民族宗教因素在北梁新社區(qū)治理中的作用分析

◇ 文/民進(jìn)包頭市委會(huì)

北梁地區(qū)由于地處博托河（今東河槽）沿岸，為清朝塞外重要的水旱碼頭，包頭商業(yè)文明發(fā)展與此，移民聚居亦發(fā)展與此。早期的商業(yè)繁榮使北梁地區(qū)具有了極好的歷史文脈，自然遺產(chǎn)、古老建筑、寺院廟宇建筑相融相暉。建國后特別是改革開放以來，受歷史和地理?xiàng)l件的制約，北梁地區(qū)無法跟上包頭市城鎮(zhèn)化的腳步，逐步成為內(nèi)蒙古乃至全國范圍內(nèi)最大的連片棚戶區(qū)。由于歷史沉淀，北梁地區(qū)在文化多樣化的同時(shí)也呈現(xiàn)了少數(shù)民族眾多，宗教類型復(fù)雜，信教群體龐大等特征。與此相伴隨的則是棚戶區(qū)人居條件差，弱勢群體多，市政基礎(chǔ)差，基層管理艱難等問題。自2013年我市舉全市之力進(jìn)行北梁棚戶區(qū)改造，在此過程中，民族、宗教因素成為北梁地區(qū)改造所面臨的關(guān)鍵問題。本年度民進(jìn)包頭市委會(huì)以“民族宗教因素在北梁新社區(qū)治理中的作用分析”為課題，系統(tǒng)研究北梁棚戶區(qū)改造過程中民族、宗教因素在棚改過程中及目前新社區(qū)建設(shè)過程中發(fā)揮的作用，總結(jié)多民族、宗教雜居的棚戶區(qū)在新城鎮(zhèn)、新社區(qū)建設(shè)過程中面臨的問題，并就當(dāng)前北梁民族社區(qū)建設(shè)過程中的薄弱環(huán)節(jié)提出建議。課題進(jìn)行期間，民進(jìn)市委會(huì)由主委牽頭成立調(diào)研組，就上述問題與北梁新社區(qū)居民、北梁新社區(qū)負(fù)責(zé)人和東河區(qū)民族宗教局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行走訪、實(shí)地調(diào)研和座談，并獲取了詳盡的一手資料，在結(jié)合前期文獻(xiàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，形成以下報(bào)告。

一、北梁地區(qū)多民族、宗教社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

北梁地區(qū)占地面積13平方公里，該地區(qū)社區(qū)發(fā)展的最大特征為多民族、多宗教雜居。在不到1平方公里的狹小地域內(nèi)聚集了7個(gè)少數(shù)民族、5種宗教信仰，宗教場所11座，是全國范圍內(nèi)比較特殊的多民族混居社區(qū)。其中有著較為特殊民族習(xí)俗的回族群眾有3000余戶計(jì)8560余人，占全包頭市回族總?cè)丝诘?/4。宗教信仰方面，北梁地區(qū)的11個(gè)正規(guī)宗教場所集中了包括伊斯蘭教、基督教、天主教、道教、佛教五大宗教，信教群眾眾多，以財(cái)神廟辦事處和回民辦事處為例，其轄區(qū)內(nèi)信教群眾達(dá)60%以上。

2013年北梁地區(qū)開始進(jìn)行騰空性棚戶區(qū)改造，根據(jù)包頭市關(guān)于北梁棚改安置的相關(guān)政策，該地群眾通過不同渠道得到合理安置。目前在建的北梁新區(qū)以6000戶為基本單位，分為5個(gè)直管社區(qū)，現(xiàn)已建小區(qū)11226戶，已入住7872戶，其中少數(shù)民族721戶，1280人，包括蒙古族171人，回族1048人，滿族54人，其他少數(shù)民族7人。宗教信仰方面，信教群眾1724人，其中信仰伊斯蘭教的占60.73%，佛教占18.50%，天主教占1.22%，基督教占19.55%。

二、北梁地區(qū)多民族、宗教社區(qū)發(fā)展特征

（一）歷史積淀深厚

北梁地區(qū)多民族、宗教共處的現(xiàn)狀有著深厚的歷史積淀。自清中期開始北梁地區(qū)出現(xiàn)由商業(yè)為核心的多民族、多宗教聚集。在此過程中，宗教信仰的不同與院落式雜居環(huán)境相結(jié)合，形成了北梁特有的雜居多民族文化。傳統(tǒng)院落居民間的認(rèn)同感不再局限于共同的宗教信仰或民族成分，而夾雜了更多的鄰里親情。因此，文化和身份的包容感成為目前北梁社區(qū)多民族、宗教和諧共處的歷史基礎(chǔ)。

（二）宗教信仰發(fā)展快、途徑復(fù)雜

北梁地區(qū)信教群眾的宗教信仰發(fā)展可以分為以下幾個(gè)途徑：第一，少數(shù)民族整體信仰，如伊斯蘭教?；刈鍖?duì)于伊斯蘭教的信仰基于民族內(nèi)部的宗教信仰歷史和代際傳承，目前北梁地區(qū)絕大多數(shù)回族群眾信仰伊斯蘭教，其宗教生活基于民族群體內(nèi)部的傳承，因此在其他民族間的傳播并不廣泛，目前北梁新社區(qū)中僅1例為漢族群眾信仰伊斯蘭教。第二，傳教范圍廣、信眾發(fā)展迅速，如基督教、天主教。基督教、天主教信徒目前在北梁地區(qū)所占比重較小，但發(fā)展迅速。通過廣泛傳教、正規(guī)的神學(xué)思想教育、積極參加社會(huì)服務(wù)等方式，基督教和天主教在社區(qū)中發(fā)展迅速，同時(shí)在信眾中的影響力也在不斷加大。第三，與本土文化結(jié)合緊密的佛教、道教。北梁地區(qū)的佛教分為漢傳與藏傳兩支，分別有宗教場所，還有道教色彩較為濃重的妙法禪寺（原呂祖廟）。其與我國本土文化結(jié)合最為緊密，通過每月的宗教儀式以及寺廟周邊的商業(yè)活動(dòng)也吸引大批信眾參與宗教活動(dòng)。

（三）多民族、多宗教對(duì)社區(qū)發(fā)展影響巨大

北梁地區(qū)的多民族、宗教雜居狀況對(duì)該地社區(qū)治理發(fā)展影響巨大。一方面，各民族、宗教的聚居融合使社區(qū)具有多彩的發(fā)展特色和深厚的文化積淀，民族身份、宗教信仰也成為維系社區(qū)整體性的重要紐帶；另一方面，治理因素的多元化造成社區(qū)治理頭緒繁多，社區(qū)矛盾時(shí)有凸顯，社會(huì)穩(wěn)定不易實(shí)現(xiàn)等諸多困難。

三、北梁新社區(qū)建設(shè)中的民族、宗教關(guān)照

（一）依法落實(shí)對(duì)少數(shù)民族、信教群眾的政策扶助

少數(shù)民族出于心理認(rèn)同、生活習(xí)慣、居住傳統(tǒng)、鄰里關(guān)系特別是宗教信仰等原因，其生活和居住模式往往會(huì)產(chǎn)生聚集效應(yīng)。據(jù)財(cái)神廟辦事處負(fù)責(zé)人提供的資料，由于長期受轄區(qū)內(nèi)各宗教場所的影響，當(dāng)?shù)匦沤倘罕娺_(dá)到60%之多。這種宗教聚集效應(yīng)體現(xiàn)在所有信教群眾身上，信仰伊斯蘭教、基督教、天主教、佛教的信徒都有自身的宗教生活需求?；刈逶谄渲袆t比較特殊。回族出于對(duì)伊斯蘭教的信仰和宗教生活的便利，在其民族發(fā)展的過程中逐步形成了圍寺而居的傳統(tǒng)，即所謂“先有清真寺，后有回民區(qū)”。宗教場所對(duì)于回族群眾的聚集效應(yīng)是顯著的，而宗教信仰的聚集又輻射出生活圈的聚集，以回族特色餐飲中的生肉買賣來統(tǒng)計(jì)，回民辦事處下轄大清真寺周邊從事清真牛羊生肉買賣的商戶就有20余家。這在其他社區(qū)是無法實(shí)現(xiàn)的，也給回族群眾的特殊生活習(xí)慣帶來了便利。因此，在此次北梁棚改方案制定初期征求意見的過程中，基層反映的160多條意見中很大比重是騰空安置后保障信教群眾的宗教生活的問題。北梁棚改拆遷安置過程中，為實(shí)實(shí)在在解決信教群眾切身問題，同時(shí)彰顯棚改政策的公平性，市委市政府實(shí)行“以異地搬遷為主，局部原地改造為輔”的棚改方針。在包三中原址周邊建立回族群眾的回遷安置房，可以滿足1500-1600戶回族群眾圍寺而居的期望。在過渡保障房的選址上，選取原回民中學(xué)校址及購買回中對(duì)面新月家園為過渡安置房，并優(yōu)先供給回族群眾居住，以便利其宗教生活。與此同時(shí)，為在各民族群眾中實(shí)現(xiàn)政策公平，享受優(yōu)先回遷保障的回族群眾則不再享受《北梁棚戶區(qū)國有土地上房屋征收補(bǔ)償方案》中的相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）以“三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”為基礎(chǔ)，創(chuàng)新區(qū)直管社區(qū)治理模式

在北梁棚改前及棚改過程中，財(cái)神廟辦事處成為內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部民族宗教工作“三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)試點(diǎn)?！叭?jí)網(wǎng)絡(luò)”在基層切實(shí)補(bǔ)充了辦事處的行政權(quán)限，使其可以直接面對(duì)群眾，更加快速的向上級(jí)部門反饋信息，同時(shí)針對(duì)轄區(qū)內(nèi)一定范圍內(nèi)的民族宗教問題予以處理。在棚改前財(cái)神廟社區(qū)已形成120個(gè)網(wǎng)格片區(qū)，通過責(zé)任細(xì)化對(duì)轄區(qū)的少數(shù)民族和信教群眾進(jìn)行管理，取得了成效。

在北梁新社區(qū)的制度建設(shè)過程中，進(jìn)一步將“三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”和片區(qū)網(wǎng)格化治理從民族宗教工作推廣到整個(gè)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)層面。進(jìn)一步減少行政層級(jí)，推行區(qū)直管社區(qū)的制度創(chuàng)新。社區(qū)管理逐步向多元共治的方向邁進(jìn)。一方面社區(qū)以300—500戶為單位，進(jìn)一步推行網(wǎng)格化管理，另一方面在新社區(qū)中推選樓棟長并進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理。

（三）立足特色社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)居民整體素質(zhì)

北梁新區(qū)擬建成五個(gè)社區(qū)，現(xiàn)北一社區(qū)與南一社區(qū)基本建成并入住。在打造新型社區(qū)的過程中，新區(qū)擬將五個(gè)社區(qū)依據(jù)自身特色建成不同的文化特色社區(qū)。以北一社區(qū)為例，該社區(qū)是北梁新區(qū)最早建成入住的社區(qū)，居民結(jié)構(gòu)主要為財(cái)神廟辦事處、回民辦事處下轄范圍，其居民構(gòu)成主要以少數(shù)民族群眾、困難群眾、老年群體為主。北一新社區(qū)在建立的過程中以打造“民族文化特色社區(qū)”為目標(biāo)，做了以下工作：首先，以社區(qū)文化站建立4支文化隊(duì)伍和7支廣場舞隊(duì)伍，動(dòng)員吸引社區(qū)中的中老年群眾積極參加社區(qū)文化生活，以此帶動(dòng)社區(qū)居民整體文化素質(zhì)的提高。其次，通過向新社區(qū)建設(shè)規(guī)劃部門提出建議，打通新一區(qū)至北梁各宗教場所的交通服務(wù)，方便社區(qū)內(nèi)信教群眾過宗教生活。第三，針對(duì)社區(qū)中老年群眾多、少數(shù)民族群眾多等問題，社區(qū)建立針對(duì)65歲以上群眾的日間照料中心，其中的服務(wù)與餐飲都嚴(yán)格依據(jù)伊斯蘭教的教義教規(guī)進(jìn)行，方便回族群眾享受服務(wù)。第四，在推進(jìn)再就業(yè)方面，新一區(qū)一方面通過建立再就業(yè)服務(wù)中心為社區(qū)居民提供免費(fèi)的再就業(yè)培訓(xùn)，另一方面，社區(qū)針對(duì)轄區(qū)內(nèi)有困難群眾但無法外出工作的，創(chuàng)建了“北梁巧娘”品牌，通過聘請(qǐng)企業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)開拓銷路等方式為該社區(qū)無法外出工作的婦女群眾提供了居家的自由職業(yè)。通過以上四項(xiàng)措施，北梁新一區(qū)依據(jù)自身特色逐步建成了“民族文化特色社區(qū)”得到了廣大居民的認(rèn)可。

四、北梁新社區(qū)發(fā)展中存在的問題

（一）社區(qū)發(fā)展相對(duì)落后

調(diào)查發(fā)現(xiàn)北梁地區(qū)作為民族城市社區(qū)建設(shè)起步晚，水平低，社區(qū)建設(shè)的體制、模式、組織結(jié)構(gòu)等內(nèi)容不成熟。因經(jīng)濟(jì)落后，原北梁地區(qū)居民居住結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“六多三少”的狀態(tài)?！傲唷奔慈鮿萑后w多；流動(dòng)人口多；特殊人口多；老年人多；少數(shù)民族居住集中；信教群眾多?！叭佟奔磁涮谆A(chǔ)設(shè)施落后，固定就業(yè)人員少、大型企業(yè)、商業(yè)少。棚改及新社區(qū)的建設(shè)目前多集中于硬件設(shè)施的建設(shè)，如住房、道路交通等方面，社區(qū)人文素質(zhì)的發(fā)展水平較低，群眾對(duì)于社區(qū)治理的自主參與度差。

（二）民族、宗教習(xí)慣制約社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

北梁社區(qū)中少數(shù)民族、宗教信仰比例高。由民族習(xí)慣、宗教習(xí)慣沿襲造成的生活圈封閉、人口社會(huì)流動(dòng)性低、就業(yè)競爭力不高的現(xiàn)象較為普遍。以回族為例，制約回族群眾多方面尋找就業(yè)渠道，提高自身經(jīng)濟(jì)水平的原因首先是，自身生活習(xí)慣導(dǎo)致回族群眾在從事餐飲、服務(wù)等多行業(yè)過程中缺乏競爭力；其次，對(duì)于宗教生活的遵從如一天五次拜功的遵守使一些回族群眾無法與正常的工作作息時(shí)間相契合；第三，生活與社會(huì)交往圈的封閉使北梁地區(qū)大多數(shù)回族群眾的從業(yè)方式局限于子承父業(yè)式的小商品、小作坊式行業(yè)，長期發(fā)展?jié)摿Φ拖隆?/p>

（三）宗教發(fā)展迅速，摸底統(tǒng)計(jì)、管理困難

目前，北梁社區(qū)依據(jù)“三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”模式和網(wǎng)格化管理對(duì)新北梁社區(qū)的民族、宗教情況進(jìn)行了詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，并得出較為詳盡的數(shù)據(jù)；為民族宗教部門的管理工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。但由于北梁地區(qū)多宗教的迅速傳播，目前除伊斯蘭教的信眾可以依據(jù)回族群眾的整體數(shù)量予以統(tǒng)計(jì)外，其他信教群眾很難掌握到具體的信眾規(guī)模。在進(jìn)行入戶調(diào)查的過程中，大多數(shù)的信教群眾對(duì)于宗教信仰的統(tǒng)計(jì)較為敏感，一般不愿意明確告知，而與此同時(shí)，當(dāng)前宗教傳播速度加快，手段更加多樣，從以往的宗教場所傳教逐步發(fā)展為在非宗教場所通過參與社會(huì)活動(dòng)、參與信眾婚喪嫁娶儀式、通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方式進(jìn)行宗教宣傳。這一方面對(duì)社區(qū)兩委的治理核心地位造成了影響，另一方面也給民族宗教部門在社區(qū)的基層管理造成了困難。

五、推進(jìn)北梁多民族特色和諧社區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

針對(duì)目前北梁新社區(qū)民族、宗教工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，本課題組提出以下政策建議：

（一）深挖民族、宗教文化資源，開拓北梁經(jīng)濟(jì)發(fā)展源頭

北梁乃至整個(gè)東河區(qū)作為包頭市經(jīng)濟(jì)的欠發(fā)展地區(qū)，在缺乏大企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不高的情況下，唯有利用本地悠久的民族文化資源和宗教資源，開創(chuàng)以旅游業(yè)為主體的新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。根據(jù)東河區(qū)委區(qū)政府的前期規(guī)劃，東河區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展擬形成南海濕地旅游、中部紅色旅游和北梁民族文化旅游三個(gè)片區(qū)。其中北梁民族文化旅游的建設(shè)一方面需要深挖歷史，加大宣傳。發(fā)掘北梁地區(qū)多民族宗教共同繁榮的歷史因素，同時(shí)以此為特色加大宣傳力度。另一方面以社區(qū)管理人員為核心，帶動(dòng)社區(qū)少數(shù)民族、信教群眾了解北梁地區(qū)的歷史文化，提高群眾文化素養(yǎng)和旅游接待服務(wù)意識(shí)。

（二）落實(shí)政策，加大社區(qū)民族、宗教事務(wù)管理力度

進(jìn)一步落實(shí)“區(qū)直管社區(qū)”政策，認(rèn)定基層治理服務(wù)人員及相關(guān)治理主體的身份問題，同時(shí)明確其責(zé)任。在進(jìn)行民族、宗教事務(wù)管理的過程中，社區(qū)不僅充當(dāng)基層問題向民族宗教部門的反映者和統(tǒng)計(jì)者的角色，更要成為基層社區(qū)民族、宗教問題的治理者。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的民族宗教活動(dòng)依法、依規(guī)進(jìn)行管理，通過相關(guān)文化建設(shè)和引導(dǎo)機(jī)制強(qiáng)化兩委在社區(qū)治理中的作用，并進(jìn)一步將民族、宗教等治理因素吸納進(jìn)社區(qū)治理的正常軌道中來，杜絕非正常民族活動(dòng)或傳教活動(dòng)的發(fā)生。

（三）提高群眾參與度，提升社區(qū)文化素養(yǎng)

社區(qū)進(jìn)一步與民族宗教部門加強(qiáng)互動(dòng)，以“愛國愛教，多族和順”為主題，一方面，進(jìn)一步發(fā)揮宗教干部和教職人員的作用，從教規(guī)教義出發(fā)宣傳愛國愛教思想，加強(qiáng)不同民族間、宗教間的交流，并由他們牽頭規(guī)范信教群眾的宗教生活，增加群眾對(duì)于社區(qū)生活的參與度，真正使少數(shù)民族和信教群眾成為社區(qū)建設(shè)的主體。另一方面，從社區(qū)文化建設(shè)上宣揚(yáng)公民精神。通過組織各種文娛活動(dòng)，提升社區(qū)整體文化水平，進(jìn)一步打造民族和順的文化社區(qū)。

（四）結(jié)合創(chuàng)業(yè)孵化渠道，打通少數(shù)民族、信教群眾就業(yè)最后一關(guān)

多民族、宗教與社區(qū)整體發(fā)展落后狀況交織是北梁新社區(qū)良性發(fā)展的重要障礙。在以民族、宗教文化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心，創(chuàng)新社區(qū)發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，針對(duì)社區(qū)少數(shù)民族群眾、信教群眾的生活習(xí)慣與特殊困難開拓更廣泛的就業(yè)渠道，是解決北梁社區(qū)發(fā)展后勁不足問題的又一重點(diǎn)。在課題組調(diào)研過程中，聽取社區(qū)負(fù)責(zé)人反映，北梁新社區(qū)雖然采取多種方式拓寬居民就業(yè)渠道，但由于待就業(yè)人口數(shù)量大，少數(shù)民族和信教群眾多，生活習(xí)慣限制就業(yè)等諸多因素，居民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的最后一關(guān)對(duì)接僅依靠社區(qū)自身的力量是很難完成的。因此需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)孵化單位、網(wǎng)絡(luò)電商等團(tuán)體與社區(qū)就業(yè)服務(wù)部門實(shí)現(xiàn)對(duì)接和信息共享，以解決目前新社區(qū)建設(shè)中的群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題。

（五）積極發(fā)揮民族干部、宗教團(tuán)體在新社區(qū)建設(shè)中的作用

少數(shù)民族干部和宗教團(tuán)體相對(duì)于普通干部的優(yōu)勢在于，一方面，他們作為民族和信仰中的一員，本身容易得到本民族、本宗教群眾的認(rèn)同，也熟悉民族宗教習(xí)慣，因此與群眾的溝通則更為便捷；另一方面，相對(duì)于政府單純的政策推廣和說服，民族干部與教職人員則可以從教理教義的方向解釋政策，針對(duì)有宗教信仰的群眾，基于宗教理念的說服作用往往較政府的政策推行效果明顯。因此在北梁新社區(qū)建設(shè)中，民族干部、宗教團(tuán)體要發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強(qiáng)政府與群眾間的紐帶。積極進(jìn)行宗教間交流，以身作則維護(hù)多宗教和諧局面，踐行愛國愛教理念，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。