村級權(quán)力規(guī)范化中的治理動(dòng)力問題——基于浙江N縣的分析

文/徐加玉 左停

村級權(quán)力規(guī)范化中的治理動(dòng)力問題——基于浙江N縣的分析

文/徐加玉 左停

問題的提出

自20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村基層治理問題不斷凸顯，鄉(xiāng)村治理呈不斷惡化之勢。為此國家采取了若干措施改善“三農(nóng)”狀況和鄉(xiāng)村治理狀況，2006年全國范圍內(nèi)實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)被徹底取消，鄉(xiāng)村矛盾得到很大程度的緩解。黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，首次在國家政治層面明確提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大命題。治理現(xiàn)代化意味著治理的法治化、制度化、規(guī)范化、程序化等。

雖然村民自治制度已經(jīng)實(shí)施30多年，但相關(guān)的制度建設(shè)遠(yuǎn)未達(dá)到完善的程度，隨著基層治理現(xiàn)代化命題的提出，考察這一動(dòng)向?qū)τ卩l(xiāng)村治理會(huì)產(chǎn)生何種影響，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。已有研究，如范瑜對村委會(huì)選舉制度的歷程和特點(diǎn)的梳理，項(xiàng)繼權(quán)對村民自治在“后稅改時(shí)代”所面臨的村務(wù)公開和民主管理問題的研究，盧福營、孫瓊歡對村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新及其績效的研究，陳奕敏對浙江溫嶺“民主懇談會(huì)”的研究，李勇華對基層社會(huì)創(chuàng)造的社會(huì)管理或社會(huì)治理創(chuàng)新的研究等對認(rèn)識村級權(quán)力無疑具有重要意義；但從村級治理動(dòng)力角度對村級權(quán)力規(guī)范化進(jìn)行研究的較少，而村干部的工作積極性是其進(jìn)行村莊治理的基本動(dòng)力，缺失了村干部的積極性，村莊治理將失去重要的依托?？疾齑寮墮?quán)力規(guī)范化對鄉(xiāng)村治理動(dòng)力的影響對我們更好地認(rèn)識鄉(xiāng)村治理機(jī)制具有重要意義。

浙江東部沿海N縣，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村莊利益密集，因村莊權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，村莊內(nèi)部矛盾十分突出，縣紀(jì)委因此牽頭實(shí)施村級權(quán)力規(guī)范化改革，意圖規(guī)范村級權(quán)力，減少權(quán)力越軌及因此產(chǎn)生的貪污腐敗、干群沖突事件。這為我們觀察基層治理現(xiàn)代化改革的路徑、效果和影響提供了一個(gè)良好的平臺，借此能夠直觀地觀察到村級權(quán)力規(guī)范化會(huì)對村級治理產(chǎn)生何種影響。本文所用資料來源于筆者在N縣的實(shí)地調(diào)查，通過參與觀察法和深度訪談法，筆者對N縣改革情況進(jìn)行了深入了解，實(shí)地走訪了眾多縣鄉(xiāng)干部、村干部和普通村民，獲得大量訪談資料、文字材料、圖畫材料等，這些資料構(gòu)成本文分析的基礎(chǔ)。

N縣村級權(quán)力規(guī)范化改革素描

N縣位于浙江省東部，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，下轄4個(gè)街道和14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有23個(gè)社區(qū)、11個(gè)居委會(huì)和369個(gè)行政村。N縣長期以來一直是全國經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣，該縣2014年的GDP達(dá)400多億元，人均GDP達(dá)6.5萬多元，當(dāng)年的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入突破4萬元，農(nóng)村居民人均可支配收入突破2萬元。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來地價(jià)不斷上升和租金不斷上漲，許多靠近城鎮(zhèn)城區(qū)和交通要道等地理區(qū)位條件優(yōu)越的村莊擁有大量的集體資產(chǎn)，村莊利益非常密集。

（一）改革緣起：權(quán)力濫用與腐敗

隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)，許多城中村和城郊村中聚集的利益越發(fā)密集，許多村莊擁有巨大的集體資金和日益增值的集體資產(chǎn)。一些城郊村在征地拆遷中也獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)利益。許多村莊在利益分配問題上產(chǎn)生諸多矛盾和沖突，在村級權(quán)力行使不規(guī)范的情況下，出現(xiàn)了諸多村干部貪污腐化問題以及干群矛盾激化問題。據(jù)縣紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，來自農(nóng)村的信訪和上訪數(shù)量居高不下，且80%至90%與村莊財(cái)務(wù)問題和村干部濫用權(quán)力問題有關(guān)。這些問題一旦處理不好，村民就會(huì)向更高級政府機(jī)關(guān)上訪，甚至赴京上訪。一旦發(fā)生上訪現(xiàn)象，基層政府將承擔(dān)巨大責(zé)任。村莊矛盾劇烈也導(dǎo)致一些涉及城市發(fā)展和村莊改造的重大項(xiàng)目及工程無法推進(jìn)。許多村莊往往分裂為兩個(gè)或多個(gè)派系，對立情緒濃厚，相互爭斗和拆臺，嚴(yán)重阻礙村莊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危害農(nóng)村地區(qū)和諧穩(wěn)定。因此，調(diào)控農(nóng)村社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定成為擺在N縣面前一道緊迫課題。鑒于諸多矛盾沖突起源于村級權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，縣紀(jì)委牽頭于2014年上半年組織實(shí)施了村級權(quán)力規(guī)范化改革，意圖通過界定村級權(quán)力范圍、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序來減少權(quán)力濫用行為及其相關(guān)的腐敗現(xiàn)象，緩解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾。

（二）規(guī)范之法：“權(quán)力清單”制度

N縣將改革重點(diǎn)放在規(guī)范村級權(quán)力上。在這之前，N縣已經(jīng)推廣了涉及重大村務(wù)的“五議決策法”，在此基礎(chǔ)上，N縣將各條口涉及村級權(quán)力的條文進(jìn)行整理，濃縮成簡單易懂的36項(xiàng)，形成“權(quán)力清單”，其中19條涉及村級重大事項(xiàng)決策、村級招投標(biāo)管理、村級工作人員委任、村務(wù)公開、村集體資產(chǎn)處置等集體管理事項(xiàng)，17條涉及宅基地申請、救災(zāi)救助、計(jì)劃生育、矛盾糾紛調(diào)解等便民服務(wù)事項(xiàng)。每一具體事項(xiàng)都以清晰的流程圖形式展現(xiàn)出來。

“權(quán)力清單”包含了涉及村民利益的所有常見事務(wù)，如宅基地審批、低保評選、重大工程項(xiàng)目招投標(biāo)等。每一項(xiàng)事務(wù)都通過一套清晰可操作的程序來保證村級事務(wù)的公開公正處理。36項(xiàng)事務(wù)處理流程和程序中廣泛引入了召開兩委會(huì)議、召開村民代表會(huì)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部列席會(huì)議、向村民公示等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)強(qiáng)化了程序性，增強(qiáng)了村莊內(nèi)部的監(jiān)督力度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級權(quán)力行使過程的監(jiān)督力度，期望以此對村級權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。以村級工程項(xiàng)目招投標(biāo)為例，隨著工程標(biāo)的的增大，設(shè)立的監(jiān)管程序越多，參與監(jiān)管的村莊力量越多、政府部門級別越高。

N縣認(rèn)為，這些措施對村干部手中的“小微權(quán)力”做出了明確界定，清晰地規(guī)定了村級權(quán)力行使的程序和步驟，使得村級權(quán)力運(yùn)行過程受到村民及縣鄉(xiāng)政府的有力監(jiān)督和規(guī)范。N縣一方面通過舉辦一系列學(xué)習(xí)班、培訓(xùn)班、知識競賽活動(dòng)等形式對村干部進(jìn)行培訓(xùn)和考核，并制定專門的處分條例以處分嚴(yán)重違反程序的村干部；另一方面通過電視、報(bào)紙、書籍、條幅、標(biāo)語、漫畫等媒介在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行大力宣傳，讓普通村民認(rèn)識、了解和學(xué)會(huì)運(yùn)用“權(quán)力清單”。

（三）改革中的村民與村干部

作為本次改革的發(fā)起者和主導(dǎo)力量，縣政府在改革實(shí)踐過程中進(jìn)行公開、大力度的宣傳，并在宣傳中構(gòu)建“多贏”話語：即改革既對群眾有益處，對村干部也有益處。在強(qiáng)大宣傳努力下，權(quán)力清單制度以文本、視頻、圖畫等形式呈現(xiàn)在村民面前，打破了長期存在的信息壟斷現(xiàn)象，使得村莊權(quán)力更加透明公開。對于這一改革，村民反映普遍較好，認(rèn)可度較高，并付諸實(shí)際行動(dòng)，自實(shí)施改革以來，縣政府已收到若干村民舉報(bào)村干部違反制度規(guī)定的案例。

“多贏”話語也極力強(qiáng)調(diào)，改革最大的受益者是村干部，村干部按照程序辦事，能夠減少村民對村干部的猜忌，“還村干部一個(gè)清白”；明確有章可循也使村干部避開“人情陷阱”。當(dāng)遇到托情送禮時(shí)正大光明地表示“現(xiàn)在我一個(gè)人說了不算，想幫也幫不上”。盡管現(xiàn)實(shí)中村干部的確會(huì)享受到上述益處，但村干部的反應(yīng)相對復(fù)雜。也有一些村干部對“權(quán)力清單”制度持消極態(tài)度。他們認(rèn)為，“權(quán)力清單”制度程序過于繁瑣，執(zhí)行成本較高，村莊內(nèi)部的反對派可以借此阻礙村莊公共事務(wù)決議的達(dá)成。在村莊內(nèi)部權(quán)力斗爭較為激烈的地區(qū)，如果當(dāng)選者不能爭取村莊內(nèi)部反對力量的支持，幾乎難以做成任何事。另一方面，村干部過去擁有的較大自由裁量空間被極度壓縮，極大地削弱了村干部的“權(quán)力感”。有村干部直言，過去想當(dāng)村干部是因?yàn)榇甯刹俊巴L(fēng)”“有權(quán)力”“有面子”“有好處”，現(xiàn)在當(dāng)村干部則變得“沒意思”。

權(quán)力的規(guī)范與反抗

（一）村級權(quán)力的規(guī)范化：制度、監(jiān)督與制約

“權(quán)力清單”的誕生，使得村級權(quán)力明晰化、公開化、程序化，為過去模糊的村級權(quán)力界定了清晰的邊界和程序，并在制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)化了三重監(jiān)督以制約村級權(quán)力，即自下而上的群眾監(jiān)督、同級的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督以及自上而下的縣鄉(xiāng)政府監(jiān)督。在這種新的制度下，村級權(quán)力發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。

首先，村級權(quán)力的邊界變得非常清晰。包含36條規(guī)定的“權(quán)力清單”是村級權(quán)力的主要內(nèi)容，村莊中需要處理的大小事務(wù)和日常事務(wù)幾乎被包含其中，村級權(quán)力從模糊的權(quán)力變成了清晰的權(quán)力。其次，村級權(quán)力更加公開和透明，且受到更多的監(jiān)督和制約?！皺?quán)力清單”制度不僅列出了權(quán)力的清單和邊界，而且規(guī)定了權(quán)力運(yùn)行的具體程序，所有事務(wù)必須按照規(guī)定的流程進(jìn)行處理，這些流程不只村干部清楚，普通村民也非常清楚，這就打破了信息壟斷，實(shí)現(xiàn)了信息的雙向透明，普通村民可以依據(jù)“權(quán)力清單”的規(guī)定對村干部的權(quán)力行使行為進(jìn)行衡量、監(jiān)督和批評。由于流程中廣泛引入村黨員會(huì)議、村民代表大會(huì)、村民大會(huì)、縣鄉(xiāng)政府審批等環(huán)節(jié)，而且強(qiáng)化了村莊已有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村級權(quán)力既相互制衡，又處在普通群眾和縣鄉(xiāng)政府職能部門的監(jiān)督之下。在多重監(jiān)督下，村級權(quán)力進(jìn)行暗箱操作的空間被大大削減，村級權(quán)力真正實(shí)現(xiàn)了公開、透明運(yùn)行。最后，權(quán)力的服務(wù)功能增強(qiáng)。村級權(quán)力日益程序化、公開化和透明化，極大地減少了權(quán)力被濫用和亂用的空間，從制度上限制了村干部的權(quán)力，并在制度上使權(quán)力服務(wù)化，行使權(quán)力的核心是為群眾辦事，且全程都會(huì)受到村民代表和村民的監(jiān)督。村干部的主要角色日益從“管理者”變?yōu)椤胺?wù)者”，其主要權(quán)力基本上限于召集會(huì)議和執(zhí)行會(huì)議決議。

（二）村干部的反抗：消極、抵制與退出

“權(quán)力清單”的矛頭直指村干部手中的權(quán)力，在規(guī)范、限制村干部的權(quán)力后，村干部更多地承擔(dān)了協(xié)調(diào)者和組織者的角色，村干部的權(quán)力空間和牟利空間被極大壓縮。面對針對自己的“革命”，村干部的反應(yīng)不一，有的村干部接受這一變革，有的村干部則會(huì)采取一些隱蔽或激烈的方式表達(dá)不滿，最常用的策略是消極、抵制和退出。一些村干部在改革后在工作中表現(xiàn)出消極狀態(tài)，在完成基層政府布置的政務(wù)和村莊公共事務(wù)過程中消極從事。程序上的違規(guī)是明顯易察的，往往會(huì)被村民覺察和舉報(bào)。但日常工作中的消極狀態(tài)則難以應(yīng)對。一些村干部采取了類似于斯科特所說的“弱者的武器”來反對針對他們的變革，如態(tài)度不積極、拖延推諉、找理由搪塞、求穩(wěn)不求變等。在大幅喪失權(quán)力感和牟利空間后，一些村干部傾向于消極和求穩(wěn)，減少對政務(wù)和村莊治理的投入度，極力避免“出力”和可能會(huì)添“麻煩”的事。在這種情況下，自上而下的政務(wù)得不到高效推行，自下而上的村民需求也可能得不到有效滿足。喪失權(quán)力感和牟利空間后，一些村干部選擇了辭職退出，在歷次換屆選舉都非常激烈的城郊村，一些村干部坦言不會(huì)再參加下一屆的競選，甚至有村干部還未到任職期限，已有提前辭職的打算。

權(quán)力規(guī)范化中的治理動(dòng)力問題

賀雪峰認(rèn)為，村干部的動(dòng)力機(jī)制主要可以劃分為社會(huì)性收益和經(jīng)濟(jì)性收益兩類，社會(huì)性收益指村干部可以從職位中獲取表達(dá)性收益，如聲望、權(quán)威、面子等，經(jīng)濟(jì)性收益指可從職位中獲得的一些經(jīng)濟(jì)收入，既包括正當(dāng)?shù)暮戏ǖ氖杖?，也包括潛在的灰色收入。晚清以前的中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，由于小農(nóng)剩余很少，難以支撐起一個(gè)現(xiàn)代化的官僚行政體制，皇權(quán)或國家力量缺乏深入鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為了節(jié)省治理費(fèi)用，國家不得不接受簡約主義治理模式。廣大鄉(xiāng)村社會(huì)區(qū)域主要依靠族長、鄉(xiāng)紳等地方精英進(jìn)行治理，實(shí)行鄉(xiāng)村自治，地方精英則以面子、聲望等社會(huì)性收益為主要追求。國家不需要為這些鄉(xiāng)紳精英支付報(bào)酬，也不需要為治理鄉(xiāng)村付出過多資源，對國家來說治理的成本很小。隨著晚清以來國家政權(quán)力量不斷向農(nóng)村深入，官僚機(jī)構(gòu)開始從縣一級逐步向下滲透，國家對農(nóng)村的強(qiáng)力汲取和村莊社會(huì)的日益解體使得重視社會(huì)性收益的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳精英退出村莊政治舞臺，以謀取經(jīng)濟(jì)利益為主的“贏利型經(jīng)紀(jì)”占據(jù)村莊政治舞臺，最終導(dǎo)致了國家政權(quán)建設(shè)的嚴(yán)重“內(nèi)卷化”，嚴(yán)重削弱了政權(quán)合法性。

20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在缺乏財(cái)政和資源的情況下為了提高村干部的工作積極性默許村干部從中獲取一些灰色收入，再次將村莊中的“贏利型經(jīng)紀(jì)”推上村莊政治舞臺，經(jīng)濟(jì)利益成為權(quán)力精英進(jìn)行村莊治理的主要推動(dòng)力。兩者間也形成了“均勢型”的“鄉(xiāng)村利益共同體”。在這一利益同盟中，村干部可以借此從中獲取一些灰色收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則借此調(diào)動(dòng)村干部的積極性從而更加積極地落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的行政事務(wù)，副作用是引發(fā)了大量基層矛盾和沖突，直至波及基層政權(quán)的合法性問題。稅費(fèi)改革后，基層矛盾得到很大程度的緩解，國家不再直接從鄉(xiāng)村中汲取大量資金，而且基層政府開始負(fù)擔(dān)村級組織運(yùn)行費(fèi)用和村干部工資。然而，這些撥付目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的需要。

“權(quán)力清單”制度極大地削弱了村干部的權(quán)力空間和牟利空間，打破了“鄉(xiāng)村利益共同體”，但也削弱了村干部的工作積極性?；鶎又卫硪恢泵鎸Φ膬蓚€(gè)難題依然未獲根本解決：一是“要積極性還是要規(guī)范”兩難問題。如果不能給予村干部以足夠吸引力的待遇，就無法避免村干部的積極性下降，影響其在村莊中落實(shí)政務(wù)的效率和參與村莊治理的積極性；二是在正式待遇不足而灰色利益被取締的情況下，絕大多數(shù)村民受限于經(jīng)濟(jì)收入水平將被排斥在村莊權(quán)力之外，只有時(shí)間、精力和財(cái)力富余的富人能夠擔(dān)任村干部，村干部將更加“富人化”?！案蝗酥未濉笨赡軙?huì)引發(fā)村莊政治的階層排斥，富人大多以金錢投資收益為取向，這會(huì)破壞基層民主政治，損害基層治理的權(quán)威性和合法性。從長遠(yuǎn)看不利于鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。

結(jié)論與建議

通過清楚地界定權(quán)力的邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序和廣泛引入群眾和政府部門的監(jiān)督，N縣的“權(quán)力清單”制度實(shí)現(xiàn)了村級權(quán)力的規(guī)范化、法治化、公開化和透明化。村干部的權(quán)力被規(guī)范，濫權(quán)和尋租的空間被大大壓縮，越軌行為大為減少。

改革有利于將旨在謀取灰色經(jīng)濟(jì)收益的人阻擋在村級權(quán)力之外，但是并沒有解決更為根本的治理動(dòng)力問題。村級權(quán)力規(guī)范化在極力壓縮村干部灰色收益空間的同時(shí)，并沒有大幅提高其正當(dāng)收益，這在不同程度上降低了村干部的工作積極性和治理動(dòng)力。如果村干部職位缺乏吸引力，對村莊優(yōu)秀人才的吸引力將大幅下降，這既不利于村干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高，也不利于村莊治理的有效開展。提高村干部職位吸引力和村干部積極性的途徑之一是大幅提高其合法經(jīng)濟(jì)收入，但是這會(huì)導(dǎo)致巨額財(cái)政支出，大多數(shù)基層政府財(cái)政難以應(yīng)付。在基層財(cái)政有限條件下，除適當(dāng)提高村干部的經(jīng)濟(jì)收益外，還應(yīng)從擴(kuò)展其社會(huì)性收益途徑入手，提高村干部的榮譽(yù)感、責(zé)任心、黨性、聲譽(yù)、面子等方法提高村干部的積極性。另外，也需要發(fā)動(dòng)更多治理主體參與到村莊治理中來，以此降低村干部的治理壓力，減少對村干部的過度依賴。

【徐加玉系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士生，左停系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授；摘自《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016 年第4期】