全球能源治理變局：挑戰(zhàn)與改革趨勢*

馬 妍

全球能源治理變局：挑戰(zhàn)與改革趨勢*

馬 妍

全球能源問題的緊迫性凸顯了國家間合作及能源治理的必要。隨著國際能源格局與形勢的變化，傳統(tǒng)的安全風(fēng)險正在降低，能源產(chǎn)業(yè)的投資安全和能源利用的環(huán)境安全問題正在成為全球能源治理面臨的最緊迫的議題。在這一變局下，現(xiàn)存能源治理機制自身的缺陷日益顯露，加之不同機制間互動不足，能源治理的成效差強人意。為了能夠應(yīng)對全球能源的新挑戰(zhàn)，全球能源治理模式要從傳統(tǒng)的以國家為中心的治理結(jié)構(gòu)向復(fù)雜的多層治理模式轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有能源治理機制基礎(chǔ)上，應(yīng)盡可能吸納新興經(jīng)濟體和非國家行為體廣泛參與，積極發(fā)揮金融工具的作用，進一步健全和加強法制建設(shè)，以實現(xiàn)更為公平、高效的國際能源治理秩序。

全球能源治理 能源安全 安全風(fēng)險

[作者介紹] 馬妍，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士生，主要研究全球能源治理、美國能源政策等。

在國際關(guān)系的發(fā)展中，能源已成為國家間爭奪與競爭的焦點。但全球化的深入和科技的發(fā)展使能源問題不僅局限在國家層面，能源挑戰(zhàn)的跨國性和跨議題性亟需國際關(guān)系各行為體間協(xié)調(diào)與合作，全球能源治理應(yīng)運而生。特別是近年來，各主要能源消費國擔(dān)憂能源供給安全，能源價格的波動嚴(yán)重影響了能源出口國的經(jīng)濟發(fā)展，非市場化因素依然在很大程度上助推了能源價格的不確定性，由傳統(tǒng)能源消耗引發(fā)的環(huán)境負(fù)外部性正日益成為各國人民的普遍關(guān)切。上述能源議題的緊迫性受到了政策界和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，進一步凸顯了全球能源治理的必要性。

目前，全球能源治理的載體是一個多元、多層、分散的網(wǎng)絡(luò)。*葉玉：“全球能源治理：結(jié)構(gòu)、挑戰(zhàn)及走向”，《國際石油經(jīng)濟》，2011年第8期，第45頁。隨著全球能源格局的發(fā)展變化，傳統(tǒng)的能源風(fēng)險正在降低，現(xiàn)存能源治理機制正面臨嚴(yán)竣挑戰(zhàn)。那當(dāng)前全球能源治理的目標(biāo)是什么？能源格局的發(fā)展變化對全球能源治理機制提出哪些挑戰(zhàn)？未來改革方向又在哪里？本文將圍繞以上這些問題展開研究。

一、全球能源治理的界定

在有關(guān)全球治理概念的種種界定中，以聯(lián)合國全球治理委員會的定義最受注目。在該委員會1995 年發(fā)布的《天涯成比鄰》的報告中明確指出“治理是指包括各種公共機構(gòu)和個人在內(nèi)的相關(guān)方管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！?[瑞典]英瓦爾·卡爾松、[圭]什里達(dá)特·蘭法爾主編:《天涯成比鄰———全球治理委員會報告》，中國對外翻譯出版公司，1995 年，第2頁。抽象來說，全球能源治理就是指國際關(guān)系行為體通過國際規(guī)則或制度解決全球性能源問題的過程，它涵蓋了議程的設(shè)定與協(xié)商，規(guī)則的制定與執(zhí)行，程序的實施與監(jiān)督等環(huán)節(jié)。 能源治理作為全球治理中的重要組成部分，也是最復(fù)雜的問題領(lǐng)域之一。在傳統(tǒng)國際關(guān)系與對外政策研究中，有關(guān)能源議題特別是能源安全的討論帶有濃厚的現(xiàn)實主義色彩。一方面，能源的稀缺性可能引發(fā)國家間競爭與對抗，歷史上國家因爭奪能源資源而引發(fā)的戰(zhàn)爭和沖突非常常見；另一方面，能源分布不均使得一些能源資源豐富的國家(如俄羅斯、歐佩克國家)將其作為外交政策的工具和國際談判的籌碼。*Jeff D. Colganal, “Oil and Revolutionary Governments: Fuel for International Conflict Article”, International Organization, No. 4, 2010, pp. 661-694.雖然有關(guān)能源地緣政治的分析比比皆是，但是全球化的發(fā)展使得以能源獨立為目標(biāo)的傳統(tǒng)能源安全觀念和保障體系變得越來越不合時宜。全球能源治理正是在這樣一種背景下凸顯了其必要性。

首先，能源議題的復(fù)雜性意味著其解決方案已超越了民族國家的范疇。當(dāng)代能源議題所面臨的挑戰(zhàn)在全球?qū)用嫦嗷ソ豢棧赡茉瓷a(chǎn)和利用所帶來的外部性不僅局限于某一區(qū)域和地區(qū)?？梢哉f，能源領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)具有系統(tǒng)性、全球性、緊迫性和大規(guī)模性等特點。從復(fù)雜系統(tǒng)理論來分析，由于沒有所謂的世界政府和國際利維坦的存在，在全球化時代，關(guān)乎能源政策的協(xié)調(diào)與合作就是充滿自愿與強制、勸導(dǎo)與脅迫的博弈。*Dult, A and Galaz, V, “Governance and Complexity: Emerging Issues for Governance Theory”, Governance-An International Journal of Policy and Administration, Issue 3, 2008, pp. 311-335.雖然個別問題本身可能僅涉及部分國家或地區(qū)，但其影響范圍及解決方案卻是全球性的。*Aleh Cherp, Jessica Jewell and Andreas Goldthau, “Governing Global Energy: Systems, Transitions, Complexity”, Global Policy, Issue 1, January 2011, pp. 75-88.

其次，能源領(lǐng)域的市場失靈直接導(dǎo)致了全球能源治理的機制需求。*徐斌：“市場失靈、機制設(shè)計與全球能源治理”，《世界經(jīng)濟與政治》，2013年第11期，第80頁。經(jīng)典的公共政策模型主要關(guān)注四種市場失靈的原因：不完全競爭、外部性、信息不對稱、公共物品屬性。雖然能源產(chǎn)品具有競爭和排他性消費的特征，但是能源領(lǐng)域存在廣泛的市場失靈，例如油價的劇烈波動、油氣基礎(chǔ)設(shè)施投資不足、壟斷能源交易市場等，這些問題構(gòu)成了當(dāng)前全球能源安全的挑戰(zhàn)。此外，能源消費產(chǎn)生的環(huán)境污染及氣候變化問題具有公共物品屬性，國家間若無相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制將極易產(chǎn)生搭便車的行為，從而使整個治理體系喪失效率，因此在全球?qū)用娴哪茉粗卫沓蔀橐环N客觀需要。

最后，各國在能源議題中的共同利益將助推全球能源治理體系建設(shè)。*Christopher J. Fettweis, “No Blood for Oil : Why Resource Wars are Obsolete”, Gal Luft and Anne Korin eds: Energy Security Challenges for the 21st Century, A Reference Handbook, Praeger, 2009, p. 68.從新自由制度主義的視角出發(fā)，在相互依賴的國際社會中，國家作為理性的行為體，能夠在追求利益最大化的驅(qū)動下，降低地緣政治、意識形態(tài)等方面的考量，采取合作的姿態(tài)處理相關(guān)問題。更重要的是，各國家間在能源領(lǐng)域的摩擦可以依靠相應(yīng)的國際制度安排來調(diào)解。*David G. Victor and Linda Yueh, “The New Energy Order: Managing Insecurities in the Twenty-first Century”, Foreign Affairs, No. 1, Jan/Feb, 2010, pp. 61-73.全球能源治理框架下的各項規(guī)范、條約和機制設(shè)計具有降低交易成本的功能，有利于加強各國在能源安全領(lǐng)域的對話與合作，減少各方在能源投資、貿(mào)易、運輸?shù)确矫娴臎_突。各國已意識到為應(yīng)對諸多共同風(fēng)險與挑戰(zhàn)，國際社會需要加強全球能源問題上的對話與合作。因而，各方通過理性選擇，共同創(chuàng)立并努力推動全球能源治理體系的建設(shè)。

當(dāng)前，全球能源治理的根本目標(biāo)是通過國際社會的集體行動保證國際能源安全，防止與能源相關(guān)的問題擴散成國際性危機，并最終建立有序、合理的國際能源秩序。為了解決這些單一國家與市場無法自行解決的集體能源問題，包括國家政府、國際組織、非政府組織、社會團體、能源相關(guān)企業(yè)以及普通公民在內(nèi)的各方廣泛參與到全球能源治理的進程中。目前，參與全球能源治理的機構(gòu)和規(guī)則主要分為以下幾類：第一，政府間國際能源組織，包括國際能源署(IEA)、歐佩克(OPEC)、國際能源論壇(IEF)、天然氣出口國論壇(GECF)、國際可再生能源署(IRENA)、國際原子能機構(gòu)(IAEA)等。第二，國際能源規(guī)則，主要指具有嚴(yán)格法律意義和正式締約方的國際《能源憲章條約(ECT)》。第三，國家間合作集團及首腦峰會，包括聯(lián)合國、八國集團(G8)、二十國集團(G20)、金磚國家(BRICS)、亞太經(jīng)合組織(APEC)等，這些組織有著寬泛的職能，能源問題僅是其關(guān)注的領(lǐng)域之一，但是在其運行中的首腦會晤卻為解決緊急多邊問題提供了一條更加靈活、高效的途徑。第四，多邊金融和貿(mào)易機構(gòu)，主要包括世界貿(mào)易組織(WTO)規(guī)則、雙邊及多邊投資條約和能夠為各國政府提供資金技術(shù)援助及為能源項目提供貸款的開發(fā)銀行。第五，國際非政府組織，主要指那些致力于減少或降低能源開發(fā)和利用過程中所帶來的環(huán)境問題及生態(tài)問題的組織，如世界自然基金會、綠色和平組織等。這五種類型的治理者在規(guī)模和組織方式上各不相同，在設(shè)定議題領(lǐng)域里相互交織，共同構(gòu)成了全球能源治理主體的復(fù)雜集合。

二、全球能源治理的變局

近年來，國際能源形勢的變化使得能源安全的內(nèi)涵逐漸豐富，全球能源治理的目標(biāo)也隨之變得更加多元化。傳統(tǒng)上，能源安全主要指的是供給安全、通道安全和價格安全，即能源進口國能夠以合理的價格獲得穩(wěn)定的能源供應(yīng)，海陸能源運輸通道的安全暢通以及能源價格的平穩(wěn)。從目前情況來看，這三種傳統(tǒng)能源安全風(fēng)險正在降低。

首先，從供給安全來看，北美“頁巖氣革命”的成功與美國“能源獨立”的實現(xiàn)，預(yù)示著全球傳統(tǒng)能源市場上多點供應(yīng)、供大于求的局面正在形成。*范必、徐以升、張萌、李東超：《世界能源新格局——美國“能源獨立”的沖擊及中國應(yīng)對》，中國經(jīng)濟出版社，2014年5月版，第103～111頁。近年來，美洲、非洲和中亞地區(qū)的能源產(chǎn)量增加，歐佩克國家所占的石油產(chǎn)量逐年下滑，其作為石油出口國卡特爾的有效性不斷下降。此外，為了能夠應(yīng)對能源供給的中斷，各消費大國紛紛開始在國內(nèi)推行能源多樣化戰(zhàn)略，國際能源署自成立之后也開始在成員國間推行石油緊急共享機制，要求成員國在遭遇石油供應(yīng)量減少7%及以上的重大石油供應(yīng)危機時交流石油數(shù)據(jù)信息，必要時動用儲備、限制需求、轉(zhuǎn)換燃料或增加國內(nèi)生產(chǎn)。根據(jù)《國際能源計劃協(xié)定》的要求，其各成員國(除石油凈出口國外)均應(yīng)具備90天以上石油凈進口量的石油儲備水平。*The Agreement on An International Energy Program, Article 3.1. http://www.iea.org/media/aboutus/history/IEP2014.pdf(上網(wǎng)時間：2016年6月20日)此外，從影響天然氣的供應(yīng)穩(wěn)定因素來看，有學(xué)者研究表明，天然氣供應(yīng)國與消費國間的政治關(guān)系僅是影響天然氣供應(yīng)的因素之一，*Brenda Shaffer, “Natural gas supply stability and foreign policy”, Energy Policy, Volume 56, 2013, pp. 114-125.且近年來隨著天然氣在全球能源消費結(jié)構(gòu)中所占的比例持續(xù)增加，國際能源署成員國在2009年的部長級理事會上，同意將聯(lián)合起來對各國可能面臨的天然氣供應(yīng)中斷采取應(yīng)急措施。*IEA: Energy Supply Security: The Emergency Response of IEA Countries—2014 Edition, p. 41. http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ENERGYSUPPLYSECURITY2014.pdf(上網(wǎng)時間：2016年7月25日)可以說，雖然能源出口國使用能源武器向消費國進行政治施壓的可能性仍然存在，但想靠中斷油氣供應(yīng)威脅一國或整個世界的可行性幾乎不存在，上世紀(jì)發(fā)生的二次石油供給危機不再可能重演。

其次，從通道安全來看，國際能源貿(mào)易主要涉及海路與陸路兩種運輸模式，其中陸路運輸又以管道運輸為主，鐵路運輸為輔。雖然管道運輸初始投資成本較高，建設(shè)周期長，運輸量不及海運，但其安全性最高。具體到三大傳統(tǒng)能源而言，國際煤炭貿(mào)易量占消費總量的比例不大，絕大多數(shù)通過海上運輸完成交易，極少數(shù)通過鐵路方式進行邊境貿(mào)易。*劉敬青、李宏：“世界煤炭貿(mào)易及我國煤炭進口的新趨勢”，《運輸市場》，2013年第1期，第53頁。由于其主要發(fā)生在鄰近的國家之間，因此運輸安全風(fēng)險很低。相比之下，石油和天然氣產(chǎn)地與消費地區(qū)之間卻往往遠(yuǎn)隔重洋，約有70%左右的油氣跨國貿(mào)易通過海路運輸。目前主要的海上石油運輸通道包括霍爾木茲海峽、蘇伊士運河、馬六甲海峽、直布羅陀海峽、曼德海峽、巴拿馬運河等。*張湘蘭、張芷凡：“現(xiàn)狀與展望：全球治理維度下的海上能源通道安全合作機制”，《江西社會科學(xué)》，2011年第9期，第5～9頁。雖然這些重要能源運輸通道的安全在一定程度上會受到地緣政治和海盜等因素的影響，但是《聯(lián)合國海洋法公約》已明確規(guī)定了能源通道的法律地位，為維護國際航道安全提供了法律基礎(chǔ)。*參見《聯(lián)合國海洋法公約》第19 條, 第38 條, 第87 條，http://www.un.org/chinese/law/sea/(上網(wǎng)時間：2016年8月3日)在這一問題上，國家主權(quán)原則與國際合作原則相互協(xié)調(diào)，各相關(guān)國家政府也積極參與到維護海上能源通道安全的隊伍中，加強海岸巡邏，聯(lián)手海上反恐，著力打擊海盜。

最后，從價格安全來看，由于能源產(chǎn)品的特殊屬性，其價格不是像在自由競爭市場中一樣完全由生產(chǎn)、運輸成本及供需關(guān)系決定。傳統(tǒng)能源價格受到國家政策與博弈、美元匯率、金融市場投機、地緣政治等非市場化因素的影響較大。比如第一次石油危機中，歐佩克國家為了打擊以色列及支持它的西歐國家，宣布石油禁運，暫停出口，造成油價上漲并引發(fā)了經(jīng)濟衰退。然而，隨著各國能源儲備增加和消費類型多元化，任何國家或企業(yè)都無法單獨操控國際能源價格。國際金融危機以來，全球油氣市場產(chǎn)能過剩，加之國際避險投資會隨著美國經(jīng)濟的持續(xù)復(fù)蘇流向美元市場。因此，國際原油市場價格可能在相當(dāng)長一段時間內(nèi)保持低位，當(dāng)然，也不是說能源價格越低越好，從經(jīng)濟學(xué)原理上來看，在經(jīng)濟上升期能源價格的大幅上漲會推升通脹，從而導(dǎo)致經(jīng)濟增長速度放緩；同樣能源價格急劇下跌若發(fā)生在經(jīng)濟下行期也會加深經(jīng)濟衰退程度。特別是對那些在財政上依賴能源出口收入的國家而言，能源價格走低會增加其國內(nèi)經(jīng)濟的脆弱性。目前，俄羅斯、阿塞拜疆、委內(nèi)瑞拉和尼日利亞等國因油氣價格下降受到很大沖擊，甚至可能引發(fā)國內(nèi)政治方面的危機。不過，整體而言，傳統(tǒng)能源價格安全問題不再突出，對全球經(jīng)濟不會帶來震蕩性影響。

隨著國際能源格局與形勢的變化，上述三個傳統(tǒng)安全風(fēng)險雖然仍將長期存在，但引發(fā)全球性能源危機或經(jīng)濟危機的可能性基本上可以排除，全球能源治理面臨的最緊迫議題還是來自新的能源安全風(fēng)險的挑戰(zhàn)。

首先是能源產(chǎn)業(yè)的投資安全。時至今日，全球仍有約14億人無法使用現(xiàn)代能源，能源貧困(energy poverty)問題亟待解決。*World Energy Outlook 2010, IEA: Energy Poverty, How to Make Modern Energy Access Universal? pp. 8-15. http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/weo2010_poverty.pdf(上網(wǎng)時間：2016年8月5日)然而，能源投資項目需要面對的風(fēng)險卻越來越多，投資穩(wěn)定性不足嚴(yán)重影響到了投資者信心。能源投資項目多以合作開發(fā)的模式展開，所需資金量大、項目周期長，在具體執(zhí)行過程中正面臨一系列的政治、法律和金融方面的風(fēng)險。首先，全球最為動蕩的中東地區(qū)每年接受的能源外國直接投資比較集中，但地區(qū)沖突、民族矛盾、宗教紛爭、外部勢力干預(yù)等多重因素錯綜復(fù)雜，直接影響了企業(yè)能源投資收益的穩(wěn)定性。比如中東多國的政治轉(zhuǎn)型危機、“伊斯蘭國”在中東地區(qū)的肆虐、沙特政局的脆弱性、什葉派與遜尼派陣營的紛爭。上述地區(qū)政治的不穩(wěn)定因素都極大削弱了投資者的信心。其次，投資對象國的腐敗問題也是影響能源投資的一個重要因素。比如尼日利亞等國腐敗問題比較嚴(yán)重，外國投資公司為了獲得明確的政策信息可能會參與到各個利益輸送環(huán)節(jié)，但這無疑增加了投資的法律風(fēng)險，使得這些跨國企業(yè)面臨腐敗指控。再次，一些發(fā)達(dá)國家因國內(nèi)政治需要也會責(zé)令政府相關(guān)機構(gòu)有選擇性地對某個項目投資進行限制，比如美國外商投資委員會會對涉及國家安全的各項外國投資進行審查，其中能源直接投資與并購占了不小比例。此外，國會作為立法機構(gòu)也會參與到相關(guān)投資項目的審批過程中去，諸如加拿大管道公司的“拱心石XL”項目等最終遭到了國會的投票否決。上述這些因素都會對能源投資的安全帶來極大的負(fù)面影響。

其次是能源利用的環(huán)境安全。近年來，由能源消耗而引發(fā)的氣候變化和環(huán)境污染等議題凸顯，如何控制能源利用所帶來的環(huán)境問題成為了各方亟待解決的重大課題。特別是墨西哥灣漏油事件、福島核電站事攻、北極冰川的加速融化以及極端天氣頻發(fā)等因素使得國際社會越來越關(guān)注能源開發(fā)和利用安全。*David G. Victor and Linda Yueh, “The New Energy Order: Managing Insecurities in the Twenty-first Century”, Foreign Affairs, No. 1, Jan/Feb, 2010, pp. 61-73.國際能源署最新發(fā)布的《全球能源展望2016》中明確了能源生產(chǎn)和利用是迄今最大的人為空氣污染源。*IEA: World Energy Outlook 2016, p. 2. http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/WorldEnergyOutlookSpecialReport2016EnergyandAirPollution.pdf(上網(wǎng)時間：2015年8月15日)因而，當(dāng)前的能源消費結(jié)構(gòu)正在朝著低碳化的方向轉(zhuǎn)型，各方開始致力于推動能源效率的提高、能源產(chǎn)業(yè)的升級和能源消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整。節(jié)能技術(shù)、減排技術(shù)等開始在科技創(chuàng)新中占據(jù)重要一席，清潔能源備受矚目。雖然從目前情況來看，可再生的清潔能源在全球能源生產(chǎn)和消費中所占的比重依然不高，但其作為影響未來能源發(fā)展的重要因素，作用仍不可忽視。新近簽署的《巴黎氣候協(xié)定》就是在各國自愿的基礎(chǔ)上，確立了全球減排溫室氣體的長期目標(biāo)。這一系列變化使得全球能源治理正在面臨著一些新的課題。

三、全球能源治理的機制困境

全球能源治理面臨著復(fù)雜的制度困境：一方面，為了減少能源領(lǐng)域的信息不對稱、不透明問題，避免危害能源安全的金融投機，需要建立一整套規(guī)則來降低交易成本，并調(diào)試市場失靈引發(fā)的各種社會問題。另一方面，能源本身作為重要的戰(zhàn)略資源關(guān)乎國家主權(quán)與安全，其有限性與排他性通常被地緣政治論者賦予“零和博弈”的戰(zhàn)略考量。因而，對于全球能源治理而言，更加迫切地需要一套科學(xué)合理的制度設(shè)計。當(dāng)前，全球范圍內(nèi)的能源治理機制仍是分散而又復(fù)雜的，雖然聯(lián)合國于2004年建立了綜合性的能源協(xié)調(diào)機制(UN-Energy)，*United Nations, http://www.un-energy.org/what-is-un-energy.(上網(wǎng)時間：2015年8月2日)旨在推動建立一個可持續(xù)發(fā)展的能源系統(tǒng)，但該機制并非全球治理意義上富有影響力的實體?，F(xiàn)有的能源治理機制主要包括國際組織、國際條約和國家間合作，但在新的能源形勢下，各種機制自身的缺陷日益顯露，加之不同機制間互動不足，能源治理的成效差強人意。*Navroz K. Dubash, “Mapping Global Energy Governance”, Global Policy, Volume 2. Special Issue, September 2011, pp. 6-18.

首先，國際能源組織成員分散，機構(gòu)存在功能缺陷，不能有效應(yīng)對全球性能源風(fēng)險與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，以國際能源署、歐佩克、國際可再生能源署、國際原子能機構(gòu)等為代表的能源組織均致力于穩(wěn)定國際能源市場，保障能源安全，但各個組織的成立背景不同，關(guān)注重點各異，且正面臨著日益嚴(yán)重的內(nèi)部壓力。比如國際能源署的定位是能源消費國集團，雖然經(jīng)過40年來的實踐發(fā)展，國際能源署已在應(yīng)急反應(yīng)機制、能源儲備建設(shè)、信息系統(tǒng)共享和能源技術(shù)研發(fā)等方面積累了豐富的經(jīng)驗，但是其代表性不斷受到挑戰(zhàn)。按照《國際能源計劃協(xié)定》的要求，其成員國必須首先滿足經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家的身份，然而當(dāng)前能源消費增量主要由非經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的新興經(jīng)濟體拉動，根據(jù)《2016BP能源統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，新興經(jīng)濟體占到全球能源消費增量的97%，*BP: Statistical Review of World Energy 2016, p. 2. http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energy-economics/statistical-review-2016/bp-statistical-review-of-world-energy-2016-full-report.pdf(上網(wǎng)時間：2016年8月15日)雖然IEA秘書處于2012年提出了“協(xié)作國(Association)”倡議，*該倡議涉及的7個國家包括巴西、中國、印度、印度尼西亞、墨西哥、俄羅斯和南非。目前，除墨西哥外，其他六國均與IEA簽訂了聯(lián)合聲明。不斷強調(diào)將加強與重要協(xié)作國的關(guān)系，*IEA Energy: IEA Turns 40, Issue 7, p. 3. http://www.iea.org/media/ieajournal/Issue7_WEB.pdf(上網(wǎng)時間：2016年6月20日)但是若其不能在成員國身份的界定問題上取得突破，將很難在未來全球能源治理進程中挑起大梁。

歐佩克的定位是石油輸出國集團，但因受到內(nèi)部利益分歧和外部競爭壓力影響，在全球能源治理中逐漸被邊緣化。天然氣出口國論壇2008年才轉(zhuǎn)變?yōu)檎降膰H組織，羽翼尚不豐滿。能源輸出國集團面臨的挑戰(zhàn)主要來自三個方面，第一，外部競爭的壓力使其作為能源輸出卡特爾的有效性不斷下降。由于近年來美國、巴西及中亞一些國家的能源投資取得了顯著的成效，傳統(tǒng)能源的供給不再集中于歐佩克和天然氣出口國論壇成員國。隨著其占全球能源供應(yīng)和貿(mào)易的份額逐年下滑，這些國家集團對于能源定價機制和貿(mào)易流向的控制程度也相應(yīng)下降了。第二，內(nèi)部的利益分歧使得能源出口國集團采取集體行動的有效性受到挑戰(zhàn)。比如歐佩克各成員國基本上都是嚴(yán)重依賴原油出口的發(fā)展中國家，雖然在維護世界石油需求穩(wěn)定并保持合理價格等問題上存在廣泛的共同利益，但各成員國在具體國情上差別很大，其石油生產(chǎn)政策和油價政策也有不小差異。由于沒有明確而嚴(yán)格的懲罰機制，各國采取一致行動的可能性越來越小。*劉冬：“歐佩克石油政策的演變及其對國際油價的影響”，《西亞非洲》，2012年第6期，第53～59頁。如2016年以來，沙特為保持自身市場份額、打壓伊朗石油出口，堅持“不限產(chǎn)”政策，導(dǎo)致歐佩克多次有意達(dá)成的“凍產(chǎn)”協(xié)議無果而終。第三，氣候變化議題使得全球經(jīng)濟朝著低碳化的方向發(fā)展，各主要消費體都致力于減少碳排放量。一方面使得未來各國對于石油資源的需求充滿變數(shù)，另一方面也使得歐佩克集團在全球氣候問題的談判中處于比較被動的地位。*Andreas Goldthau and Jan Martin Witte, Global Energy Governance: The New Rules of the Game, Brookings Institution Press, 2010, pp. 3-11.

此外，國際可再生能源署和國際原子能機構(gòu)的作用則更為單一，僅關(guān)注全球能源治理中的一個方面。國際可再生能源署主要致力于推動全球可再生能源發(fā)展，為成員國提供可再生能源政策咨詢，并加強對欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)利用可再生能源的支持力度。雖然近年來為了應(yīng)對氣候變化，國際可再生能源署在能源治理中的作用日益凸顯，*Thijs Van de Graaf, “Fragmentation in Global Energy Governance: Explaining the Creation of IRENA”, Global Environmental Politics, No. 3, August 2013, pp. 14-33.但是可再生能源占全球能源消費的比例仍然不足3%，所以該組織應(yīng)對傳統(tǒng)能源風(fēng)險上仍然很乏力。與之相類似，國際原子能機構(gòu)則是對核能開發(fā)利用進行強制檢查監(jiān)督的國際機制，被視為最有約束力的核能安全國際規(guī)范，在防止核擴散和強化核能使用的主體責(zé)任等方面發(fā)揮著重要的作用，但是目前該組織尚缺少應(yīng)對能源危機的經(jīng)驗案例。

其次，能源治理機制中涉及的國際條約僅有一項，具有法律約束力的機制措施不足。《能源憲章條約》作為能源治理領(lǐng)域中唯一的具有法律約束力的多邊條約，以爭端解決機制為核心，按相關(guān)條款解決國家間在投資方式、貿(mào)易規(guī)則、運輸保護、環(huán)境保護等方面的爭端。特別是在能源投資方面，該條約致力于為從事國際能源投資活動的投資者提供保護其權(quán)益的法律依據(jù)。*白中紅：“《能源憲章條約》的爭端解決機制研究”,《外交評論》，2011年第3期，第88～99頁。然而，到目前為止，相比雙邊投資保護協(xié)定和其他能源治理機制而言，該條約爭端解決機制的利用率并不高。雖然《能源憲章條約》的成員國類型廣泛，既吸納了能源生產(chǎn)國，也包括了消費國與運輸國，但到目前為止累計只有61個國際仲裁案以該條約為主要依據(jù)，致使其在國際投資仲裁中的知名度不高。*查道炯：“中國要不要加入《國際能源憲章條約》？”，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1298825(上網(wǎng)時間：2016年8月5日)

最后，一些地區(qū)國家協(xié)調(diào)機制也將能源治理議題列入日程，但涉獵議題非常分散，難以形成領(lǐng)導(dǎo)全球能源治理的合力。比如，八國集團也曾試圖建立新的國際能源合作機制，促進能源生產(chǎn)國和消費國開展對話，并且愿意在“能源-氣候”相關(guān)聯(lián)的問題領(lǐng)域承擔(dān)全球治理責(zé)任。雖然少數(shù)大國的協(xié)調(diào)在操作層面上更加靈活，但其缺少具體的規(guī)則體系，也不具備敦促成員國遵守承諾的監(jiān)督機制，在領(lǐng)導(dǎo)全球能源治理進程中顯得頗為乏力。特別是俄羅斯與其他七個國家的關(guān)系忽冷忽熱，使得整個八國集團的凝聚力下降，且近年來新興經(jīng)濟體的能源大國地位顯著提升，缺少這些重要的非成員國參與，其具體的政策建議和影響力受到了很大限制。*李昕：“G7/G8 參與全球能源治理：功能演變和制度缺陷”，《國際展望》，2011年第1期，第47～60頁。然而，代表新興經(jīng)濟體力量的金磚國家，雖然在能源貿(mào)易、投資和消費領(lǐng)域所占的比例逐年提高，國際社會關(guān)于其參與全球能源治理的呼聲也日漸加大，但是各新興經(jīng)濟體因國情、社情不同，在具體的能源議題存在較大利益分歧，難以作為一個統(tǒng)一的整體，成為推動全球能源治理體制改革的有效力量。*趙慶寺：“金磚國家與全球能源治理：角色、責(zé)任與路徑”，《當(dāng)代世界與社會主義》，2014年第1期，第145～150頁。Christian Downie, Global energy governance: do the BRICS have the energyto drive reform?，International Affairs, Issue 4, 2015, pp. 799-812.

相比之下，在成員規(guī)模上，二十國集團覆蓋了主要發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟體，且近年來，其關(guān)注解決的全球性問題更加多元化，不僅僅局限在刺激經(jīng)濟復(fù)蘇和制定全球金融規(guī)則領(lǐng)域，能源議題也成為二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人討論的重要方面。作為凝聚了全球能源領(lǐng)域核心國家參與的政策平臺，二十國集團被視為未來最有影響力和最具前途的全球能源治理領(lǐng)導(dǎo)機制。目前其面臨的主要挑戰(zhàn)是，由于在制度設(shè)計層面的約束力不強，各方在討論中達(dá)成的原則性共識難以有效貫徹落實。*Kirsten Westphal, “The G8 and G20 as Global Steering Committees for Energy: Opportunities and Constraints”, Global Policy, Special Issue, September 2011, pp. 19-31.同時，二十國集團各平臺會議在整體經(jīng)濟、金融等方面已面臨沉重壓力，無暇就能源議題進行更深度討論，能源治理問題整體上在二十國集團中仍處于相對邊緣地位。

從上述分析中不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前全球能源治理的主要機制仍是分散的，各相關(guān)國際組織和國家間協(xié)調(diào)機制在參與治理過程中都面臨一定的功能缺陷，且各方之間缺少協(xié)作，使得整體治理體系沒有連貫性。目前尚沒有一個主體有能力將這些資源整合，共同形成一套權(quán)威的、具有約束力的治理機制。*Ann Florini, Benjamin K.Sovacool, “Who Governs Energy? The Challenges Facing Global Energy Governance”, Energy Policy, Volume 37, 2009, pp. 5239-5248.雖然不能簡單通過列舉當(dāng)前能源治理過程中遇到的難題對能源治理制度的有效性進行評判，但是當(dāng)前能源貧困問題、投資安全穩(wěn)定性問題和能源利用與氣候變化議題的久議不決至少說明了當(dāng)前的全球能源治理機制取得的實質(zhì)性進展不足。*Benjamin K. Sovacool and Ann Florini, “Examining the Complications of Global Energy Governance”, Journal of Energy & Natural Resources Law, No. 3, 2012, pp. 235-263.當(dāng)前對于這些機制的討論是以國家為中心的，關(guān)注的是國家進行合作的行為、動機、條件和結(jié)果，但全球能源治理涉及的是一個多主體、多層次的復(fù)合結(jié)構(gòu)框架，僅從以國家間合作為核心的國際制度層面探討全球能源治理的有效性是不夠的。我們既不能理想化地指望它能夠徹底解決所有能源問題，也不能悲觀地認(rèn)定現(xiàn)有能源治理體制一無是處，而是應(yīng)結(jié)合當(dāng)前能源形勢的特點為現(xiàn)有機制改革提出思路。

四、全球能源治理機制的改革趨勢

全球能源形勢的變化使得能源治理機制改革成為大勢所趨。當(dāng)前全球能源治理的目標(biāo)不應(yīng)局限在應(yīng)對傳統(tǒng)能源安全所面臨的風(fēng)險上，能源的投資安全及使用安全也應(yīng)列入能源治理的范疇中來，各方應(yīng)提高對低碳發(fā)展和消除能源貧困緊迫性的認(rèn)識，并采取相應(yīng)的支持方案。在這一過程中既有能源供應(yīng)、經(jīng)濟效率與環(huán)境保護多重價值目標(biāo)的競爭，又有國家、部門與私人機構(gòu)等多種利益的博弈，因而全球能源治理機制的改革短期內(nèi)可能很難在各種力量之間的妥協(xié)與平衡中取得一致意見，這將是一個長期的過程。除了各方的利益博弈之外，能源議題領(lǐng)域本身的多樣性也使得治理的目標(biāo)變得多元化，很難通過一個統(tǒng)一的、權(quán)威的、全面的治理機制或機構(gòu)來實現(xiàn)這些目標(biāo)?；谏鲜鰞蓚€原因，未來全球能源治理機制很有可能會以機制復(fù)合體(Regime Complex)的形式存在，即多層次的治理模式，多元化的治理主體和多渠道的參與方式。為此，全球能源治理模式要從傳統(tǒng)的以國家為中心的治理結(jié)構(gòu)向復(fù)雜的多層治理模式轉(zhuǎn)變。

首先，全球能源治理既需要傳統(tǒng)能源大國的協(xié)調(diào)，也需要新興經(jīng)濟體的參與。當(dāng)前的全球能源消費格局呈現(xiàn)出北美、歐洲和亞太地區(qū)三足鼎立的局面，但能源治理的體系卻尚未體現(xiàn)出能源貿(mào)易重心已向亞太轉(zhuǎn)移的趨勢。全球能源治理的改革應(yīng)為新興經(jīng)濟體提供更廣闊的平臺，進一步密切能源生產(chǎn)國與消費國之間的合作。一方面，二十國集團應(yīng)進一步提高其在能源治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)作用，可定期組織召開能源部長級會議，為應(yīng)對全球能源問題提供機制性的平臺。另一方面，國際能源署應(yīng)加快自身改革，拓展現(xiàn)有的“協(xié)議國”形式，進一步加強與發(fā)展中能源消費大國的合作，進而發(fā)展成全球性能源機構(gòu)。其中，中國、印度的深度參與至關(guān)重要。

其次，全球能源治理應(yīng)進一步發(fā)揮金融性國際機制的作用，彌補傳統(tǒng)能源治理機制的功能性缺失。以國際機制和國家間合作為代表的傳統(tǒng)治理模式，難以適應(yīng)國際能源形勢的發(fā)展變化，且對日益凸顯的新安全風(fēng)險重視不夠、作用有限。*Neil Hirst, The Reform of Global Energy Governance, December 2012, p. 2. http://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/granthan-institute/public/publications/discussion-papers/The-Reform-of-Global-Energy-Governance---Granthan-DP3.pdf(上網(wǎng)時間：2016年6月25日)特別是在應(yīng)對能源貧困和推動新技術(shù)研發(fā)方面，全球能源的治理迫切需要一些金融性機制，這些機制包括世界貿(mào)易組織、世界銀行、多邊發(fā)展銀行、信貸機構(gòu)以及一些雙邊或區(qū)域的貿(mào)易、投資協(xié)定等。它們可以通過控制能源投資和貿(mào)易的方向帶動能源技術(shù)的創(chuàng)新和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。若這些金融工具能夠與能源政策之間實現(xiàn)良好的互動，那么其對未來能源規(guī)則的制定和能源治理的影響將不可或缺。*Morgan Bazilian, SmitaNakhooda, Thijs Van de Graaf, “Energy Governance and Poverty”, Energy Research & Social Science, March 2014, pp. 217-225.

再次，全球能源治理應(yīng)發(fā)揮非國家行為體的作用，自下而上地推動能源政策制定。由于能源資源的排他性和環(huán)境問題的公共物品屬性，兩種因素交織使得主權(quán)國家在應(yīng)對全球性能源問題時會發(fā)生集體行為的困境，加之受到國內(nèi)政治因素和地緣政治博弈的影響，各國的中央政府層面在推動全球能源治理進程中也面臨著重重阻力。因而，為了有效應(yīng)對全球能源風(fēng)險，包括非政府組織、學(xué)術(shù)科研機構(gòu)、跨國企業(yè)、跨國城市網(wǎng)絡(luò)和私人關(guān)系等在內(nèi)的各種非國家行為體的積極性均應(yīng)被調(diào)動起來。特別是在節(jié)能減排和減少能源利用的環(huán)境污染等問題上，非國家行為體有著獨特的優(yōu)勢，一些非政府組織可以直接以觀察員的身份參加國際能源會議，或通過信息宣傳、政治游說、監(jiān)督實施等方式間接參與或影響政策決策過程。

最后，全球能源治理應(yīng)加強相關(guān)法律建設(shè)。當(dāng)前，除《國際能源憲章》和世界貿(mào)易組織的一些相關(guān)條款之外，沒有其他專門針對國家間能源投資與貿(mào)易的國際法律規(guī)定。隨著能源市場全球化趨勢越來越明顯，這些國際法方面的空白亟待彌補。全球能源治理必須由利益攸關(guān)方承擔(dān)的法律義務(wù)所主導(dǎo)，由確保機制實施的相應(yīng)的法律規(guī)則和規(guī)范所主導(dǎo)。*[美]邁克·穆爾著，巫尤譯：《沒有壁壘的世界——自由、發(fā)展、自由貿(mào)易和全球治理》，商務(wù)印書館，2007年版，第142頁。這不僅僅是保證國家間投資與貿(mào)易公平進行的有效手段，更是以“法律”代替“大國”作用，用“法律”規(guī)范“政府”行為的最佳機制。

總之，全球能源形勢正在朝著多點供應(yīng)、供大于求的方向發(fā)展。供給方的多元化加上需求方向亞太地區(qū)和新興經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移，使得傳統(tǒng)的能源安全風(fēng)險正在下降。但與此相伴隨的是，能源貧困問題亟待解決，促進未來能源增長的投資缺口較大，能源利用所帶來的氣候變化和環(huán)境污染也日益凸顯。在這種形勢下，如何有效降低能源投資的風(fēng)險，保證國家間能源貿(mào)易有序進行，促進新技術(shù)的研發(fā)節(jié)能減排就成為了全球能源治理需要解決的新課題。面對著新的能源風(fēng)險，現(xiàn)有全球能源治理機制作用有限，加之以政府間國際組織和國家間合作的傳統(tǒng)能源治理機制本身存在著一定程度的功能缺陷，使得能源治理的有效性面臨挑戰(zhàn)。為此，全球能源治理機制的改革勢在必行。為了能夠應(yīng)對全球能源的新挑戰(zhàn)，現(xiàn)有能源治理機制應(yīng)盡可能吸納新興經(jīng)濟體和非國家行為體廣泛參與，積極發(fā)揮金融工具的作用，進一步健全和加強法制建設(shè)，以實現(xiàn)更為公平、高效的國際能源治理秩序?！?/p>

(責(zé)任編輯：張一萌)

* 本文受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金支持，項目編號：3162015ZYKD07。