我國公共圖書館法人治理的困境及完善途徑
——以黑龍江省圖書館為案例

文/黑龍江省圖書館 徐然 袁澍宇 張琳

我國公共圖書館法人治理的困境及完善途徑
——以黑龍江省圖書館為案例

文/黑龍江省圖書館 徐然 袁澍宇 張琳

黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了公共文化服務(wù)機構(gòu)實行法人治理，推行理事會制度。本文分析了公共圖書館作為事業(yè)單位在推行法人治理中存在的問題，并結(jié)合黑龍江省圖書館在制定法人治理章程和推進理事會建立過程中的問題進行分析，探索如何完善公共圖書館法人治理。

公共圖書館；法人治理結(jié)構(gòu)；理事會

黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革公共文化機構(gòu)，建立法人治理結(jié)構(gòu)”為一項重要工作。公共圖書館應(yīng)該如何變革，才能提高公共文化服務(wù)質(zhì)量，建立符合中國國情的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，這是值得我們關(guān)注的實踐性課題。本文通過對國內(nèi)公共圖書館進行法人治理、理事會制度改革研究成果和實踐成果梳理的基礎(chǔ)上，以黑龍江省圖書館角度為例探討如何建立理事會制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)。

一、國內(nèi)公共圖書館法人治理實踐探索經(jīng)歷的三個階段

（一）第一階段。2007年以來伴隨著事業(yè)單位改革的推進，我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的探索開始在實踐中前行。2007年10月，深圳市委辦公廳出臺《建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實施意見》（深辦發(fā)［2007］17號），深圳圖書館開始了組建理事會制度的試點調(diào)研；2010年深圳圖書館組建理事會，同時出臺了4個理事會相關(guān)制度。此后我國公共圖書館理事會制度的建立多以此為基礎(chǔ)，具有重要的代表性意義。

（二）第二階段。2011年3月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)［2011］5號）。同年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)［2011］37號），出臺了9個配套文件，其中第四個文件是《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》。這成為公共圖書館組建理事會制度的綱領(lǐng)性文件，此后的各館章程多以此為模板。廣州圖書館在此基礎(chǔ)上出臺了《廣州圖書館章程》，組建廣州圖書館理事會。

（三）第三階段。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出要推進公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。2014年初，中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)把公共圖書館等組建理事會試點列入2014年穩(wěn)妥推進的改革試點任務(wù)。2014年7月，文化部辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展公共文化服務(wù)標準化等試點工作的通知》。正式部署了在全國開展公共文化機構(gòu)法人治理試點工作，經(jīng)專家評審最終確定10個單位作為國家公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點單位。文化部在《公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點工作方案》中提出，經(jīng)過試點，試點單位逐步構(gòu)建以公益目標為導(dǎo)向，內(nèi)部激勵機制完善，外部監(jiān)管制度健全的規(guī)范合理的現(xiàn)代管理體質(zhì)和運行機制，實現(xiàn)決策、監(jiān)督和保障的科學(xué)化、規(guī)范化，提高服務(wù)效能。各省市公共圖書館開始陸續(xù)建立理事會，先后有深圳寶安區(qū)、成都成華區(qū)、深圳福田區(qū)、溫州、湖州、上海、南京等公共圖書館進行理事會制度的實踐。

二、黑龍江省圖書館在探索法人治理過程中的實踐

根據(jù)中共中央、國務(wù)院及文化部發(fā)布的相關(guān)文件精神，黑龍江省文化廳選定黑龍江省圖書館作為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點單位，批準組建黑龍江省圖書館理事會，履行決策和監(jiān)督職能。黑龍江省圖書館在推進法人治理實現(xiàn)過程中不斷將工作落到實處，這不僅表現(xiàn)在其擴大與落實辦館自主權(quán)，同時也確立了圖書館年度信息報告制度、問責(zé)制度、績效制度等治理的結(jié)構(gòu)與程序，實現(xiàn)在探索中不斷邁進。

（一）全面開展前期調(diào)研工作，健全相關(guān)組織體系。派館辦公室成員赴試點單位學(xué)習(xí)、調(diào)研、形成調(diào)研報告，開展座談研討調(diào)研成果，成立法人治理工作專項領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)法人治理機構(gòu)建設(shè)與制度建設(shè)。定期召開領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議，通過法律、文件、會議紀要等多種形式落實法人治理推進工作。討論制訂形成省圖書館年度信息報告制度、績效評估制度、問責(zé)制度等相關(guān)配套制度。開展理事會組建的前期準備工作，為法人治理工作全面開展提供保障。

（二）依據(jù)中共中央國務(wù)院及文化部要求，形成內(nèi)部配套制度。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》文件精神、依照《黑龍江省圖書館深化改革方案》，起草了建立黑龍江省圖書館理事會制度方案與相關(guān)文件，包括《黑龍江省圖書館章程》《黑龍江省圖書館理事會章程》及相關(guān)配套制度，（如《黑龍江省圖書館理事會決策失誤追究制度》《黑龍江省圖書館年度報告制度》《黑龍江省圖書館審計和績效評估制度》《黑龍江省圖書館信息公開制度》）。

（三）組建理事會，召開理事會會議?；I備理事會，將理事會成員報上級行政主管部門、人事主管部門審批，組建成立黑龍江省圖書館理事會，理事會設(shè)15名理事，其中，代表舉辦單位，監(jiān)管部門的理事5名：省文化廳、省機構(gòu)編制委員會、省財政廳、省人社廳、省發(fā)改委代表各1名，各行政部門委派產(chǎn)生；代表服務(wù)對象和社會人士的理事5名：社會公開招募產(chǎn)生；代表圖書館業(yè)界理事5名：圖書館館長1名、業(yè)務(wù)副館長2名，為當然理事；職工代表1名，館內(nèi)推選產(chǎn)生；省內(nèi)圖書館行業(yè)專家1名，省圖書館學(xué)會推選產(chǎn)生。

（四）完善館內(nèi)權(quán)利組織，保障權(quán)利主體行使權(quán)利。保障館員等權(quán)利主體的權(quán)利有效行使，也是完善法人治理結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)。建立以職工代表大會、學(xué)術(shù)委員會等為主要權(quán)利組織形式和載體，館黨委、理事會、館長辦公會的決議通過職工代表大會等權(quán)利組織向全館職工公開，保證凡是關(guān)系廣大館員職工代表對圖書館發(fā)展的長遠規(guī)劃、干部隊伍建設(shè)、人事分配制度等關(guān)系切身利益的事情，是館內(nèi)職工能充分參政議政；在針對讀者權(quán)益的保護方面，首先要使讀者對圖書館的公益服務(wù)了解，做到圖書館服務(wù)信息公開，擴大社會影響力，提高社會知名度，設(shè)立館長電子信箱、館長熱線，充分保障權(quán)益救濟的渠道暢通，處理問題不敷衍，切實為讀者解決難題，理事會還需經(jīng)常深入基層傾聽讀者呼聲，從而更好保護權(quán)利主體的利益。

三、完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的幾點思考

我國公共文化機構(gòu)推進法人治理結(jié)構(gòu)，實行理事會制度的工作從個別試點逐漸向全面推進，許多公共圖書館制訂了符合本館實際情況的理事會章程及相關(guān)配套制度，成立了理事會并擔負起相應(yīng)的職責(zé)。這是公共圖書館由傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代管理方式的跨越。各公共圖書館開始嘗試對現(xiàn)有管理中的難題進行突破，這其中有內(nèi)部治理問題，也存在外部治理問題。公共圖書館需將已構(gòu)建的法人治理結(jié)構(gòu)不斷完善，要從根本上打破傳統(tǒng)的管理體制框架的束縛，不簡單照搬國外模式，不盲目效仿試點單位具體操作，要從本館實際出發(fā)，穩(wěn)步推進公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)完善工作。

（一）真正落實公共圖書館辦館自主權(quán)。公共圖書館推進法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，就是要堅持依法辦館、自護管理、民主監(jiān)督、社會參與，不走過場、不流于形式、積極轉(zhuǎn)變觀念、突破難題，真正落實公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政府、圖書館、社會的新型關(guān)系。當前制約公共圖書館發(fā)展的根本是傳統(tǒng)的管理方式，政府既是公共圖書館的舉辦者，又是業(yè)務(wù)主管部門，“雙重身份”造成政事不分、管辦不分。實現(xiàn)法人治理就是要讓政府部門切實轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，落實圖書館法人自主權(quán)，去行政化。讓理事會真正成為決策和管理機構(gòu)充分發(fā)揮圖書館的公益性，也讓全社會都參與到改革的過程中，實現(xiàn)原有體制與現(xiàn)行辦法的艱難磨合轉(zhuǎn)變。

（二）避免制度建設(shè)不到位，內(nèi)容落實不到位。理事會運行基礎(chǔ)制度要健全，保障政府、圖書館、理事權(quán)責(zé)明確劃分、切實落實；年度報告、信息公開、決策失誤、履職評價等制度要規(guī)范執(zhí)行；理事制度在我國剛剛起步，對新任理事必要的履職培訓(xùn)缺失，缺乏具體的操作指引，要建立理事培訓(xùn)體系與社會激勵機制，如理事的社會價值、社會榮譽機制；專業(yè)委員會或咨詢委員會的建立需要明確的制度規(guī)章，在人力、財務(wù)、審計等專業(yè)領(lǐng)域的配套服務(wù)和專業(yè)咨詢需要相關(guān)制度支撐。

（三）不斷完善法人治理過程中民主監(jiān)督機制。圖書館內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)包括三方面，涉及治理主體、治理客體和治理中介，不斷完善法人治理過程中的監(jiān)督機制，就是要實現(xiàn)這三方面的民主監(jiān)督。公共圖書館可以根據(jù)本館實際讓理事會充分發(fā)揮監(jiān)督職能，也可以單獨成立監(jiān)事會，負責(zé)監(jiān)督本單位運作和管理層履職情況。同時，也要發(fā)揮館內(nèi)職工和讀者的監(jiān)督作用，充分吸收社會各界代表，主動結(jié)合館情研究如何調(diào)動館內(nèi)職工、讀者代表、社會力量的監(jiān)督意識，吸納更多的外部力量加入理事會，參與圖書館的決策咨詢和監(jiān)督治理過程，從而達到監(jiān)督主體多元化，監(jiān)督手段多元化。

（四）創(chuàng)建圖書館行業(yè)區(qū)域合作機制，鼓勵多元合作治理。圖書館行業(yè)間要不斷交流與學(xué)習(xí)，取長補短、長善救失，將新技術(shù)、新管理模式應(yīng)用到區(qū)域合作中去，建立具有權(quán)威性的專業(yè)協(xié)作協(xié)調(diào)機構(gòu)，制訂合作的基本原則、規(guī)章制度及相關(guān)配套制度。加強區(qū)域合作成員館之間交流，如舉辦學(xué)術(shù)交流會、館長聯(lián)席會、舉辦各種業(yè)務(wù)專項問題研討會、開展數(shù)字化圖書館在線交流活動，以達到溝通協(xié)調(diào)整合資源的目標。同時，在政府財政為辦館經(jīng)費主要來源的基礎(chǔ)上，力求多方籌集資金，建立募捐、館企合作等長期化、制度化、個性化的籌資模式。鼓勵多元合作共同治理圖書館，其中包括政府、非政府組織、非營利機構(gòu)、熱愛圖書館事業(yè)的企業(yè)和私人都參與到圖書館管理建設(shè)中去，這樣才會加快法人治理的節(jié)奏和速度。

綜上所述，目前國內(nèi)圖書館理事會制度框架已初步確立，但它將是一個在實踐中不斷探索、循序漸進的過程。實行法人治理，推行理事會制度在黑龍江省圖書館剛剛起步，本文通過對現(xiàn)有制度建設(shè)、實踐狀況的梳理，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，提出完善制度的思路及改進現(xiàn)有制度執(zhí)行狀況的建議。今后筆者還將結(jié)合黑龍江省圖書館法人治理具體實施過程，對理事會配套制度建設(shè)、理事會支撐制度建設(shè)、法人治理過程中新制度的產(chǎn)生等進行深入研究。

［1］中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見［EB/OL］.（2012-04-16）［2014-05-31］. http：//www.gov.cn/ jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm.

［2］國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知［EB/OL］.2012-02-28.［2014-05-31］.http：//wenku. baidu.com/iew/1ca171fffoobed5b9f31d85.htm1.

本文系2015年度國家社科基金青年項目“公共圖書理事會配套制度研究”，項目編號：15CTQ005，階段性研究成果。）