nèi)部自身的均衡，因?yàn)樗^適度是相對于某一標(biāo)準(zhǔn)來說的，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅要反映經(jīng)濟(jì)技術(shù)關(guān)系，而且要考慮人口內(nèi)部各個(gè)向量之間的關(guān)系，要對應(yīng)不同的關(guān)系來談適度與否。也有的學(xué)者提出使用穩(wěn)定人口作為指標(biāo)。穩(wěn)定人口是人口學(xué)中的重要指標(biāo)，反映了人口數(shù)量變化的穩(wěn)定性，也間接地反映出一個(gè)人口的年齡結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)和均衡。但是，穩(wěn)定人口也只是數(shù)量目標(biāo)，它既沒有全面地反映人口內(nèi)部數(shù)量質(zhì)量結(jié)構(gòu)3個(gè)方面的協(xié)調(diào)均衡關(guān)系，也沒有反映出人口外部與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境變化之間的均衡關(guān)系，所以也很難成為一個(gè)理想的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑

中國長期通行的制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑是典型的行政化為主的實(shí)現(xiàn)路徑，自上而下，由國及家，是一種科層制的從中央到省市縣鄉(xiāng)，逐級進(jìn)行政策落實(shí)的信息傳導(dǎo)機(jī)制和路徑，又是一種反向的由下向上，逐級進(jìn)行責(zé)任保證的行為約束機(jī)制和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑。中國人口管理的最初推進(jìn)是完全靠行政化的方式，后來隨著時(shí)間的發(fā)展逐步地加入法律的因素，從大概1998年開始逐步地建立和完善了一些相關(guān)法律制度，試圖通過法治的途徑來實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，但是在實(shí)際的政策推行過程中真正將政策落到實(shí)處的還是行政化的手段。例如“黨政一把手親自抓，負(fù)總責(zé)”“一票否決目標(biāo)責(zé)任制”等方式，都是循名責(zé)實(shí)，通過行政方式完成量化目標(biāo)，以至于在今天的人口政策調(diào)整、全面放開二胎后、人們的生育意愿又比較低的情況下，很多管理部門甚至有些手足無措，不知從何將工作做起。

另外行政化為主的實(shí)現(xiàn)路徑還體現(xiàn)在政策對于體制內(nèi)人員具有很強(qiáng)的約束力，而對體制外人員卻缺乏有效的約束。這表明制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還在很大程度上需要依托行政資源的推動(dòng)，其自身的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力還存在明顯不足。

3.目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式

中國的人口制度長期以來主要采用管理的方式，并且在早期，其管理具有較大的強(qiáng)制性。雖然自進(jìn)入21世紀(jì)后逐步地在原來的人口管理制度中注入一些服務(wù)的因素，推出了諸如關(guān)愛女孩行動(dòng)、利益導(dǎo)向機(jī)制、家庭能力建設(shè)等廣受群眾歡迎，也受到國際社會(huì)好評的人口制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式，但總體上是將服務(wù)寓于管理之中的。這種目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式在人口進(jìn)入低生育水平階段，生育政策調(diào)整以后，勢必面臨很大的挑戰(zhàn)。新的人口政策環(huán)境下也許仍然需要必要的人口管理，但是可以預(yù)見的是，人口的服務(wù)、政策的激勵(lì)和導(dǎo)引將會(huì)是主要的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式。

4.制度作用邊界

這里說的是體制問題。中國人口管理服務(wù)制度中長期存在制度作用邊界的問題，“大人口還是小人口”是長期討論的話題。人口問題具有復(fù)雜性和綜合性，人口管理服務(wù)需求具有多樣性，一個(gè)人口現(xiàn)象背后牽扯到一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化因素，一個(gè)人口問題的解決需要一系列部門聯(lián)手統(tǒng)籌，共同發(fā)力。比如失獨(dú)家庭困難救助的問題，遠(yuǎn)不是人口部門一家可以解決的。又比如養(yǎng)老公共服務(wù)資源供給問題，不是人口部門的工作范圍，但是又與人口問題有著密切的聯(lián)系。目前的體制框架下人口管理服務(wù)部門并不具有足夠的資源統(tǒng)籌能力和綜合協(xié)調(diào)能力，在以前那種單一的工作目標(biāo)條件下，也許還可以利用所謂國策優(yōu)勢勉為其難，新的人口環(huán)境下，如果想適應(yīng)人口發(fā)展的需要，統(tǒng)籌的解決一些人口問題的話，就難免會(huì)遇到體制障礙，觸碰人口管理制度的作用邊界。

中國人口管理服務(wù)制度需要全面轉(zhuǎn)型升級

所謂人口管理服務(wù)，其本質(zhì)意義是指對涉及人口的各種問題之社會(huì)治理。制度層面的人口管理服務(wù)體現(xiàn)為對人口問題進(jìn)行社會(huì)治理的一系列政策組合與工作機(jī)制。所謂全面轉(zhuǎn)型升級，是指人口管理服務(wù)制度在政策目標(biāo)、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)現(xiàn)方式上都有一種積極的選擇和全新的呈現(xiàn)。在今天的人口政策語境中，全面轉(zhuǎn)型升級就是不再拘泥于人口數(shù)量控制的陳舊思維，不再糾結(jié)于生一個(gè)還是生幾個(gè)的窠臼之中，而是以國民利益最大公約數(shù)作為政策價(jià)值目標(biāo)，以人口長期均衡發(fā)展作為政策技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以利益導(dǎo)向和家庭發(fā)展作為政策路徑，以禮法結(jié)合，也即法治與人本相結(jié)合作為政策實(shí)現(xiàn)方式的綜合性政策體系設(shè)計(jì)和系統(tǒng)化政策機(jī)制建構(gòu)。如果進(jìn)行具體的討論，可分為轉(zhuǎn)型和升級兩方面內(nèi)容。

1.關(guān)于轉(zhuǎn)型

人口管理服務(wù)制度的轉(zhuǎn)型方向有兩個(gè)，一個(gè)是向大人口轉(zhuǎn)型，另一個(gè)是向家庭發(fā)展服務(wù)轉(zhuǎn)型。

所謂大人口，就是要增加人口管理服務(wù)部門的職能，拓寬其工作邊界。如果說在以前的高生育水平時(shí)代，人口部門還可以把管理和服務(wù)都集中于計(jì)劃生育的工作目標(biāo)上的話；那么在今天中國人口已經(jīng)進(jìn)入低生育水平階段，人口政策已經(jīng)調(diào)整的大背景下，人口部門就不應(yīng)當(dāng)再將其管理服務(wù)工作拘泥于原來單一的工作目標(biāo)和狹隘的工作邊界內(nèi)了。人口問題不僅僅是生育問題，人口的管理服務(wù)工作更是具有廣泛的內(nèi)容，微觀上要幫助人口的發(fā)展和能力提升、促進(jìn)家庭的發(fā)展和能力建設(shè)；宏觀上不僅要順應(yīng)人口自身發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人口內(nèi)部數(shù)量質(zhì)量結(jié)構(gòu)之間的均衡，而且要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和自然生態(tài)環(huán)境變化規(guī)律，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境變化的外部均衡。所以人口管理服務(wù)部門應(yīng)當(dāng)積極作為，積極爭取和主動(dòng)開拓各種涉及人口的工作領(lǐng)域，以服務(wù)換職能，在廣泛人口服務(wù)中爭取自己的廣泛人口管理服務(wù)職能。

所謂家庭發(fā)展，從政策設(shè)計(jì)視角出發(fā)，應(yīng)當(dāng)是這樣一種政策效果：在努力保障家庭安全的基礎(chǔ)上，讓每一個(gè)家庭同步共享國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，使其家庭建設(shè)能力不斷提升，家庭生活質(zhì)量和社會(huì)尊嚴(yán)不斷提高，家庭幸福感不斷增加。

在中國社會(huì)，家庭發(fā)展有著特別的意義。與西方社會(huì)以個(gè)人作為社會(huì)細(xì)胞不同，中國文化把家庭理解為最基本的社會(huì)細(xì)胞和社會(huì)單元，高度重視家庭的建設(shè)和發(fā)展。讓家庭發(fā)展同步共享社會(huì)發(fā)展成果是中國現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是時(shí)代發(fā)展的必然要求。

中國當(dāng)前的家庭發(fā)展服務(wù)領(lǐng)域有著廣泛的社會(huì)需求，也是中國長期以來的社會(huì)服務(wù)短板。人口部門主動(dòng)將人口工作向家庭發(fā)展的支持和服務(wù)轉(zhuǎn)型正好扮演了積極的政府角色，滿足了人民群眾的家庭發(fā)展需求。

2.關(guān)于升級

第一，確立積極的親民的政策目標(biāo)。所謂積極，就是要主動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢，主動(dòng)的引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值，建構(gòu)社會(huì)行為規(guī)范。所謂親民，就是要樹立以人為本、以民為本的價(jià)值取向，充分滿足人民群眾的需要，切實(shí)代表人民群眾的根本利益，變國家意志主導(dǎo)為民本意志主導(dǎo)，使人口政策更多地尊重民眾的利益訴求和家庭個(gè)體的人口決策和行為選擇。我們當(dāng)然不能排除國家意志和集體理性，但是可以通過改進(jìn)決策機(jī)制來最大限度地順應(yīng)民意，最大程度地反映和代表多數(shù)人的個(gè)體理性，通過建立和引導(dǎo)民眾對人口政策規(guī)范的價(jià)值認(rèn)同來協(xié)調(diào)國家利益與家庭個(gè)體利益，建立國家意志與民眾意志的價(jià)值互信和目標(biāo)共識。

第二，選擇務(wù)實(shí)的理性的也是智慧的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑。自下而上，更多尊重家庭自主選擇。在低生育水平的人口環(huán)境下，人口管理服務(wù)工作的著力方向很有可能隨著時(shí)間的推移從過去的人口生育抑制逐步轉(zhuǎn)向人口生育激勵(lì)，這是目前世界上那些較早的完成人口轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家普遍的選擇，中國很難例外。生育激勵(lì)絕不可能、更不應(yīng)該采用行政手段自上而下進(jìn)行干預(yù)，只能反過來，自下而上，在尊重生育家庭自主選擇的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的價(jià)值導(dǎo)引和利益誘導(dǎo)，在更加全面周到的生育健康服務(wù)和生育制度保護(hù)基礎(chǔ)上，減少生育家庭的生育后顧之憂，降低生育活動(dòng)的各種直接成本和間接成本。這是目前全面放開生育二孩政策以后已經(jīng)出現(xiàn)的生育家庭決策選擇跡象，也是人口管理服務(wù)部門應(yīng)當(dāng)未雨綢繆、盡早籌劃的制度設(shè)計(jì)路徑。

第三，尋求禮法結(jié)合、法制與人本相結(jié)合的政策實(shí)現(xiàn)方式。

（1）法制建立的價(jià)值取向應(yīng)傾向于國民性。法是國家工具，正因?yàn)槿绱?，確立正確的價(jià)值方向顯得尤為重要。國家的本質(zhì)意義并非疆土，更非行政機(jī)器，而是在共同價(jià)值規(guī)范下凝聚在一起的民眾，是為國民。國民在則國家在，國民利益即是國家利益。所有的國家工具和國家行為都應(yīng)以保護(hù)國民利益、尊重國民權(quán)利為其價(jià)值取向。所以一個(gè)善治國家，一個(gè)真正的社會(huì)主義國家，其立法司法都應(yīng)代表國民利益，充分尊重和保護(hù)每一個(gè)國民的基本人權(quán)和其他合理的權(quán)利訴求。固然，這一過程會(huì)存在整體利益與個(gè)體利益的矛盾，但也惟其如此，法才有存在的價(jià)值。好的法律和制度并不回避這種矛盾，而是在公開公平公正的原則下，通過尋求各方利益的最大公約數(shù)來建立共同的行為規(guī)范。這樣的規(guī)范由于充分尊重了個(gè)體權(quán)利，從而其作為整體利益的代表才有了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（2）正因?yàn)榉ǖ膰?yán)肅性、強(qiáng)制性，才更需要將法置于人本主義的基礎(chǔ)之上，使法成為揚(yáng)善抑惡的工具和引領(lǐng)社會(huì)趨向人本價(jià)值的手段。這不僅包括立法過程對國民基本利益訴求和人本愿望表達(dá)的充分尊重，而且包括執(zhí)法過程對執(zhí)法對象社會(huì)處境、事件發(fā)生環(huán)境的充分理解以及對執(zhí)法結(jié)果所引起的社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向的正確認(rèn)知，避免法的濫用、誤用而使其淪為惡法，損害法治聲譽(yù)。更要徹底杜絕侵犯公民基本權(quán)利的以權(quán)代法、以政代法、粗暴執(zhí)法、依法犯法，以執(zhí)法名義踐踏法律，侵犯公民基本權(quán)利的違法行為。

（3）更進(jìn)一步講，是不是所有的國民行為都需要在“法”的層面去規(guī)范也是值得思考的。法作為一種調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)制手段，并非理所當(dāng)然的第一選項(xiàng)。何時(shí)當(dāng)立、立于何種范圍、如何執(zhí)法，要把握好其邊界絕不簡單。這一點(diǎn)早在中國古代先秦時(shí)期，一些卓有見識的政治家和思想家就注意到了。究竟以禮為法，還是以法為禮，抑或禮法結(jié)合，曾是非常熱門的討論話題，也是諸多王朝治國理政首先要做出的方向性選擇。老子曾提出治民要遵循“道失后德，德失后仁，仁失后義，義失后禮”的順序。荀子倡法，但主張“禮法結(jié)合”。他們都是將法作為倫理規(guī)范約束之后的最后一個(gè)選項(xiàng)，試圖盡量控制法的作用邊界，以避免其峻急嚴(yán)苛。這些理念和主張，我們不能將其僅僅理解為古人的政治理想主義，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其正是中國傳統(tǒng)文化所積淀的治國理政經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

此外還須認(rèn)識到法是有成本的，立法和司法的過程都將耗費(fèi)大量行政費(fèi)用。如果不管行為大小，影響如何，動(dòng)轍用法，其制度成本勢必高企，最終會(huì)使財(cái)政不堪重負(fù)。所以，如果不是重要的社會(huì)行為，或能用非正式制度加以調(diào)整約束的行為和關(guān)系，就沒有必要以法作器，而可以選擇成本更低的方式。

中國人口管理服務(wù)制度化的轉(zhuǎn)型和升級也許不能齊頭并進(jìn)，也不可能一蹴而就，但要適應(yīng)人口新態(tài)勢，盡早加以思考和籌劃是必要的。

【作者系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)人口所教授；摘自《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第6期；本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“人口轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展研究”（編號：13JJD820013）成果之一】