我國(guó)檔案職業(yè)立法體系問(wèn)題及對(duì)策研究

文/北京工商大學(xué)檔案館　彭插三

我國(guó)檔案職業(yè)立法體系問(wèn)題及對(duì)策研究

文/北京工商大學(xué)檔案館彭插三

本文在對(duì)我國(guó)目前檔案職業(yè)立法體系現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，論述了構(gòu)建我國(guó)檔案職業(yè)立法體系的四個(gè)層面及其保障措施。

職業(yè)制度；檔案職業(yè)；立法體系

圍繞收集、整理、保存乃至傳播檔案的管理活動(dòng)的需求，形成相應(yīng)的從業(yè)人員結(jié)構(gòu)和相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)形態(tài)，從而產(chǎn)生了檔案職業(yè)。我國(guó)目前存在檔案職業(yè)聲望偏低現(xiàn)象。根本原因還在于我國(guó)立法體系未能構(gòu)建檔案職業(yè)資格認(rèn)證制度，對(duì)檔案從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)、繼續(xù)教育等缺乏明確和詳細(xì)的要求，對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定也缺乏操作性。檔案職業(yè)主體權(quán)力的合法性便成為該職業(yè)存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是檔案職業(yè)主體權(quán)威建立的基礎(chǔ)。有必要對(duì)檔案職業(yè)的立法體系進(jìn)行系統(tǒng)性研究，探尋對(duì)檔案職業(yè)的資格、職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任等方面的全方位立法規(guī)范，以促進(jìn)我國(guó)檔案職業(yè)在信息化時(shí)代的發(fā)展。

一、現(xiàn)行檔案職業(yè)立法體系的四個(gè)層次

根據(jù)國(guó)家檔案局2011年發(fā)布的《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》，國(guó)家檔案法規(guī)體系是以《中華人民共和國(guó)檔案法》為核心，由符合《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的若干有關(guān)檔案工作的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。這四個(gè)立法層次中，分別涉及對(duì)檔案職業(yè)資格、職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任四個(gè)方面的規(guī)范性調(diào)整。其中地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以北京地區(qū)為例。

（一）法律層面。主要有《勞動(dòng)法》《職業(yè)教育法》對(duì)國(guó)家推行職業(yè)資格證書(shū)制度和開(kāi)展職業(yè)技能鑒定的一般性法律規(guī)定，以及《檔案法》第9條對(duì)檔案工作人員具體要求的規(guī)定和：“檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，遵守紀(jì)律，具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)。”第5章對(duì)檔案違法行為的法律責(zé)任的規(guī)定。

（二）行政法規(guī)層面。主要有1999年修訂的《檔案法實(shí)施辦法》第7、8條對(duì)國(guó)家檔案局和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府檔案行政部門(mén)組織檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)職責(zé)進(jìn)行的規(guī)定，以及對(duì)檔案違法行為法律責(zé)任的進(jìn)一步規(guī)定。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的基本內(nèi)容、設(shè)置、任職基本條件、結(jié)構(gòu)比例均作了規(guī)定。

（三）地方性法規(guī)層面。北京、上海等地均依據(jù)《檔案法》，結(jié)合本地具體情況，對(duì)檔案職業(yè)資格認(rèn)證、職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任作出詳細(xì)規(guī)定。

（四）部門(mén)規(guī)章層面。國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章方面，主要有1986年《檔案專(zhuān)業(yè)人員職務(wù)試行條例》、1995年《全國(guó)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（該規(guī)定已為人力資源和社會(huì)保障部2015年發(fā)布《專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》所修訂）、1997年《檔案專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》以及2000年頒布的《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》等。地方政府規(guī)章方面，各地政府根據(jù)本地檔案行業(yè)具體情況，就檔案職業(yè)資格認(rèn)證、職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任均作出具體規(guī)定。

二、我國(guó)檔案職業(yè)立法體系所存在的問(wèn)題

（一）尚未建立檔案職業(yè)證書(shū)制度?！稒n案法》尚未根據(jù)《勞動(dòng)法》《職業(yè)教育法》建立明確的檔案職業(yè)制度。國(guó)家檔案局發(fā)布的《檔案專(zhuān)業(yè)人員職務(wù)試行條例》對(duì)檔案專(zhuān)業(yè)職務(wù)及其任職條件、評(píng)審和聘任做出初步規(guī)定，與目前通行的職稱(chēng)制度并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，這并非嚴(yán)格意義上的“檔案職業(yè)資格證書(shū)制度”。各地檔案局開(kāi)展的檔案職業(yè)資格認(rèn)證或評(píng)審活動(dòng)，一是涉嫌違法行政許可被叫停，如2004年上海市開(kāi)展的檔案職業(yè)資格評(píng)定實(shí)踐因?yàn)榕c國(guó)家頒布實(shí)施的《行政許可法》沖突，而被相關(guān)部門(mén)叫停；二是與實(shí)際檔案部門(mén)所在機(jī)構(gòu)的職稱(chēng)評(píng)審的實(shí)質(zhì)性要求并無(wú)多大區(qū)別，很容易在工作實(shí)踐中被忽視，因?yàn)橛萌藛挝徊捎米约旱穆殑?wù)晉升和職稱(chēng)評(píng)審規(guī)定更為簡(jiǎn)便易行，而檔案工作人員直接受聘于自己所在的機(jī)構(gòu)，更關(guān)注本機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)要求而忽略并未做出硬性要求的社會(huì)化評(píng)審的相關(guān)規(guī)定。

（二）尚未建立健全完整的檔案職業(yè)法律制度。從上面對(duì)我國(guó)目前四個(gè)層次的法規(guī)梳理來(lái)看，就檔案職業(yè)所涉及的職業(yè)資格認(rèn)證、任職職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任的調(diào)整，尚不完整。職業(yè)資格認(rèn)證制度尚未建立，此不贅述。任職基本職責(zé)內(nèi)容方面，《檔案法》僅作出原則性的規(guī)定，《檔案法實(shí)施辦法》并未加以細(xì)化規(guī)定。法律層面均未對(duì)檔案從業(yè)人員的繼續(xù)教育問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，實(shí)踐多依據(jù)地方檔案局文件進(jìn)行繼續(xù)教育。法律責(zé)任方面，《檔案法》僅做出原則性規(guī)定，設(shè)定的行政處罰可操作性不強(qiáng)，隨著《行政處罰法》《檔案法實(shí)施辦法》的出臺(tái)，檔案管理的法律責(zé)任的規(guī)定及處罰變得更加復(fù)雜，法律適用沖突日益凸顯，檔案違法行為的法律責(zé)任及處罰需要做出立法修改、技術(shù)性調(diào)整，與《行政處罰法》《刑法》相互銜接，使檔案違法行為的法律責(zé)任規(guī)定在立法體系和結(jié)構(gòu)上更加合理。

（三）檔案職業(yè)規(guī)范及實(shí)踐多依賴于地方檔案局文件。以北京市為例，其1997年制定2001年修訂的《北京市實(shí)施<檔案法>辦法》對(duì)檔案工作人員基本職責(zé)和要求作出規(guī)定，并對(duì)檔案工作人員取得崗位資格證書(shū)、接受檔案專(zhuān)業(yè)繼續(xù)教育以及檔案違法行為的法律責(zé)任作出規(guī)定。北京市檔案局發(fā)布了一系列文件，對(duì)檔案系列專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格制度，專(zhuān)業(yè)繼續(xù)教育培訓(xùn)，高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評(píng)審等等做出詳細(xì)規(guī)定。實(shí)踐中，大多檔案機(jī)構(gòu)往往按照用人需求自行設(shè)定崗位，自主招聘工作人員，并不強(qiáng)制要求檔案工作人員參與資格評(píng)審。以高校為例，檔案部門(mén)工作人員大多并未受過(guò)檔案專(zhuān)業(yè)教育，與其他部門(mén)崗位具有崗位調(diào)整和人員流動(dòng)的可能性，對(duì)于檔案專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)晉升，原則上雖要求通過(guò)檔案專(zhuān)業(yè)的社會(huì)化評(píng)審，但實(shí)際并未嚴(yán)格執(zhí)行。

三、我國(guó)檔案職業(yè)立法體系的構(gòu)建及保障措施

（一）確立檔案職業(yè)立法體系的主要框架。首先，法律層面建立明確的檔案職業(yè)制度。應(yīng)當(dāng)根據(jù)《勞動(dòng)法》《職業(yè)教育法》建立明確的檔案職業(yè)制度法律規(guī)定。一是要制定完善的《職業(yè)資格證書(shū)條例》，規(guī)范目前我國(guó)混亂的職業(yè)資格認(rèn)證局面；二是通過(guò)修訂《檔案法》建立檔案行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)證制度，以法律形式明確檔案職業(yè)資格認(rèn)證工作，確保檔案職業(yè)資格認(rèn)證工作的正常開(kāi)展，并對(duì)檔案工作人員基本職責(zé)和繼續(xù)教育、培訓(xùn)做出明確要求，同時(shí)增強(qiáng)法律責(zé)任規(guī)定的可操作性及與其他法律規(guī)定的相互銜接。

其次，行政法規(guī)層面，應(yīng)當(dāng)分別發(fā)布法規(guī)，細(xì)化法律層面對(duì)檔案職業(yè)資格認(rèn)證、檔案從業(yè)人員基本職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任的規(guī)定。

再次，地方性法規(guī)層面，根據(jù)檔案法律的基本規(guī)定，結(jié)合本地檔案行業(yè)基本情況，就檔案職業(yè)認(rèn)證、基本職責(zé)、繼續(xù)教育培訓(xùn)、法律責(zé)任作出原則性規(guī)定。

最后，部門(mén)規(guī)章層面，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章統(tǒng)一對(duì)全國(guó)性的檔案職業(yè)具體內(nèi)容做出規(guī)定，地方政府規(guī)章則結(jié)合本地實(shí)際情況對(duì)檔案職業(yè)認(rèn)證在認(rèn)證主體、資格標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證方式、認(rèn)證程序和制度管理等五個(gè)方面做出詳細(xì)規(guī)定；對(duì)檔案從業(yè)人員基本職責(zé)、繼續(xù)教育、法律責(zé)任也應(yīng)做出符合本地實(shí)情的具體規(guī)定。

（二）檔案職業(yè)立法體系構(gòu)建的保障措施。

1.深化宣傳和服務(wù)職能，擴(kuò)大檔案行業(yè)影響力。各級(jí)檔案管理部門(mén)、檔案學(xué)協(xié)會(huì)、各檔案機(jī)構(gòu)要構(gòu)建宣傳平臺(tái)，形成檔案宣傳工作的長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)開(kāi)展各種檔案宣傳和檔案法規(guī)知識(shí)普及工作，提高全社會(huì)檔案意識(shí)，擴(kuò)大檔案行業(yè)的社會(huì)影響力；檔案管理部門(mén)和檔案學(xué)協(xié)會(huì)要深化服務(wù)職能，開(kāi)展各層面的檔案繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)，提高檔案從業(yè)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)意識(shí)，擴(kuò)大檔案認(rèn)證活動(dòng)在基層檔案部門(mén)和檔案工作中的影響力，提高全行業(yè)、全社會(huì)對(duì)檔案認(rèn)證活動(dòng)的支持度。

2.檔案管理部門(mén)和檔案學(xué)協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)改革力度。作為群眾性社會(huì)團(tuán)體，檔案學(xué)協(xié)會(huì)在推動(dòng)檔案職業(yè)立法體系構(gòu)建方面，可以利用其專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)所集聚的專(zhuān)業(yè)力量，發(fā)揮很大的作用。首先，檔案管理部門(mén)要主動(dòng)放權(quán)，提高檔案學(xué)協(xié)會(huì)的自主性，加強(qiáng)獨(dú)立建設(shè)，在推動(dòng)立法方面，以市場(chǎng)、社會(huì)需求為出發(fā)點(diǎn)，提供專(zhuān)家意見(jiàn)，而非以行政管理需要為主導(dǎo)。其次，檔案學(xué)協(xié)會(huì)要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)創(chuàng)新力。這需要破除舊的行政管理方法，增強(qiáng)不同會(huì)員之間、不同層級(jí)協(xié)會(huì)之間的平等性，形成有效的會(huì)員管理機(jī)制和聯(lián)絡(luò)機(jī)制，如此可以集思廣益，促進(jìn)檔案職業(yè)立法體系的構(gòu)建和完善。

3.檔案職業(yè)認(rèn)證體系要適應(yīng)社會(huì)、市場(chǎng)需要。我國(guó)檔案立法體系的構(gòu)建，最為重要的是構(gòu)建檔案職業(yè)資格認(rèn)證法律制度。從認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)、考試機(jī)制等考核體系，到檔案職業(yè)資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)體系、認(rèn)證激勵(lì)、再認(rèn)證等各個(gè)方面，都需要立法體系四個(gè)層面的保障。而脫離社會(huì)、市場(chǎng)需求的認(rèn)證體系，即使法律作出規(guī)定，也很難獲得實(shí)際應(yīng)用，因此，要在對(duì)我國(guó)檔案行業(yè)功能和職責(zé)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的檔案職業(yè)認(rèn)證體系。

4.大力推動(dòng)檔案學(xué)高等教育的改革。檔案職業(yè)立法體系構(gòu)建強(qiáng)調(diào)理論和實(shí)踐相結(jié)合，更要注重與檔案學(xué)高等教育相結(jié)合，推動(dòng)檔案高等教育的改革；反之，檔案高度教育的發(fā)展也能推動(dòng)檔案職業(yè)法律制度的建立和切實(shí)實(shí)施。職業(yè)資格認(rèn)證制度，對(duì)檔案工作人員提出了更高的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)既有的檔案教育很難滿足適應(yīng)這些要求。因此，要通過(guò)高校檔案學(xué)課程改革，注重實(shí)踐課程和工作方法的指導(dǎo)與訓(xùn)練，加強(qiáng)與具體檔案部門(mén)的聯(lián)系等方式，為學(xué)生提供更多的實(shí)踐機(jī)會(huì)，使學(xué)生樹(shù)立檔案職業(yè)意識(shí)，為檔案行業(yè)儲(chǔ)備高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才。

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