沿海地區(qū)填海造地的形勢與建議

◎張清勇 豐雷 王梅婷 年猛

沿海地區(qū)填海造地的形勢與建議

◎張清勇 豐雷 王梅婷 年猛

近年來，我國填海造地愈演愈烈，部分地區(qū)甚至處于“無灣不填，無島不擴”的失控狀態(tài)。鑒于目前圍填海的嚴峻形勢及其帶來的社會和生態(tài)后果，建議短期內(nèi)堅決開展一次全面清理；構(gòu)建有約束力的圍填海管理體制；樹立“海洋國土”理念，摒棄政策制定和實施中一味“向大海要土地”的思維；以確權(quán)為前提，填海前應(yīng)先明晰欲占灘涂的產(chǎn)權(quán)，并做好補償和安置工作。

圍填海；造地；灘涂

從20世紀90年代中后期起，我國沿海地區(qū)掀起了新一輪的填海造地熱潮，延續(xù)至今，愈演愈烈。目前，從南到北，我國海岸線密布大大小小的圍填海造地工程，部分地區(qū)甚至處于“無灣不填，無島不擴”的失控狀態(tài)。

新一輪圍填海的四大特點

1.規(guī)?？涨?/p>

多個省份短短幾年的圍填數(shù)就遠超歷史積累值，有的省甚至耗光了所有的可墾量。如江蘇省2010-2020年的規(guī)劃圍墾面積為270萬畝，遠期更是高達700萬畝。浙江省1949-2004年共圍墾灘涂282萬畝，而2005-2020年的規(guī)劃圍墾量達到了192萬畝，此后該省將沒有可成片規(guī)?；_發(fā)的灘涂資源。比較兩次全國濕地資源調(diào)查（1995-2003年、2009-2013年）的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過短短10年左右的圍填，全國近海與海岸濕地面積的減少幅度超過了20%。

2.圍填形成土地的所有權(quán)和使用權(quán)與之前不同

20世紀90年代中期以前，圍填形成的土地多為農(nóng)民集體所有和使用，用于曬鹽、耕種或養(yǎng)殖。新一輪填海所造的土地不再歸農(nóng)民集體所有和使用，變成了國有建設(shè)用地；不再給農(nóng)民用于曬鹽、農(nóng)耕或養(yǎng)殖，而是由地方政府用于發(fā)展港口經(jīng)濟、臨海工業(yè)、房地產(chǎn)和旅游業(yè)等。

3.引發(fā)了社會沖突

灘涂、淺海本是漁民的重要生產(chǎn)場所，由于圍填時往往補償不足、程序不透明，圍填之后漁民又被排除在外，導致很多漁民在“失水”、“失灘”之后，陷入“養(yǎng)殖無水、拾貝無灘、捕撈無海”的境地。因此，與早年的圍填海能夠增進漁民利益相反，新一輪圍填海嚴重損害了漁民的利益，并引發(fā)社會沖突。

4.造成了嚴重的生態(tài)后果

濱海濕地具有重要的生態(tài)功能：無數(shù)水生生物在此產(chǎn)卵和育幼，數(shù)百種水鳥棲息于此，每年數(shù)以百萬計的遷徙水鳥在這里補充能量，濱海濕地還提供了很多直接、間接的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。據(jù)統(tǒng)計，近海海岸濕地面積雖僅占全國生態(tài)系統(tǒng)總面積的2.4%，卻提供了15.7%的生態(tài)系統(tǒng)效益價值。圍填海對濱海地形地貌、濕地景觀，對近岸海域水動力環(huán)境，對濱海濕地及其生態(tài)功能，對近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，對海洋漁業(yè)資源，都產(chǎn)生了劇烈且不可逆的負面影響。據(jù)估算，我國每年圍填海造成的海洋和海岸帶生態(tài)服務(wù)價值損失達1888億元，相當于海洋生產(chǎn)總值的6%。

填海熱潮的成因

1.地方政府用地需求強烈

在中央政府嚴控耕地的大背景下，對地方政府來說，新建設(shè)用地的開源十分關(guān)鍵。與整理農(nóng)用地、整理集體建設(shè)用地和舊城改造等方式相比，填海的政策制約較少，程序相對簡單。而且，填海除了能增加用地指標外，還能重塑岸線、改變城市形象。因此，沿海各地紛紛提出海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，以保障用地需求、提升城市魅力為名，制定灘涂圍墾規(guī)劃，出臺各類補貼和優(yōu)惠政策，爭相“向大海要土地”。

2.管理部門政策偏頗

填海造地不占用耕地，還能緩解占用耕地的壓力，甚至可以增加耕地。因此，國土資源管理部門對圍填海造地采取支持和鼓勵的態(tài)度。實踐中，國土資源管理部門一方面，出臺土地整理或整治規(guī)劃，把灘涂開發(fā)列為增加耕地的重要手段。另一方面，把加大圍填海用地指標作為保障建設(shè)用地供應(yīng)的一項重要工作，要求各地結(jié)合新增圍填海用地等工作，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供必要用地。

3.灘涂產(chǎn)權(quán)不清晰

填海造地占用了大量灘涂。這些灘涂的產(chǎn)權(quán)如何界定？按照建國初期進行的土地改革政策，形成了灘涂歸屬國家所有和私人所有并存的格局：沒收和征收得來的漁用地為國家所有，其余富漁民、中漁民和貧漁民的漁用地仍為私人所有。之后，漁業(yè)也經(jīng)歷了合作社和人民公社等階段，原屬私人所有的灘涂入了社，逐漸變成了集體所有。改革開放以后，灘涂既有國有也有集體所有的規(guī)定得到了延續(xù)，《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《漁業(yè)法》等的規(guī)定也是十分明確的。如《憲法》第九條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”；《物權(quán)法》第五十八條規(guī)定“集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)包括：……集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”。但是，在圍填海的實際操作中，各級政府大多一味地把灘涂認定為國有。這樣一來，占用灘涂便不再是征收行為，而是“收回國有海域使用權(quán)”，甚至沒有任何制約。

4.現(xiàn)有管理體制不完善

在《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海島保護法》以及2010年國土資源部、國家海洋局《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》等法律規(guī)章的框架下，目前圍填海管理主要包括分級審批、年度計劃管理、區(qū)域用海規(guī)劃、環(huán)境影響評價以及海洋功能區(qū)劃等。但由于過于宏觀，在實際操作中，幾乎都可以規(guī)避。如海洋功能區(qū)劃通過劃分功能區(qū)，確定禁止、限制和控制圍填海區(qū)。但在實踐中，海洋功能區(qū)劃幾乎沒有約束力。此外，審批、環(huán)境影響評價等也都可以繞開，切割成多個小項目進行審批、分拆進行環(huán)評等，已是各地通行的做法。

政策建議

20世紀，日本、荷蘭等人多地少的沿海國家也嘗試通過圍填海來解決用地需求。但隨著圍填海造成的嚴重環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，這些國家不再進行大規(guī)模的圍填海，轉(zhuǎn)而嚴格控制圍填海，并積極采取補救措施，對受填海影響的沿海濕地進行生態(tài)恢復(fù)。鑒于當前我國圍填海的嚴峻形勢及其帶來的嚴重社會、生態(tài)后果，建議從四個方面入手加以整改：

1.開展一次全面清理

鑒于目前圍填海秩序失控的嚴峻形勢，建議由國家發(fā)改委、環(huán)保部、住建部和國土資源部等部門聯(lián)合對正在進行的填海項目進行全面清查，清查內(nèi)容包括項目名稱、批準機關(guān)、批準時間和面積，項目是否符合海洋功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃和年度計劃，征收灘涂或收回海域使用權(quán)是否符合法定程序，征收灘涂或收回海域使用權(quán)的補償是否合理合法，項目的進展情況，形成土地的利用狀況等。重點關(guān)注未批先填、批小填大和化整為散申請?zhí)詈５那闆r，以及項目對海洋生態(tài)環(huán)境的影響。在檢查清理的基礎(chǔ)上進行嚴厲整頓，停止占用和影響經(jīng)濟生物自然產(chǎn)卵場、繁殖場、索餌場和鳥類棲息地的填海項目，停止未經(jīng)國務(wù)院和省級人民政府審批的填海項目，停止違反海洋功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃的填海項目，整改違反程序和補償安排不合理的項目。

2.構(gòu)建有約束力的圍填海管理體制

（1）加快制度建設(shè)。建立跨部門的圍填海綜合管理機構(gòu)，負責全國圍填海規(guī)劃的制定，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和管理權(quán)限邊界。制訂《圍填海管理條例》，整合現(xiàn)有各部門圍填海管理的政策內(nèi)容，為圍填海的法制化管理提供法律依據(jù)。

（2）做好圍填?？茖W規(guī)劃。填海項目要經(jīng)過科學論證，注重保護生態(tài)環(huán)境；劃定生態(tài)保護紅線，擴大濕地保護區(qū)，保護自然海岸，不得在涉及自然產(chǎn)卵場、繁殖場、索餌場和鳥類棲息地的灘涂、海域上規(guī)劃填海項目；海洋功能區(qū)劃不能隨意、頻繁變動，涉及更改禁止、限制或控制圍填海區(qū)的，須重新論證并經(jīng)上級批復(fù)。

（3）強化監(jiān)管，做好后期評估。通過對圍填海項目的動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察，整頓圍填海秩序，保證填海工程符合海洋功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃和圍填海年度計劃等；嚴厲查處未批先填、批小填大等違規(guī)違法行為，嚴懲弄虛作假的審批、論證單位和人員；對填海項目的規(guī)劃、實施進行跟蹤調(diào)查，項目完成后也要切實進行后期評估。

（4）加強信息披露和社會監(jiān)督。各級海洋主管部門要加強信息收集和數(shù)據(jù)披露，不能只公布圍填海的確權(quán)面積，應(yīng)披露實際圍填海面積及各類型用地的數(shù)據(jù)。強化公眾參與，填海規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃和環(huán)境影響評估的制定過程等要充分公開，接受公眾和輿論的建議和監(jiān)督。

3.樹立“海洋國土”理念，摒棄“向大海要土地”的陳舊思維

灘涂也是土地，而且是一種十分珍貴的土地；海洋也是國土，而且是具有重要生態(tài)價值和戰(zhàn)略意義的國土。要像保護耕地一樣，保護灘涂和海洋資源。目前土地管理的政策制定和實施深受“向大海要土地”思維的影響，這是一種僵化的陸地思維，缺乏“海洋國土”的意識，貶低了灘涂、海洋國土的價值。要將“海洋國土”理念貫徹到土地政策的制定和實施中，推進陸海統(tǒng)籌。要切實將圍填海納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，統(tǒng)一設(shè)計建設(shè)使用農(nóng)用地、建設(shè)使用未利用地和建設(shè)使用填海造地計劃指標，一起進行統(tǒng)計和考核。

4.明晰灘涂的產(chǎn)權(quán)，并做好補償和安置工作

確權(quán)是前提，要先確定灘涂的所有權(quán)歸屬，再談是否能夠占用、怎么占用。如果灘涂屬于集體所有，應(yīng)參照征收集體土地的要求，確認出于公共利益才能占用，還應(yīng)支付相應(yīng)的補償和安置費用，確保養(yǎng)殖漁民在“失水”、“失灘”以后“原有生活水平不降低、長遠生計有保障”；如果屬于國有，應(yīng)參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，按程序收回，并做相應(yīng)地補償。長期來看，要推進沿海灘涂的確權(quán)登記發(fā)證工作。浙江臨海等地已開展了灘涂所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，要總結(jié)這些地方的經(jīng)驗，盡快全面推廣實施。短期內(nèi)，即在全面完成灘涂所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作之前，凡準備進行圍填海的，應(yīng)在圍填前清理所及灘涂的產(chǎn)權(quán)狀況，之后才能實施圍填海。

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［1］陳吉余. 中國圍海工程. 中國水利水電出版社，2000.

［2］陳仲新，張新時. 中國生態(tài)系統(tǒng)效益的價值.科學通報，2000，（1）：17-23.

［3］課題組. 中國海洋可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題與政策研究. 中國環(huán)境科學出版社，2013.

［4］張明慧，陳昌平，索安寧，林勇. 圍填海的海洋環(huán)境影響國內(nèi)外研究進展. 生態(tài)環(huán)境學報，2012，（8）：1509-1513.

★本文系國家自然科學基金項目《地方政府土地供給行為研究》（編號：71303244）的階段性成果。

（作者單位：張清勇、王梅婷，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院；豐雷，中國人民大學公共管理學院；年猛，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.013 ■ 編輯：馬振東