參與式治理視角下我國(guó)教育政策制定的變革

賀江群++胡中鋒

作者簡(jiǎn)介：賀江群，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)講師；胡中鋒，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師。（廣州/510006）

摘要：社會(huì)民眾參與公共決策是推進(jìn)政策民主化、科學(xué)化的不可或缺環(huán)節(jié)。根據(jù)參與式治理內(nèi)涵要求，政府應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)民眾參與教育政策制定；賦予基層政府教育行政人員的自主決策權(quán)；充分尊重和平等對(duì)待教育政策參與主體的利益表達(dá)；高度重視第三部門在教育政策制定中的中介作用。實(shí)現(xiàn)教育政策的參與式治理，需要健全教育決策信息公開制度；健全教育決策專家咨詢制度；完善教育政策民主協(xié)商制度；支持教育利益組織化制度。

關(guān)鍵詞：參與式治理；政策制定；利益表達(dá)；對(duì)話溝通

教育政策是現(xiàn)代國(guó)家管理教育、實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)的重要工具，國(guó)家治理的現(xiàn)代化必然要求公共政策活動(dòng)的現(xiàn)代化。政策制定作為政策過(guò)程的初始階段和政策科學(xué)的核心議題，制定一項(xiàng)科學(xué)而合理的教育政策，是保障教育政策高效執(zhí)行的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代民主理論的演進(jìn)，參與式治理作為一種現(xiàn)代公共管理模式日益引起世界諸多國(guó)家的高度重視，并得到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的廣泛應(yīng)用。將參與式治理作為一種公共政策分析框架，為檢視當(dāng)前我國(guó)教育政策制定中存在的問(wèn)題及改進(jìn)路徑提供了有力的視角和參考。

一、參與式治理的內(nèi)涵特征

參與式治理主要起源于西方社會(huì)對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)公共行政范式的反思和批判。20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜化，傳統(tǒng)的代議制民主決策機(jī)制的瑕疵愈來(lái)愈突出。在現(xiàn)實(shí)公共決策中，人們發(fā)現(xiàn)政府制定的政策往往只反映了少數(shù)精英或利益集團(tuán)的利益和價(jià)值取向，而未考慮多數(shù)群眾尤其是弱勢(shì)群體的利益。在這一背景下，20世紀(jì)80年代起西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始探索將市場(chǎng)機(jī)制和管理主義引入公共行政，并引發(fā)了影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的新公共管理運(yùn)動(dòng)和公共行政的范式轉(zhuǎn)換。綜合西方學(xué)者研究成果，可將參與式治理界定為：與某一政策議題存在密切利害關(guān)聯(lián)的個(gè)人或組織共同參與決策、調(diào)配資源、共同治理的決策過(guò)程。其概念具有以下四個(gè)方面的典型特征。

第一，強(qiáng)調(diào)參與管理。參與式治理，其突出特點(diǎn)是注重參與。就最簡(jiǎn)單的層次來(lái)講，所謂參與式指員工對(duì)有關(guān)工作、生活以及某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入。[1]在參與式治理者看來(lái)，盡管政府領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)公共政策活動(dòng)的主要組織者和責(zé)任承擔(dān)者，但可以肯定的是絕不是政策活動(dòng)的唯一主體。一項(xiàng)理性、合法的政策，應(yīng)該是全體組織成員共同參與構(gòu)建的結(jié)果。傳統(tǒng)的政策決策模式中存在的一個(gè)明顯缺陷是忽視了組織成員參與決策的能力和才華。多數(shù)主張參與管理的研究認(rèn)為，組織成員并不是消極沉默的政策木偶，事實(shí)上他們渴望在政策制定過(guò)程中擁有一席之地，以表達(dá)自己的觀點(diǎn)和維護(hù)自身的利益。如果他們有機(jī)會(huì)能夠在與自身密切相關(guān)的議題上獨(dú)立決策，他們?cè)敢馔度胱銐虻臅r(shí)間和精力到組織當(dāng)中。在參與式治理中，參與不僅是自身的目的，同時(shí)也在社會(huì)群體中分享資源、權(quán)力和責(zé)任，是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過(guò)程。[2]讓社會(huì)中的每個(gè)公民或相關(guān)組織，尤其是社會(huì)較低階層和弱勢(shì)民眾介入和參與決策，是防止政策決策結(jié)果偏頗的有效方法。

第二，強(qiáng)調(diào)基層官員自主權(quán)。在不少人的觀念中，政策是由高層制定，并自上而下地傳遞。換言之，在政策形成過(guò)程中，決策重點(diǎn)集中在政府的權(quán)威人物上，即政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)等等。而政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、政策的執(zhí)行則主要由基層官員擔(dān)當(dāng)。與這種從“垂直”維度理解政策的觀點(diǎn)不同，參與式治理側(cè)重從“水平”的維度理解政策。參與式治理倡導(dǎo)者認(rèn)為，基層官員是整個(gè)組織有效運(yùn)作的核心，他們與公眾接觸的時(shí)間多、交流的程度深、管理的歷煉豐富，最了解公共服務(wù)和管理對(duì)象的現(xiàn)實(shí)行為特征、公共利益追求，通過(guò)組織開發(fā)基層官員的潛能可以提高組織績(jī)效?；鶎庸賳T身在社會(huì)公共事務(wù)管理的第一線，是政策理想轉(zhuǎn)為政策實(shí)踐的終端操作者，他們對(duì)政策的認(rèn)識(shí)和理解是否到位很大程度上決定了政策實(shí)施的成功與失敗。因此，有效的政策執(zhí)行決定于基層官僚或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)的裁決權(quán)，而非科層結(jié)構(gòu)的指揮命令系統(tǒng)。

第三，強(qiáng)調(diào)對(duì)話式民主。在民主管理運(yùn)行上，世界發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的同時(shí)也是最為簡(jiǎn)單的形式是公民投票，即采取讓公眾直接投票的方式?jīng)Q定政策議題及政策舉措。然而，這種表面看似允許公眾在“是”或“否”的選項(xiàng)上自由抉擇，實(shí)質(zhì)上具有極大的約束性，其選擇空間已完全在精英階層勾畫的框架內(nèi)，最大的不足是公眾只是在最終決策結(jié)果的選擇，對(duì)政策議題的來(lái)由、決策結(jié)果的產(chǎn)生缺乏了解。針對(duì)上述不足，有研究者提出了對(duì)話式民主的概念，其隱喻的內(nèi)涵是代議制民主制度在轉(zhuǎn)達(dá)公眾對(duì)政策的期望上并不完善。因此，按照這種觀點(diǎn)，不論是在問(wèn)題的確立上、問(wèn)題的回應(yīng)上，還是在被接受方案的執(zhí)行上，都必須讓更多的公民來(lái)參與。[4]進(jìn)一步而言，在政策的公開討論過(guò)程中，所有意見(jiàn)都具有同樣的價(jià)值，為了尋求社會(huì)中的真知灼見(jiàn)，各種不同的觀點(diǎn)都應(yīng)該允許表達(dá)。具體到實(shí)踐中，其主要的策略是“協(xié)商制定規(guī)則”。

第四，強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的功能。公民社會(huì)概念是西方社會(huì)的產(chǎn)物，起初用于描述西方古希臘出現(xiàn)的城邦生活。不同時(shí)代、不同的理論學(xué)家對(duì)公民社會(huì)有著各自不同的界定，公民社會(huì)理論大致經(jīng)歷古典、現(xiàn)代、當(dāng)代三個(gè)發(fā)展階段。其中，哈貝馬斯作為法蘭克福學(xué)派第二代最著名的理論家，他對(duì)公民社會(huì)理論作了最為全面而深刻的權(quán)威性剖析。哈貝馬斯將公共領(lǐng)域、交往行為、生活世界等概念引入了公民社會(huì)問(wèn)題的研究。他認(rèn)為，整個(gè)社會(huì)體系主要包含三大子體系，分別是政治體系、經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)文化體系，其中社會(huì)文化體系則構(gòu)成了生活世界，即是公民社會(huì)的部分。在當(dāng)代意義上，公民社會(huì)與政治社會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)并列組成社會(huì)整體。公民社會(huì)的到來(lái)，意味著政府官僚體制不再是社會(huì)公共服務(wù)絕對(duì)的提供者，取而代之的是尋求合作方式和委托社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)和提高政府管理效能。因此，政府的改革之道是充分利用和依托有別于政府部門和市場(chǎng)組織的非營(yíng)利性組織，以解決當(dāng)代社會(huì)的許多問(wèn)題。參與式治理成功的關(guān)鍵要素之一就是要有一個(gè)強(qiáng)大的組織良好的公民社會(huì)。endprint

作為一種新型的民主治理模式，參與式治理可以說(shuō)是綜合了治理理論和參與民主的雙重優(yōu)勢(shì)。盡管對(duì)于“參與式治理”這一術(shù)語(yǔ)有不同的定義或看法，但其核心思想基本一致：盡可能擴(kuò)大社會(huì)民眾或非官方組織參與政策決策，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的參與權(quán)利和作用。參與式治理理念的提出，適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)公民意識(shí)的覺(jué)醒和社會(huì)利益多元化的發(fā)展趨勢(shì)，大大提升了公民參與決策的合法性，為解決傳統(tǒng)的自上而下的治理模式弊端增添了新的思路和方法。

二、參與式治理對(duì)我國(guó)教育政策制定的路徑啟示

（一）擴(kuò)大社會(huì)民眾參與教育政策制定

如果沒(méi)有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化。[5]教育政策不僅是規(guī)制教育的主要手段，更是公民角逐和聲明教育權(quán)利的根本途徑。教育決策的民主化要求教育決策過(guò)程必須有廣泛的決策參與者，以保障教育決策內(nèi)容的正確與公平。[6]參與本身代表著“權(quán)力”的影響力，參與并不是中立的，參與者都代表著某一社會(huì)群體或利益集團(tuán)的社會(huì)價(jià)值觀及對(duì)資源分配的要求。誰(shuí)參與了一項(xiàng)政策議題就有助于形成什么樣的政策議題。就如我們看到的，不同的參與者總是有對(duì)待問(wèn)題的不同觀點(diǎn)。[7]例如，家長(zhǎng)可能將高校畢業(yè)生就業(yè)難、找不到合適的工作看成是大學(xué)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量問(wèn)題，社會(huì)則可能將其視為大學(xué)過(guò)度擴(kuò)張而帶來(lái)的結(jié)果，等等。因此，盡可能地?cái)U(kuò)大公民參與政策的制定，是保障公共政策順應(yīng)民意、解決社會(huì)問(wèn)題的基礎(chǔ)。就我國(guó)教育政策制定的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，缺乏社會(huì)公民尤其是與政策決策利益相關(guān)者的廣泛參與是決策的一大短板。在政治權(quán)力集中統(tǒng)一的背景下，政府是教育政策的中心和最主要利益組織，政府以外的教育利益相關(guān)者，如教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、用人單位、行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等往往處于教育政策決策的邊緣，其內(nèi)在教育期盼和訴求難以進(jìn)入國(guó)家政策參考視野。比如，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從1949年至今，關(guān)于教育目的的相關(guān)政策話語(yǔ)一半以上出自政府（主要是高層）領(lǐng)導(dǎo)人等“百姓父母官”的講話、報(bào)告。[8]

（二）賦予基層政府教育行政人員的自主決策權(quán)

參與式治理模式所提出的有關(guān)政策制定的一個(gè)基本觀點(diǎn)是，幾乎在任何政治體制中，官僚機(jī)構(gòu)中的低級(jí)員工對(duì)政策都有相當(dāng)大的影響力。大部分政府政策并不是取決于政治家或高級(jí)公務(wù)員，而是取決于大量的低級(jí)員工，他們每天都必須對(duì)特殊的問(wèn)題作出許多決策。有關(guān)證據(jù)顯示，這些低級(jí)員工擁有大量的對(duì)個(gè)體顧客作決定的自由裁量權(quán)，所以有必要增強(qiáng)他們對(duì)政策制定的參與。[9]對(duì)照我國(guó)教育政策決策運(yùn)行，不難發(fā)現(xiàn)其較為明顯的集權(quán)化痕跡。受長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)整個(gè)行政管理體制的影響和限制，我國(guó)教育政策主體較為單一，屬于精英決策模式，教育決策權(quán)基本集中在中央政府機(jī)構(gòu)層面，下級(jí)政府及其教育行政部門的決策權(quán)微乎其微。從其運(yùn)行路徑來(lái)看，政策決策是典型的自上而下的運(yùn)行過(guò)程，是一個(gè)等級(jí)明顯的垂直結(jié)構(gòu)，從問(wèn)題界定、政策議題的提出到目標(biāo)確立、政策最終形成，全部政策環(huán)節(jié)均掌握在政府高層領(lǐng)導(dǎo)手里，基層組織和行政人員只是負(fù)責(zé)決策后的政策執(zhí)行。有學(xué)者將我國(guó)的這種政策制定過(guò)程的特點(diǎn)歸納為“內(nèi)輸入”特征，內(nèi)輸入是指社會(huì)沒(méi)有利益多元化的條件下，由政府精英代替人們進(jìn)行利益的綜合與表達(dá)，其特征表現(xiàn)為權(quán)力精英之間的政治折中。1999年出臺(tái)的高校擴(kuò)招政策可以說(shuō)是我國(guó)教育決策權(quán)力高度集中化的典型體現(xiàn)。高校擴(kuò)招政策的決策不是部門行為，不是教育部的決策，而是由中央政治局常委會(huì)集體討論決策的，是中央政府制定的高校擴(kuò)張政策。[10]

（三）充分尊重和平等對(duì)待教育政策參與主體的利益表達(dá)

社會(huì)公眾參與政策制定的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是多元利益主體政策觀點(diǎn)和利益交鋒的博弈過(guò)程。在決策過(guò)程中，一方面，要盡量擴(kuò)大參與的“廣度”，每個(gè)受教育政策決策影響的主體都應(yīng)有權(quán)了解政策議程的來(lái)龍去脈和政策未來(lái)結(jié)果；另一方面，更為重要的一項(xiàng)內(nèi)容是要拓展參與的“深度”，保障整個(gè)參與過(guò)程的民主、公正，每個(gè)政策參與主體都應(yīng)該有平等而有效的機(jī)會(huì)了解相關(guān)的政策信息，陳述相關(guān)的利益訴求和觀點(diǎn)，并且政府對(duì)受政策約束的每個(gè)相關(guān)人的利益給予平等的考慮。如果在參與過(guò)程中，參與主體得不到平等而充分的利益表達(dá)機(jī)會(huì)，這樣的政策參與顯然是不公平、不公正的?！叭绻麄儾荒軐?duì)涉及政府的有關(guān)行為表達(dá)自己的想法，那么公民又怎么能讓別人知道他們的想法呢？又怎么能說(shuō)服他們的同胞和代表接受他們的觀點(diǎn)呢？如果他們打算考慮其他人的想法，那他們應(yīng)該先聽(tīng)聽(tīng)別人說(shuō)些什么?！盵11]我國(guó)許多教育政策之所以難以執(zhí)行，其中一個(gè)重要原因是忽略政策利益相關(guān)者的利益表達(dá)。例如，從 2006年起在全國(guó)范圍內(nèi)如遼寧、四川、山東、浙江、安徽等省相繼推行的中小學(xué)教師交流政策，在執(zhí)行中忽視對(duì)教師群體的利益關(guān)懷和激勵(lì)機(jī)制，教師在政策執(zhí)行過(guò)程中是“失語(yǔ)”的，教師的真實(shí)感受和實(shí)際困難是被忽略不計(jì)的。[12]

（四）高度重視第三部門在教育政策制定中的中介作用

公民社會(huì)的形成，特別是大量的第三部門的建立，為政策制定中利益沖突和矛盾的化解起了獨(dú)特的中介調(diào)停作用。[13]通過(guò)組織載體影響政策過(guò)程是公民社會(huì)的一大特征。在教育政策領(lǐng)域中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視第三部門尤其是教育中介組織在政府教育管理中的作用。例如，英國(guó)早在1919年就成立了“大學(xué)撥款委員會(huì)”，負(fù)責(zé)高等教育經(jīng)費(fèi)分配政策；美國(guó)，其代表性的民間組織有“教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)”、“卡內(nèi)基高等教育委員會(huì)”等等。近年來(lái)，隨著社會(huì)的民主化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟，眾多發(fā)達(dá)國(guó)家改革的共同趨勢(shì)是“簡(jiǎn)政放權(quán)，把有限的政府資源用于最必須的方面，提高工作的效率與權(quán)威，同時(shí)發(fā)揮非政府組織在社會(huì)生活中的作用，由它們負(fù)擔(dān)某些原來(lái)由政府承擔(dān)的責(zé)任”[14]。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)民間組織起步較晚、數(shù)量相對(duì)較少，但其發(fā)展速度驚人。改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)社會(huì)民間組織日益發(fā)展，呈爆炸式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，社會(huì)影響力逐漸凸顯。積極吸納社會(huì)民間組織尤其是專門的教育民間組織參與教育政策的制定，充分吸取這些組織對(duì)教育發(fā)展的意見(jiàn)和建議，是保障教育政策信息全面、準(zhǔn)確的重要途徑，有利于提高教育政策的科學(xué)性和合理性。endprint

三、參與式治理框架下我國(guó)教育政策制定的制度建構(gòu)

（一）健全教育決策信息公開制度

獲取和掌握充分的政府決策相關(guān)信息，是政策利益主體有效參與政策制定活動(dòng)和監(jiān)督政府政策行為的基本前提。沒(méi)有充分的知情權(quán)，也就無(wú)法提出相應(yīng)的政策建議。從某種意義上說(shuō)，公共決策過(guò)程也就是信息的流動(dòng)與轉(zhuǎn)換的過(guò)程，而信息原則是公共決策的基本原則，信息是政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的依據(jù)，沒(méi)有信息，這些活動(dòng)就無(wú)法開展。[15]由于政府組織本身具有保留信息的行為習(xí)慣，許多國(guó)家以立法的形式要求政府必須公開決策過(guò)程中的相關(guān)信息?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》盡管以列舉的形式規(guī)定了政府必須公開的信息，但遺憾的是，并沒(méi)有明確“公開為原則、不公開為例外”的原則。目前我國(guó)政府在決策系統(tǒng)信息公開中普遍存在內(nèi)容不明晰、時(shí)間不及時(shí)、程序不規(guī)范等問(wèn)題。對(duì)此，政府應(yīng)從教育法律法規(guī)上明確教育決策信息的公開規(guī)范，要具體明確哪些教育政策信息是必須公開的，可以采取哪些公開方式，公開的時(shí)間期限等要求；拓寬教育政策相關(guān)信息的公開平臺(tái)，綜合利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒介發(fā)布信息；加強(qiáng)與媒體的溝通交流，確保媒體正確、全面、科學(xué)的跟蹤報(bào)道和解讀教育決策信息和動(dòng)態(tài)，發(fā)揮媒體改進(jìn)教育政策制定系統(tǒng)、提高政策質(zhì)量的正面作用；加強(qiáng)信息的管理，提升信息公開的技術(shù)水平，維護(hù)信息的安全性和權(quán)威性。

（二）健全教育決策專家咨詢制度

對(duì)于參與決策，有機(jī)會(huì)參與是一回事，而是否有能力參與則是另外一回事。政策的參與，需要相關(guān)問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)。[16]隨著現(xiàn)代知識(shí)分化程度的加劇，公共事務(wù)復(fù)雜程度的加深，其問(wèn)題的解決越來(lái)越需要專業(yè)上的見(jiàn)識(shí)和判斷。就社會(huì)民眾而言，包括政府教育行政人員在內(nèi)，他們對(duì)教育領(lǐng)域的問(wèn)題不可能都進(jìn)行專家式的學(xué)理探究，多數(shù)人可以說(shuō)是教育行業(yè)的門外漢。因此，在參與式治理過(guò)程中，政府組織本身和社會(huì)公眾在涉及相關(guān)專門知識(shí)的事項(xiàng)上都離不開專家的支持和幫助。事實(shí)上，任何一個(gè)現(xiàn)代教育問(wèn)題的處理和解決，不僅需要教育系統(tǒng)內(nèi)專家，而且也需要教育系統(tǒng)外如社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等其他學(xué)科領(lǐng)域的專家。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代政策決策經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府應(yīng)從以下兩個(gè)方面健全教育決策專家咨詢制度。一是加強(qiáng)民間智庫(kù)組織建設(shè)。不同于代表政府的官方智庫(kù)，民間智庫(kù)更多是結(jié)合社會(huì)民意的現(xiàn)狀自主開展相關(guān)問(wèn)題的研究，研究行為具有較強(qiáng)的自主性，研究成果更具客觀性。二是尊重智庫(kù)工作的獨(dú)立性。不管是官方還是非官方的教育政策研究組織，獨(dú)立進(jìn)行研究、自主思考問(wèn)題是政策決策民主的首要前提。政府應(yīng)減少直接性的行政干預(yù)，強(qiáng)化委托和調(diào)控手段，保證政策研究活動(dòng)的相對(duì)自主權(quán)和獨(dú)立性。

（三）完善教育政策民主協(xié)商制度

在教育政策制定的參與過(guò)程中，囿于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治地位、知識(shí)水平、專業(yè)能力等主客觀因素方面的差異，不同個(gè)人和利益組織的力量其實(shí)是不平衡的，實(shí)力有大有小、有強(qiáng)有弱。為避免政策利益博弈過(guò)程中出現(xiàn)的以大欺小、恃強(qiáng)凌弱的不平等現(xiàn)象，必須建立不同政策參與主體之間的民主協(xié)商制度，保障全體參與成員之間平等的利益表達(dá)權(quán)利和決策話語(yǔ)權(quán)。否則，一些力量弱小的個(gè)人或利益組織將淪為教育政策的邊緣化成員，成為那些力量強(qiáng)大的個(gè)人或利益組織決策的犧牲品。例如，在表達(dá)觀點(diǎn)的時(shí)候，一些成員得到了比其他成員更多的機(jī)會(huì)，那么他們的政策將最有可能得到優(yōu)先通過(guò)。[17]沒(méi)有民主協(xié)商制度的保障，多元主體參與決策將很可能變?yōu)槟骋徽咧黧w的獨(dú)自舞臺(tái)。為此，政府應(yīng)明確相關(guān)教育決策公眾參與的事項(xiàng)范圍，參與的程序步驟要求，搭建公開、公平的公眾參與的信息交流和溝通平臺(tái)；強(qiáng)化教育政策論證環(huán)節(jié)，注重正面的直接性對(duì)話交流，積極完善教育決策公示制度、聽(tīng)證制度、辯解制度，確保不同利益主體之間的地位平等；加強(qiáng)相關(guān)制度配套和技術(shù)平臺(tái)支持，建立包括陳述、舉證、辯論、說(shuō)服、協(xié)調(diào)的協(xié)商運(yùn)行機(jī)制，逐步形成完整的教育決策協(xié)商技術(shù)支持系統(tǒng)。

（四）支持教育利益組織化制度

即便是最完美的民主決策參與機(jī)制，個(gè)人的能力也總是有限的。為了解決個(gè)人勢(shì)單力薄的不利局面，在現(xiàn)實(shí)中個(gè)人往往不得不尋求志同道合的他人結(jié)成某一政策利益共同體，以形成更為團(tuán)結(jié)、強(qiáng)大的集團(tuán)優(yōu)勢(shì)。利益團(tuán)體對(duì)于公共決策具有明顯的積極作用，其中一個(gè)突出的優(yōu)勢(shì)是有利于降低政府決策成本。有效率的決策，從客觀上要求分散的個(gè)人能夠按照自身的利益結(jié)合成一些功能團(tuán)體，并通過(guò)這些團(tuán)體來(lái)代表和表達(dá)自身的利益團(tuán)體。因此，教育利益組織化，不僅是增強(qiáng)個(gè)人決策參與能力和利益維護(hù)的需要，也是提高政策決策效益和效能的重要途徑。培育教育利益組織化，一方面，政府需創(chuàng)造寬松、民主、自由的社會(huì)氛圍，放松對(duì)社會(huì)公民自由結(jié)社權(quán)利的管制，大力扶持社會(huì)民眾尤其是弱勢(shì)群體組建組織，如教師協(xié)會(huì)、學(xué)生會(huì)、學(xué)校工會(huì)等，讓更多的教育利益團(tuán)體扮演公共教育利益沖突和紛爭(zhēng)的調(diào)解者角色，以更加理性的手段、科學(xué)的方式表達(dá)利益訴求和維護(hù)權(quán)益。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)教育利益組織的登記和管理，建立健全教育利益組織運(yùn)行的監(jiān)管體系，引導(dǎo)和規(guī)范教育利益組織的有序、健康發(fā)展，協(xié)調(diào)不同教育利益組織之間的利益沖突，達(dá)成教育利益組織生態(tài)的多樣性和力量的平衡性。

四、結(jié)論

參與式治理的出現(xiàn)，是社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然結(jié)果，對(duì)政府公共治理和政策決策具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值，改變了長(zhǎng)期以來(lái)以領(lǐng)導(dǎo)為權(quán)威、以政府為中心的單一治理格局。推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然要求政策制定模式的轉(zhuǎn)變和升級(jí)。辦人民滿意的教育，如果教育決策過(guò)程中不傾聽(tīng)廣大人民對(duì)教育政策的心聲和訴求，那么其注定是一句空話。認(rèn)真審慎地對(duì)待民意與輿情，使人民積極主動(dòng)參與政策并建言獻(xiàn)策，是保障教育決策科學(xué)、民主，提高政策質(zhì)量的根本路徑。當(dāng)然，參與式治理并不是如理論想象得那么簡(jiǎn)單和容易，實(shí)踐中的參與治理是有條件的、有代價(jià)的。誰(shuí)參與、如何參與等問(wèn)題仍是需要不斷深入研究的課題。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）endprint