杜特爾特政府對(duì)華政策調(diào)整及其影響*

張宇權(quán) 洪曉文

杜特爾特政府對(duì)華政策調(diào)整及其影響*

張宇權(quán) 洪曉文

近年來(lái)，圍繞南海問(wèn)題，菲律賓與中國(guó)之間摩擦不斷。2016年6月菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特上臺(tái)后調(diào)整了對(duì)華政策，新政策表現(xiàn)出務(wù)實(shí)性、獨(dú)立性以及大國(guó)平衡性三大特點(diǎn)。這一政策調(diào)整是在菲律賓政府對(duì)華外交陷入僵局、國(guó)內(nèi)南部恐怖組織與分離組織勢(shì)力猖獗、國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)亟須快速發(fā)展的背景下進(jìn)行的，同時(shí)帶有杜特爾特的實(shí)用主義外交跡象和個(gè)人特質(zhì)。這一調(diào)整對(duì)南海爭(zhēng)端及亞太戰(zhàn)略格局正在產(chǎn)生重要影響。

菲律賓 杜特爾特政府 美菲同盟 中菲關(guān)系 南海爭(zhēng)端

[作者介紹] 張宇權(quán)，中山大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授、中山大學(xué)南海戰(zhàn)略研究院研究員，主要研究東亞區(qū)域問(wèn)題和中美關(guān)系；洪曉文，中山大學(xué)南海戰(zhàn)略研究院研究助理，主要研究南海問(wèn)題。

杜特爾特(Rodrigo Duterte)于2016年6月30日就任新一屆菲律賓總統(tǒng)之后，開(kāi)始調(diào)整對(duì)華政策。其實(shí)施手段和政策目標(biāo)明顯不同于阿基諾三世政府的強(qiáng)硬對(duì)華外交、加強(qiáng)菲美軍事同盟等。這一政策調(diào)整有其特定的外交和國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)背景及明顯的實(shí)用主義跡象和個(gè)人特質(zhì)，對(duì)南海爭(zhēng)端以及整個(gè)亞太地區(qū)戰(zhàn)略格局都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、杜特爾特政府對(duì)華政策特點(diǎn)

與阿基諾三世不同，杜特爾特的對(duì)華政策基調(diào)轉(zhuǎn)向和緩、友好，主要內(nèi)容是在政治上以對(duì)話方式和平解決南海爭(zhēng)端，在美國(guó)、日本、澳大利亞、越南、馬來(lái)西亞、臺(tái)灣等國(guó)家或地區(qū)參與的多邊談判失敗的情況下，與中國(guó)進(jìn)行雙邊談判；在經(jīng)濟(jì)上提升與中國(guó)的合作關(guān)系，借助中國(guó)的投資建設(shè)鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施工程；在軍事上提高國(guó)防的獨(dú)立性，降低對(duì)美國(guó)的依賴。其目標(biāo)是促成南海爭(zhēng)端的和平解決，在此基礎(chǔ)上大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決困擾國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定的南部叛軍問(wèn)題。因而，杜特爾特對(duì)華政策具有下列鮮明特點(diǎn)。

一是務(wù)實(shí)性。杜特爾特改變前任總統(tǒng)的強(qiáng)硬對(duì)華政策，采取溫和的對(duì)華立場(chǎng)，主要體現(xiàn)在以和平方式處理南海爭(zhēng)端及修補(bǔ)中菲政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意愿和行動(dòng)上。杜特爾特在競(jìng)選期間曾發(fā)表過(guò)“會(huì)讓菲律賓海軍帶我到最近的爭(zhēng)端島嶼插上菲律賓國(guó)旗”的言論*Richard Javad Heydarian,“New Dawn for Philippine-China Relations?” http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2016/06/dawn-philippine-china-relations-duterte-160604101429033.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月5日)，但其當(dāng)選后在多個(gè)不同場(chǎng)合都表達(dá)了希望與中國(guó)協(xié)商對(duì)話解決爭(zhēng)端的意愿。杜特爾特提名的外交部長(zhǎng)亞賽(Yasay)表示，“不認(rèn)為除了對(duì)話以外還有其他解決爭(zhēng)端的方式”。*“Rody Won’t Rely on Longtime PH Ally US”, Philippine Daily Inquirer, http://globalnation.inquirer.net/139848/rody-wont-rely-on-longtime-ph-ally-us#ixzz4CrQACaNZ.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月8日)杜特爾特本人則提出“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”的建議。大選當(dāng)天接受采訪時(shí)，杜特爾特稱：“我會(huì)告訴中國(guó)，不要在這里提出任何的主權(quán)聲索，那么我也不再堅(jiān)持主權(quán)要求?！?“Duterte’s Hard Choice: Maintain the Alliance With the U.S. or Mend Ties With China”, http://www.huffingtonpost.com/rommel-c-banlaoi/philippines-china-us_b_10028280.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月5日)他提出，中國(guó)應(yīng)該尊重菲律賓在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益；兩國(guó)在勘探開(kāi)發(fā)海上油氣資源時(shí)應(yīng)該共同合作，“如果我們想共同開(kāi)發(fā)，我相信能共享合作，”*“Duterte’s South China Sea stance could shake up security ties with Japan, U.S.”, http://www.japantimes.co.jp/news/2016/05/10/asia-pacific/politics-diplomacy-asia-pacific/philippines-china-stance-duterte-shake-security-ties-japan-u-s/#.WCfjk_mEDkF.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月24日)在南海尋求共識(shí)，比制造沖突和爭(zhēng)端更為重要。面對(duì)國(guó)際仲裁庭的“裁決”，杜特爾特政府傾向于與中國(guó)協(xié)商而不是強(qiáng)力推行制裁，*“用柔和的態(tài)度來(lái)尋求問(wèn)題的軟著陸解決方案”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年10月30日。稱執(zhí)行“南海仲裁”決定或引發(fā)第三次世界大戰(zhàn)。*“杜特爾特：執(zhí)行‘南海仲裁’決定或引第三次世界大戰(zhàn)”，http://news.ifeng.com/a/20161018/50119779_0.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月12日)杜特爾特希望能將中菲在南海問(wèn)題上的爭(zhēng)端與其他領(lǐng)域的合作關(guān)系區(qū)分開(kāi)，多次表示南海及黃巖島問(wèn)題“不是大問(wèn)題”*“杜特地接見(jiàn)菲華人代表”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年6月26日。，還強(qiáng)調(diào)中國(guó)的軍力遠(yuǎn)超菲律賓，他“不會(huì)將菲律賓人的生命浪費(fèi)在對(duì)抗中國(guó)上”。*“Duterte Asks US on Sea Feud with China: ‘Are You with Us?’” http://www.philstar.com/headlines/2016/06/21/1595505/duterte-asks-us-sea-feud-china-are-you-us.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月8日)因此，在菲律賓對(duì)外關(guān)系上，杜特爾特就任后邁出的第一步就是重啟中菲政治對(duì)話，修補(bǔ)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。中國(guó)駐菲大使趙建華是杜特爾特當(dāng)選后首先會(huì)見(jiàn)的三國(guó)大使之一。*“杜特地接見(jiàn)菲華人代表”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年6月26日。10月18日，杜特爾特帶著龐大的500人訪問(wèn)團(tuán)對(duì)中國(guó)進(jìn)行正式國(guó)事訪問(wèn)，在會(huì)見(jiàn)習(xí)近平主席時(shí)表示，“菲方致力于積極發(fā)展兩國(guó)關(guān)系,加強(qiáng)同中方合作,這將造福兩國(guó)人民”，并希望亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在菲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用，菲方愿推動(dòng)中國(guó)—東盟關(guān)系更好發(fā)展,密切在國(guó)際地區(qū)事務(wù)中協(xié)調(diào)合作。*“習(xí)近平同杜特爾特舉行會(huì)談”，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2016-10/21/c_135770335.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月12日)杜特爾特屢屢向中國(guó)政府發(fā)出友好的信號(hào)，希望能夠重新趕上中國(guó)發(fā)展的快車。

二是獨(dú)立性。杜特爾特降低了菲律賓對(duì)華政策中美國(guó)因素的影響度，這主要體現(xiàn)在南海爭(zhēng)端問(wèn)題上。他強(qiáng)調(diào)要獨(dú)立地解決南海爭(zhēng)端，“不贊成菲律賓加入美國(guó)在爭(zhēng)端水域的巡航行動(dòng)提議”*“杜特地有關(guān)南海言論 吳禮斯：暗示新政府改變外交國(guó)防政策”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年6月24日。，并表示只會(huì)派民用海岸警衛(wèi)隊(duì)船只保護(hù)菲律賓與中國(guó)有爭(zhēng)端的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，*同上。提出為了國(guó)家的長(zhǎng)期安全，不會(huì)過(guò)度依賴美菲軍事同盟。*“Duterte Says South China Sea Policy to Be Independent of U.S., Supports Killing Corrupt Journalists”, http://www.japantimes.co.jp/news/2016/06/01/asia-pacific/politics-diplomacy-asia-pacific/duterte-shuns-socks-ally-u-s-issues-dead-alive-bounty-drug-lords-warns-media/#.V2yz_PmEA_p.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月12日)這表明，在南海爭(zhēng)端中，菲律賓將不再如過(guò)去那樣盲從美國(guó)。杜特爾特還試圖取消與美國(guó)的聯(lián)合軍事演習(xí)，但在軍方的堅(jiān)持下保留了美菲三大軍事演習(xí)之一——聚焦于人道及民事的“肩并肩”演習(xí)，以往年年都舉行的海上備戰(zhàn)暨訓(xùn)練聯(lián)合演習(xí)“卡拉特”和海上兩棲登陸演習(xí)“菲布萊克斯”將會(huì)停止。*“菲美三大軍演‘兩停一續(xù)’”，[菲]《菲律賓世界日?qǐng)?bào)》，2016年11月9日。特朗普當(dāng)選美國(guó)新總統(tǒng)之后，杜特爾特雖然發(fā)去賀電，但明確表示，菲律賓不會(huì)背信棄義，美總統(tǒng)大選結(jié)果不會(huì)改變他決定與中國(guó)建立更緊密關(guān)系的決定。他同時(shí)表示，美國(guó)是菲律賓的伙伴和盟友，他會(huì)尊重與美國(guó)的防務(wù)協(xié)議，但仍希望在他任內(nèi)外國(guó)軍隊(duì)能離開(kāi)菲律賓。*“杜特地：菲不會(huì)背信棄義”，[菲]《菲律賓世界日?qǐng)?bào)》，2016年11月12日。杜特爾特自稱是一位“左傾”的總統(tǒng)，并在內(nèi)閣部長(zhǎng)職位中提名了幾位菲共的成員。這樣的言行本非美國(guó)所好，他還直言“如果美國(guó)的提議比不上中方的，就將接受中國(guó)的條件”。*“Duterte Asks US on Sea Feud with China: ‘Are You with Us?’” http://www.philstar.com/headlines/2016/06/21/1595505/duterte-asks-us-sea-feud-china-are-you-us.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月4日)杜特爾特在努力地表現(xiàn)出與前任親美政府的不同。

三是大國(guó)平衡性。菲律賓對(duì)華立場(chǎng)轉(zhuǎn)向溫和、友好并不意味著放棄菲美同盟，而是回歸大多數(shù)東南亞國(guó)家的主流政策選擇，同時(shí)與中、美保持緊密關(guān)系。12月2日，杜特爾特與特朗普通電話，特朗普邀請(qǐng)杜特爾特2017年訪美，而杜特爾特邀請(qǐng)?zhí)乩势粘鱿髂暝诜坡少e舉行的東盟峰會(huì)。這次通話說(shuō)明早前因杜特爾特對(duì)奧巴馬出言不遜而受損的菲美盟友關(guān)系正在改善。杜特爾特知道，健康、有活力的美菲關(guān)系更會(huì)吸引中國(guó)的注意、合作之愿及經(jīng)濟(jì)資源的擴(kuò)展。*Renato Cruz De Castro, “Balancing Gambits in Twenty-First Century Philippine Foreign Policy: Gains and Possible Demise?” Southeast Asian Affairs, Published by: Institute of Southeast Asian Studies (ISEAS), 2011, pp.235-253.菲律賓和平、暴力與恐怖主義研究所情報(bào)與國(guó)家安全研究中心主任班樂(lè)義(Banlaoi)稱：“最后的可能是，杜特爾特將采取一種對(duì)沖的戰(zhàn)略，即加強(qiáng)與美國(guó)安全聯(lián)盟的同時(shí)提升與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治合作?！?Rommel C. Banlaoi，“Duterte Presidency: Shift in Philippine-China Relations?” RSIS Commentary, No.121, May 20, 2016.菲律賓德拉薩大學(xué)副教授海德林(Heydarian)認(rèn)為，杜特爾特很可能采取一種更加務(wù)實(shí)和建設(shè)性的外交政策，“類似于拉莫斯政府和阿羅約政府，杜特爾特政府可能對(duì)中、美采取一種等距離的平衡戰(zhàn)略，從議題和菲律賓的國(guó)家利益出發(fā)同時(shí)與兩大國(guó)合作”。*Richard Javad Heydarian,“What Duterte Portends for Philippine Foreign Policy”, RSIS Commentary, No. 123, May 24, 2016.杜特爾特釋放出對(duì)華友好的信號(hào)，但表示會(huì)繼續(xù)保持與美國(guó)的同盟關(guān)系*“Duterte to China: Allow Pinoy Fishermen to Fish in West Philippine Sea”, http://www.gmanetwork.com/news/story/567275/news/nation/duterte-to-china-allow-pinoy-fishermen-to-fish-in-west-philippine-sea#sthash.o2Qy8ELn.dpuf.(2016年8月28日)，在南海問(wèn)題上不太可能完全放棄所謂“南海仲裁案”的判決。杜特爾特在訪華之后馬上訪日，希望在經(jīng)濟(jì)上得到日本的支持，含有濃厚的大國(guó)平衡意味。

二、杜特爾特政府對(duì)華政策調(diào)整的動(dòng)因

中菲關(guān)系自黃巖島對(duì)峙事件爆發(fā)以來(lái)不斷惡化。2014年阿基諾三世政府與美國(guó)簽署允許美軍使用菲律賓軍事基地及部隊(duì)輪流駐防的加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議(EDCA)。在美國(guó)政府的支持下，阿基諾三世政府力推南海爭(zhēng)端擴(kuò)大化、國(guó)際化，拒絕雙邊對(duì)話和共同開(kāi)發(fā)，并促成國(guó)際仲裁庭的仲裁案，充當(dāng)美國(guó)“重返亞太”的支點(diǎn)。故此，中菲之間的政治關(guān)系降到冰點(diǎn)，經(jīng)貿(mào)關(guān)系和民間往來(lái)都受到嚴(yán)重影響。杜特爾特政府的對(duì)華政策調(diào)整是基于前屆政府對(duì)華政策陷入僵局、國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)亟待穩(wěn)定發(fā)展的境況，同時(shí)緣于杜特爾特個(gè)人經(jīng)歷和務(wù)實(shí)的外交理念。

第一，阿基諾三世的對(duì)華政策走入僵局。阿基諾三世推行強(qiáng)硬對(duì)華政策，在南海爭(zhēng)端上加強(qiáng)美菲同盟，與其他主權(quán)聲索國(guó)家“抱團(tuán)”緊逼中國(guó)，把菲律賓推向東南亞聯(lián)美制中國(guó)家的最前線，給菲律賓的國(guó)家利益帶來(lái)負(fù)面影響。2012年以來(lái)，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平與阿基諾三世未舉行過(guò)首腦會(huì)談，這在菲律賓歷屆政府中是罕見(jiàn)的。南海爭(zhēng)端的國(guó)際化導(dǎo)致中國(guó)對(duì)菲投資額和旅游人數(shù)經(jīng)歷了幾年的負(fù)增長(zhǎng)，*“New Dawn for Philippine-China Relations?” http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2016/06/dawn-philippine-china-relations-duterte-160604101429033.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年8月10日)菲律賓的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因此遭遇重大損失。中國(guó)在南海問(wèn)題上并沒(méi)有因?yàn)榘⒒Z三世的強(qiáng)硬而改變立場(chǎng)，而是始終堅(jiān)持通過(guò)雙邊對(duì)話解決爭(zhēng)端、反對(duì)他國(guó)的介入，要求菲律賓總統(tǒng)撤回訴訟并聲稱不會(huì)承認(rèn)處理結(jié)果*“China Asks the Philippines to Quit UN Arbitration, Talk”, http://www.thehindu.com/news/international/china-asks-the-philippines-to-quit-un-arbitration-talk/article8709861.ece.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月12日)，并表明長(zhǎng)此以往雙邊關(guān)系將難以取得突破性的進(jìn)展。與此同時(shí)，中國(guó)積極與南海爭(zhēng)端相關(guān)國(guó)家保持對(duì)話，2016年以來(lái)多次與南海周邊國(guó)家進(jìn)行高效溝通，外交部長(zhǎng)王毅4月連訪文萊、柬埔寨和老撾三國(guó)并爭(zhēng)取其對(duì)中國(guó)立場(chǎng)的支持。2016年6月27日，菲律賓推動(dòng)的“南海仲裁案”判決結(jié)果即將出爐之時(shí)，中國(guó)國(guó)務(wù)委員楊潔篪訪問(wèn)越南，重申數(shù)項(xiàng)圍繞南海問(wèn)題達(dá)成的雙邊共識(shí)，相互承諾管控好分歧同時(shí)促進(jìn)各談判機(jī)制取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并且簽署《越南海警司令部與中國(guó)海警局合作備忘錄》，同意努力避免未來(lái)海上發(fā)生沖突。*“Top China Envoy Visits Vietnam Ahead of Court Ruling”, http://abcnews.go.com/International/wireStory/top-china-envoy-visits-vietnam-amid-looming-court-40154351. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月12日)目前，中國(guó)與東盟10國(guó)外交官正加緊就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行磋商談判，各方承諾將盡早落實(shí)“早期收獲”相關(guān)成果，加快制定“中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)”指導(dǎo)方針。這些友好協(xié)商給了菲律賓政府很大壓力，菲國(guó)內(nèi)有識(shí)之士意識(shí)到與中國(guó)對(duì)抗并不符合菲的國(guó)家利益。

第二，杜特爾特的對(duì)華政策調(diào)整是國(guó)內(nèi)政局穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。多年的地方治理經(jīng)驗(yàn)，使杜特爾特把執(zhí)政改革的重心放在內(nèi)政上。他當(dāng)選后很快即在各種場(chǎng)合陸續(xù)透露了其政改方向和主要內(nèi)容：恢復(fù)已廢除多年的死刑；實(shí)行聯(lián)邦制改革，推進(jìn)棉蘭老地區(qū)的和平*“總統(tǒng)府：應(yīng)繼續(xù)棉蘭老和平程序”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年5月22日。；嚴(yán)懲犯罪分子、打擊貪污腐敗，尤其嚴(yán)懲警察涉毒行為，并給出了整治貪腐犯罪的6個(gè)月之約*“杜特爾特何以贏得菲律賓總統(tǒng)大選？”http://news.xinhuanet.com/world/2016-05/11/c_128975574.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月12日)；實(shí)行計(jì)劃生育，推行三胎政策*“杜特地?cái)M實(shí)施三胎政策”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年5月24日。；興建一條全國(guó)鐵路*“杜特地將先興建鐵路”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年5月30日。；打擊電信和能源壟斷*“杜特地?cái)M打掉電信和能源業(yè)壟斷”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年5月23日。，等等。上述每一條政改舉措都是“大動(dòng)作”和“大投入”，也意味著新政府將在諸多領(lǐng)域面臨國(guó)內(nèi)反對(duì)力量或者既得利益群體的挑戰(zhàn)，同時(shí)需要大量外部投資。作為天主教國(guó)家，新政府在推行恢復(fù)死刑和計(jì)劃生育改革時(shí)都將引起天主教會(huì)和信教民眾的強(qiáng)烈反對(duì)，甚至?xí)纬扇珖?guó)性抗議浪潮。而打擊壟斷和貪腐則必將牽涉到統(tǒng)治體系的核心，讓不法官商受到威脅，如若沒(méi)有掌控強(qiáng)大的軍隊(duì)、警察和監(jiān)察系統(tǒng)以及和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境，來(lái)自統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的反對(duì)將會(huì)直接挑戰(zhàn)杜特爾特的執(zhí)政地位。另外，當(dāng)前菲經(jīng)濟(jì)仍然存在諸多問(wèn)題。據(jù)報(bào)道，經(jīng)濟(jì)加速增長(zhǎng)未能緩解貧困問(wèn)題，2015年貧困率僅從2012年的27.9%降至26.3%；同時(shí)盡管失業(yè)率從2011年的7%降至6.3%，仍有數(shù)百萬(wàn)勞動(dòng)者由于沒(méi)有工作機(jī)會(huì)不得不遠(yuǎn)赴海外打工。*“OECD：菲律賓是全球?qū)ν赓Y最限制的國(guó)家之一”，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201605/20160501318161.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月12日)菲外資政策的低開(kāi)放度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與解決貧困不同步的主要原因之一。菲對(duì)電信、交通、公共電力設(shè)施、農(nóng)林漁業(yè)、建筑業(yè)、廣告業(yè)、私人廣播以及不動(dòng)產(chǎn)等行業(yè)的外資占比加以限制，成為“外資限制指數(shù)”最高的國(guó)家之一。*參見(jiàn)張宇權(quán)、趙夢(mèng)實(shí)：“菲律賓基本國(guó)情及投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，范若蘭主編：《東盟十國(guó)基本國(guó)情及投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，中國(guó)社科出版社，2016年，第264～312頁(yè)。杜特爾特當(dāng)選后明確提出將進(jìn)一步放寬投資，“確保菲律賓對(duì)外國(guó)直接投資的吸引力，解決憲法和法律中的限制性經(jīng)濟(jì)條款，提升在菲國(guó)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)力”。*“杜特地希望菲律賓修憲開(kāi)放外資”，http://www.phhua.com/news/13896.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月24日)杜特爾特的“引進(jìn)來(lái)”政策與中國(guó)現(xiàn)階段大力推行中小企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略以及在“一帶一路”沿線地區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)貿(mào)科技文化合作戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的吻合性。

第三，化解以致消除境內(nèi)恐怖主義和分裂主義威脅的需要穩(wěn)定的外交環(huán)境。菲律賓面臨全球恐怖主義滲透的威脅，更存在以棉蘭老島地區(qū)為大本營(yíng)的分裂主義叛軍活動(dòng)，安全形勢(shì)異常嚴(yán)峻。菲律賓南部的主要恐怖主義與分離主義勢(shì)力有成立于1968年的摩洛民族解放陣線(MNLF)、1978年的摩洛伊斯蘭解放陣線(MILF)和1991年的阿布沙耶夫武裝(ASG)。其中，摩洛伊斯蘭解放陣線與阿布沙耶夫武裝先后宣布支持和效忠“伊斯蘭國(guó)”( ISIL)，仍然聲稱要為獨(dú)立抗?fàn)幍降?。杜特爾特曾說(shuō)要在任內(nèi)瓦解恐怖組織阿布沙耶夫武裝，但上臺(tái)之際，南部恐怖分子就通過(guò)宣傳影片號(hào)召穆斯林進(jìn)行“圣戰(zhàn)”，*“杠上杜特地 菲恐怖分子號(hào)召圣戰(zhàn)”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年6月23日。新恐怖主義組織也在其他地區(qū)不斷制造恐怖事件，目標(biāo)直指杜特爾特。如在11月29日，總統(tǒng)府衛(wèi)隊(duì)車隊(duì)在南拉瑙省馬拉維市，遭到效忠于ISIL的毛特組織(Maute Group)的炸彈襲擊，造成9名軍警人員受傷。同時(shí)，作為獨(dú)立以來(lái)來(lái)自南部棉蘭老島的首位總統(tǒng)，特殊的從政背景使杜特爾特在施政中更關(guān)注家鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。他指出，“菲律賓的當(dāng)務(wù)之急是解決內(nèi)部的叛軍暴亂問(wèn)題，然后就可以大舉開(kāi)發(fā)旅游和投資?！?“Duterte: CHINA Has 300 Mig Fighter Jets in Scarborough Shoal”, Tankler News, June 22, 2016.棉蘭老地區(qū)一直是菲的穆斯林聚居區(qū)，也是菲經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)，杜特爾特會(huì)將更多的內(nèi)政政策向南部?jī)A斜，以縮小區(qū)域間的發(fā)展差距。其中，在南部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)放寬外資限制、吸引中國(guó)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)是杜特爾特的第一選擇?？梢?jiàn)，無(wú)論是為了消滅恐怖主義和分裂主義的威脅，還是發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，菲都需要營(yíng)造和平、穩(wěn)定的外部環(huán)境。值得注意的是，杜特爾特認(rèn)為，一邊倒地站在美國(guó)一邊無(wú)益于解決極端主義勢(shì)力問(wèn)題，甚至可能加劇國(guó)際伊斯蘭恐怖組織對(duì)菲南部的滲透，*“Could Duterte’s Ascent Mean Cooler Philippine Ties with U.S.?” CNN, May 10,2016.使菲成為恐怖組織報(bào)復(fù)的目標(biāo)。

第四，杜特爾特對(duì)華政策的調(diào)整與其本人經(jīng)歷和實(shí)用主義的執(zhí)政理念分不開(kāi)。杜特爾特是土生土長(zhǎng)的菲律賓南部政治家，與美國(guó)沒(méi)有密切的私交，在個(gè)人經(jīng)歷與情感上對(duì)于美國(guó)沒(méi)有明顯的傾向和依賴性。此前菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人及其背后的家族政治普遍與美國(guó)關(guān)系緊密，如20世紀(jì)70年代面對(duì)時(shí)任總統(tǒng)馬科斯的政治打壓，阿基諾三世隨家人逃亡美國(guó)，這段經(jīng)歷對(duì)阿基諾三世的“親美”政策有著重要影響。另外，美國(guó)中情局將一名涉嫌參與2002年達(dá)沃市一宗爆炸案的美國(guó)籍嫌犯私自帶回美國(guó)，使杜特爾特對(duì)美感到失望，認(rèn)為美國(guó)的舉動(dòng)是對(duì)他的一種侮辱。此后，杜特爾特拒絕在達(dá)沃市會(huì)見(jiàn)美國(guó)外交官，拒絕美軍使用舊達(dá)沃國(guó)際機(jī)場(chǎng)。*“Duterte to US: Are You with Us?” Philstar, May 17, 2016.就從政實(shí)踐而言，杜特爾特過(guò)去25年一直擔(dān)任菲南部棉蘭老島最大城市達(dá)沃市市長(zhǎng)，累積了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，其管理模式也以打擊犯罪的“鐵腕手段”著稱。*“‘菲版特朗普’杜特爾特躥紅 緣何異軍突起？”http://news.xinhuanet.com/world/2016-05/10/c_128971693.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月2日)注重實(shí)效的“鐵腕統(tǒng)治”使其治下的達(dá)沃市長(zhǎng)期成為全國(guó)最安全的城市。因此，過(guò)去的治理經(jīng)驗(yàn)讓他更加注重國(guó)家內(nèi)政外交的實(shí)際效益。杜特爾特提交的內(nèi)閣成員名單中，兼有左、右派的勢(shì)力，說(shuō)明意識(shí)形態(tài)不會(huì)受到過(guò)分重視。這在很大程度上預(yù)示著杜特爾特不會(huì)在中菲經(jīng)貿(mào)關(guān)系嚴(yán)重受損的情況下繼續(xù)將南海態(tài)勢(shì)緊張化。在對(duì)美國(guó)的態(tài)度上，杜特爾特一直保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，對(duì)于在南海與中國(guó)發(fā)生沖突時(shí)美國(guó)是否能夠提供積極的支持持懷疑態(tài)度。*“Duterte Asks US on Sea Feud With China, ‘Are You With Us?’ ” http://abcnews.go.com/International/wireStory/duterte-asks-us-sea-feud-china-us-40013310.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月2日)

三、杜特爾特對(duì)華政策調(diào)整的影響

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，杜特爾特的對(duì)華政策還可能進(jìn)一步調(diào)整，但其發(fā)展對(duì)華友好關(guān)系、實(shí)行獨(dú)立自主和大國(guó)平衡的外交方針已經(jīng)確定。這一政策調(diào)整對(duì)菲中關(guān)系、南海爭(zhēng)端局勢(shì)以及亞太地區(qū)戰(zhàn)略格局都將產(chǎn)生重大影響。

第一，它有利于中菲關(guān)系的健康發(fā)展，有利于中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，有利于南海區(qū)域的和平穩(wěn)定。自實(shí)施“一帶一路”倡議以來(lái)，中國(guó)積極與海上絲綢之路沿線的東南亞國(guó)家簽署協(xié)議，促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展，其中與緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施合作涉及電力、交通等領(lǐng)域；與馬來(lái)西亞在兩國(guó)皆建有政府間合作的工業(yè)園區(qū)；與泰國(guó)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)貿(mào)投資方面的合作也在穩(wěn)步推進(jìn)，鐵路合作是重點(diǎn)領(lǐng)域。*“‘一帶一路’引領(lǐng)中國(guó)和東南亞區(qū)域合作穩(wěn)步發(fā)展”，http://news.xinhuanet.com/world/2015-05/05/c_1115182355.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月2日)2012年中菲關(guān)系急劇惡化，兩國(guó)沒(méi)有簽署“一帶一路”的合作項(xiàng)目。2016年初中國(guó)表示，只要中菲關(guān)系回歸正常軌道，中國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都將使菲律賓獲益。*“Philippines Seen to Benefit from China’s New Silk Road”, Philstar, January 11, 2016.杜特爾特執(zhí)政后，菲將有望加入中國(guó)的“一帶一路”合作項(xiàng)目，利用亞投行在基礎(chǔ)設(shè)施援建上的作用，開(kāi)發(fā)菲的礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)資源，吸引中國(guó)的資金與技術(shù)，增強(qiáng)菲高鐵、海港和機(jī)場(chǎng)等的建設(shè)能力。*“菲律賓企業(yè)家：菲將從‘一帶一路’合作中獲益 “，http://cn.chinadaily.com.cn/2016-03/09/content_23797555.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月4日)雙方推進(jìn)“一帶一路”的合作，尤其是在爭(zhēng)端海域的項(xiàng)目建設(shè)，將有助于進(jìn)一步減弱南海爭(zhēng)端對(duì)中菲關(guān)系的破壞性影響。

第二，它將在一定程度上削弱美國(guó)在南海地區(qū)的消極影響。菲律賓是美“重返亞太”戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)，杜特爾特的獲勝引起了奧巴馬政府的高度重視，還未及菲官方正式宣布當(dāng)選者名單，美國(guó)就于2016年5月12日向杜特爾特發(fā)去了祝賀。這是美國(guó)少有地在當(dāng)選人還未取得官方公布時(shí)就發(fā)去祝賀，并表明期待深化美菲關(guān)系。*“U.S. Congratulates Philippines’ Duterte, Wants to Deepen Ties”, Euronews, May 12, 2016.5月17日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬還在電話中向杜特爾特表達(dá)祝賀，并強(qiáng)調(diào)了雙方在民主、人權(quán)、法治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等問(wèn)題上的共同價(jià)值。*“Readout of the President’s Call with President-elect Rodrigo Duterte of the Philippines”, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/05/17/readout-presidents-call-president-elect-rodrigo-duterte-philippines.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月4日)事實(shí)上，杜特爾特在過(guò)去的執(zhí)政經(jīng)歷中，為了整治犯罪維護(hù)社會(huì)治安而采用“死亡縱隊(duì)”對(duì)犯罪分子的無(wú)情槍殺，一直遭致國(guó)內(nèi)外人權(quán)組織的抗議。*“The New ‘X Factor’ in South China Sea Crisis: Rodrigo Duterte” , http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/the-new-x-factor-south-china-sea-crisis-rodrigo-duterte-16166.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月2日)他并非美國(guó)偏好的人選，但奧巴馬政府幾乎在第一時(shí)間認(rèn)可其當(dāng)選總統(tǒng)、放下對(duì)其人權(quán)問(wèn)題和威權(quán)傾向的指責(zé)，正說(shuō)明擔(dān)憂杜特爾特將會(huì)倒向中國(guó)一邊，希望搶先拉攏菲律賓新政府。但是，杜特爾特當(dāng)選后發(fā)表的一系列言論都預(yù)示其要扭轉(zhuǎn)前任總統(tǒng)強(qiáng)硬的對(duì)華政策，這將不利于美國(guó)“重返亞太”、在西太平洋繼續(xù)制衡中國(guó)的戰(zhàn)略，甚至有可能導(dǎo)致奧巴馬政府“重返亞太”戰(zhàn)略的破產(chǎn)。特朗普當(dāng)選美國(guó)新任總統(tǒng)之后，不管“重返亞太”戰(zhàn)略是否繼續(xù)，菲律賓都不再可能成為美制衡中國(guó)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，美在南海地區(qū)的影響力勢(shì)必會(huì)削弱。

第三，它有可能軟化東盟在南海爭(zhēng)端問(wèn)題上的一致立場(chǎng)，有利于在處理南海問(wèn)題時(shí)實(shí)施中國(guó)與東盟共同確定的“雙軌”思路，有利于中國(guó)在南海維護(hù)自身的合理利益。2017年菲律賓將擔(dān)任東盟主席國(guó)，其對(duì)華政策將影響東盟的決定。過(guò)去四年，阿基諾三世領(lǐng)導(dǎo)下的菲律賓一直是東盟中在南海問(wèn)題上對(duì)華最為強(qiáng)硬的國(guó)家，菲拒絕雙邊對(duì)話、拒絕共同開(kāi)發(fā)，在很大程度上帶動(dòng)?xùn)|盟一些國(guó)家站在“堅(jiān)持國(guó)際規(guī)則”的共同立場(chǎng)上，使得中國(guó)倡導(dǎo)的《南海各方行為準(zhǔn)則》的磋商談判過(guò)程艱難而漫長(zhǎng)。東盟中一些國(guó)家一直以來(lái)希望與中國(guó)在地區(qū)的、多邊的框架下解決南海爭(zhēng)端*“Next RP President Must Strengthen ASEAN”, The Jakartapost, May 9, 2016.，極力避免南海爭(zhēng)端國(guó)與中國(guó)進(jìn)行雙邊對(duì)話，試圖保持東盟的一致立場(chǎng)，以“抱團(tuán)”的方式防止被“大國(guó)分化”而使國(guó)家利益受到侵犯。目前，經(jīng)過(guò)外交溝通和磋商，老撾、文萊都提出支持通過(guò)雙邊談判解決南海爭(zhēng)端，柬埔寨領(lǐng)導(dǎo)人洪森更是在南海問(wèn)題仲裁結(jié)果出爐前公開(kāi)表示不會(huì)支持菲律賓單方面所提“南海仲裁案”的結(jié)果，呼吁通過(guò)雙邊談判解決分歧，*“洪森：不會(huì)支持南海仲裁案結(jié)果”，[菲]《菲律賓商報(bào)》，2016年6月21日。東盟陣營(yíng)鐵板一塊的僵硬立場(chǎng)已然出現(xiàn)縫隙。但是，上述三國(guó)畢竟是地區(qū)小國(guó)，難以動(dòng)搖越南、馬來(lái)西亞等國(guó)的立場(chǎng)。杜特爾特對(duì)華政策的調(diào)整或讓東盟重新回到解決南海爭(zhēng)端的“雙軌”思路上，讓中國(guó)有機(jī)會(huì)在南海爭(zhēng)端問(wèn)題上維護(hù)自身的合理權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)與有關(guān)國(guó)家的共贏。事實(shí)上，自杜特爾特訪華之后，10月31日馬來(lái)西亞總理納吉布開(kāi)始為期7天的第三次訪華之旅，加上之前的越南總理阮春福訪華，三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人相繼訪華成為中國(guó)與東盟關(guān)系繼續(xù)改善、南海爭(zhēng)端問(wèn)題進(jìn)一步緩和的新動(dòng)向。

當(dāng)然，還要警惕另一種可能的后果，那就是杜特爾特對(duì)華政策的調(diào)整或?qū)⑻嵘绹?guó)對(duì)南海事務(wù)的直接介入程度，從“幕后導(dǎo)演”變身“前臺(tái)演員”。杜特爾特對(duì)華友好政策，使得菲律賓獲得了實(shí)實(shí)在在的好處，杜訪華期間兩國(guó)在經(jīng)貿(mào)、投資、農(nóng)業(yè)、旅游、禁毒、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域簽署了13個(gè)雙邊合作文件。兩國(guó)在南海地區(qū)開(kāi)始和平相處，中國(guó)政府允許菲漁民重返黃巖島捕魚(yú)，12月2日還在黃巖島海域成功營(yíng)救兩名落水的菲漁民。中菲友好關(guān)系的發(fā)展使得馬來(lái)西亞、越南等與中國(guó)在南海有主權(quán)爭(zhēng)端的國(guó)家更不愿意作為美在亞太地區(qū)的支點(diǎn)、充當(dāng)美制衡中國(guó)的工具，即使是新加坡也因?yàn)樵噲D拉攏美國(guó)而受到中國(guó)的嚴(yán)厲告誡。因此，當(dāng)前美國(guó)在東南亞的戰(zhàn)略支點(diǎn)難以存在的情況下，有可能重新尋找新的戰(zhàn)略支點(diǎn)，比如臺(tái)灣地區(qū)，特朗普接臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文的電話就是一個(gè)征兆。另外，美國(guó)有可能直接提高美國(guó)對(duì)南海事務(wù)的直接介入程度。之前就有過(guò)這樣的苗頭，2015年10月27日美國(guó)“拉森”號(hào)軍艦未經(jīng)允許進(jìn)入南沙群島渚碧礁12海里；2016年1月美國(guó)海軍“柯蒂斯·威爾伯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦以“航行自由”為名進(jìn)入中國(guó)西沙群島中建島周圍12海里以內(nèi)，10月21日美國(guó)海軍“迪凱特”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入了中建島和永興島附近海域。雖然特朗普上臺(tái)后美國(guó)的亞太政策還不明了，但美國(guó)阻止中國(guó)拓展海上權(quán)益的意圖不會(huì)改變，在南海及周邊加強(qiáng)軍事部署的做法不會(huì)改變，提升對(duì)南海事務(wù)介入程度的勢(shì)頭不會(huì)改變。實(shí)際上，美國(guó)的這些舉措必然將自身置于兩難境地，若與中國(guó)硬碰硬則給了中國(guó)在南海出兵、維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)的借口，直接與中國(guó)對(duì)抗或?qū)⒔o中美關(guān)系帶來(lái)更大的損害；若不展示強(qiáng)硬態(tài)度則無(wú)法向其亞洲盟友們交代，有損其在亞太地區(qū)的聲望。*Renato Cruz De Castro，“The Strategic Balance in East Asia and the Small Powers: The Case of the Philippines in the Face of the South China Sea Dispute”, Pacific Focus, Vol. XXXI, No. 1, April 2016, pp.126-149.○

(責(zé)任編輯：黃昭宇)

* 本文為中共廣東省委宣傳部海上絲綢之路研究課題“廣東企業(yè)在海上絲綢之路沿線國(guó)家的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)研究”(課題編號(hào)：2016A10)階段性成果。