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    行政違法行為檢察監(jiān)督制度的困境與完善

    2016-11-24 17:31:44劉曉珊
    法制與社會 2016年30期
    關(guān)鍵詞:困境

    摘 要 在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出:“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正?!睓z察機關(guān)在全面推進(jìn)依法治國的過程中,如何適應(yīng)檢察改革的需要,對行政違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督,已成為急需解決的問題。本文通過對行政違法行為檢察制度的現(xiàn)實構(gòu)建進(jìn)行分析,剖析制度實行困境,對完善制度建設(shè)提出建議,希望對實際工作提供有益借鑒。

    關(guān)鍵詞 行政違法行為 檢察監(jiān)督制度 困境

    作者簡介:劉曉珊,天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院法警隊干部。

    中圖分類號:D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.304

    孟德斯鳩對權(quán)力擴張本質(zhì)曾有過如下闡述:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?!比魏螜?quán)力都要有相應(yīng)的制度對其加以約束,在我國,為有效制約、控制和監(jiān)督行政權(quán)的使用,建立了包括:行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟等在內(nèi)的制度體系,但仍有大量的行政違法行為無法得到有效監(jiān)督,從而損害人民群眾的切身利益,也阻礙了依法治國方略的實施。

    一、行政違法行為檢察監(jiān)督的重要意義

    通常,我們把檢察機關(guān)確保法律正確有效實施,依法對行政主體實施的違法行政行為所進(jìn)行的法律監(jiān)督稱為行政違法行為檢察監(jiān)督。目前在我國,根據(jù)監(jiān)督主體的不同可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、國家司法機關(guān)的監(jiān)督、社會群眾及社會輿論監(jiān)督;內(nèi)部監(jiān)督包括上下級縱向監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、物價監(jiān)督等行業(yè)性行政監(jiān)督。但是在我國現(xiàn)有的立法體系中,并沒有對監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督措施等方面作出具體規(guī)定,導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)在行使過程中遇到很大阻礙,特別是一些涉及多部門、多行業(yè)、多地區(qū)的重大行政違法案件,在監(jiān)督過程中就會出現(xiàn)責(zé)任不明、相互推諉的情況。

    檢察機關(guān)行使的監(jiān)督權(quán)是區(qū)別于行政監(jiān)督的獨立監(jiān)督,即可以防止因行政內(nèi)部監(jiān)督所帶來的監(jiān)督不到位情況發(fā)生,又可以運用法律規(guī)定方式、程序行使檢察權(quán),從而達(dá)到客觀、公正的監(jiān)督效果。同時,在行政訴訟階段引入檢察監(jiān)督這一機制,一方面可以使監(jiān)督權(quán)相對獨立;另一方面也便于督促行政機關(guān)及時完善制度建設(shè),進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為,并將隱藏在背后的不作為、亂作為、徇私枉法等職務(wù)犯罪行為,移送紀(jì)檢監(jiān)察部門或依法追究刑事責(zé)任。

    二、現(xiàn)階段行政違法行為檢察監(jiān)督面臨的困境

    (一)可供監(jiān)督的案件數(shù)量較少

    從我國當(dāng)前實踐情況看,《行政訴訟法》對提起行政訴訟的條件有著嚴(yán)格規(guī)定,能夠進(jìn)入到訴訟階段的行政案件數(shù)量非常少,從而造成檢察機關(guān)的監(jiān)督職能得不到充分發(fā)揮和行使。即便是在行政訴訟案件如此之少的情況下,行政案件的撤訴率仍相當(dāng)高。通過對相關(guān)數(shù)據(jù)分析,我們發(fā)現(xiàn),行政相對人非正常撤訴的原因主要有以下兩方面:一方面行政相對人考慮到自己處于弱勢地位,要面對強大的行政權(quán),不僅擔(dān)心在審判擔(dān)心耗費過多的訴訟成本后,得不到期望的結(jié)果,根據(jù)法律規(guī)定,檢察機關(guān)只能對人民法院的判決結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督,無法對整個訴訟過程進(jìn)行監(jiān)督,行政相對人的擔(dān)心也正是因此產(chǎn)生的。因此可以看出,在實踐工作中,檢察機關(guān)對審判機關(guān)在行政檢察方面的監(jiān)督工作力度不夠,尚不能充分行使檢察監(jiān)督職能。

    (二)檢察監(jiān)督的對象范圍有待擴展

    在當(dāng)前的工作實踐中,檢察機關(guān)的監(jiān)督對象僅局限于對具體行政行為生效裁決的監(jiān)督,屬于事后監(jiān)督。但此種監(jiān)督的具體內(nèi)容,是針對人民法院作出的判決是否正確,并未涉及到違法行政行為本身的合法性,從而不能真正有效的維護行政相對人的合法權(quán)益。另外,局限的監(jiān)督范圍導(dǎo)致檢察監(jiān)督職能不能夠全面而廣泛的行使,所以監(jiān)督的對象不僅包括對具體行政違法行為的監(jiān)督,也應(yīng)包括對抽象行政違法行為的監(jiān)督,這樣才能更加全面而有效的行使檢察監(jiān)督權(quán),并發(fā)揮其真正的作用。

    (三)檢察監(jiān)督方法單一

    目前,檢察機關(guān)行使對行政違法行為監(jiān)督權(quán)并沒有太多有效方法,主要是根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定行使對行政判決、裁定的抗訴權(quán),就是通過對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定按照審判監(jiān)督程序提起抗訴的方式對行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督,但是關(guān)于如何提起抗訴、提起抗訴的方式、程序,都沒有做出具體規(guī)定。檢察機關(guān)在對判決結(jié)果提出抗訴的同時,一般還會向行政機關(guān)發(fā)出檢察意見、檢察建議和糾正違法通知書,但這些監(jiān)督方式不具有強制性,行政機關(guān)不能引起重視,收到的效果也并不明顯。

    三、建立行政違法行為檢察監(jiān)督制度的設(shè)想

    (一)行政違法行為檢察監(jiān)督的對象范圍

    1.實施行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)該是檢察機關(guān)在履行職責(zé)時發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。在我國,行政權(quán)力大、涉及范圍廣、規(guī)范化程度不一致,檢察機關(guān)雖然可以對行政違法行為行使法律監(jiān)督權(quán),但法律監(jiān)督權(quán)的實施應(yīng)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行,不能夠侵犯其他權(quán)利的正常行使。

    2.實施行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍不僅包括具體行政行為,還應(yīng)包括抽象行政行為。檢察機關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為,大多是侵犯行政相對人合法權(quán)益或作出行政處罰程序不合法的具體行政行為,這些自然應(yīng)當(dāng)屬于行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍。但是對于人民政府及其內(nèi)設(shè)部門制定頒布的對不特定的相對人具有普遍約束力的抽象行政行為,檢察機關(guān)能否對其實施檢察監(jiān)督?筆者認(rèn)為,應(yīng)根據(jù)頒布機關(guān)的不同,采取不同的監(jiān)督方式。國務(wù)院各部委及地方人民政府制定的行政法規(guī),由于制定機關(guān)具有立法權(quán)限,所以應(yīng)按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定處理,檢察機關(guān)對此不具有監(jiān)督權(quán);但是,對于行政機關(guān)制定頒布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件,檢察機關(guān)如果在履職過程中發(fā)現(xiàn)其制定程序或內(nèi)容違法,則可以行使檢察監(jiān)督權(quán)。

    (二)監(jiān)督手段的運用

    在監(jiān)督過程中,自然需要相應(yīng)的監(jiān)督手段保證監(jiān)督權(quán)正常行使,這其中最為重要、也是一直困擾和阻礙行政違法行為檢察監(jiān)督的是調(diào)查權(quán)的行使。

    1.在檢察機關(guān)中,按照工作職能分工,對行政違法行為實行檢察監(jiān)督是在民事行政檢察科的職能范圍內(nèi),其履行監(jiān)督職責(zé)所依據(jù)法律法規(guī)主要是《民訴法》、《行政訴訟法》及“兩高”的會簽文件等,但這些法律法規(guī)中規(guī)定的調(diào)查權(quán)只限于辦理民事行政案件時,向案件當(dāng)事人和案外人調(diào)查案情使用,其本身不具有強制性,與檢察機關(guān)自偵部門的調(diào)查權(quán)存在不同。

    2.受傳統(tǒng)觀念和認(rèn)識程度的影響,實踐中被調(diào)查的單位或個人對民事行政檢察科的職能范圍了解的非常少,自然在主觀上的重視程度不夠強,這無疑會影響調(diào)查取證的震懾力和效果。筆者認(rèn)為,檢察機關(guān)應(yīng)對外統(tǒng)一行使調(diào)查權(quán),在行政違法行為檢察監(jiān)督的過程中,通常會發(fā)現(xiàn)隱藏的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪線索,這就更需要檢察機關(guān)實施統(tǒng)一調(diào)查權(quán)來保障調(diào)查取證的順利開展,而不應(yīng)出現(xiàn)因部門不同,造成同樣權(quán)力使用效果不同的尷尬局面。另外,在特殊情況下,檢察機關(guān)行使檢察權(quán)會遇到被調(diào)查單位和個人的無理由拒絕、甚至百般阻撓,這尚需要法律進(jìn)行進(jìn)一步完善規(guī)定,賦予檢察機關(guān)采取強制措施的權(quán)力,以保障檢察調(diào)查權(quán)的充分行使。

    (三)行政違法行為檢察監(jiān)督的方式

    1.檢察建議書。在司法實踐中,檢察機關(guān)對行政違法行為實施檢察監(jiān)督通常采取下達(dá)檢察建議書的方式,但由于檢察建議書并不具有強制執(zhí)行力,因此往往達(dá)不到預(yù)期的監(jiān)督效果。如果將行政違法行為檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、上下級的垂直監(jiān)督等方式結(jié)合使用,將會使監(jiān)督效果得到有力提升。例如,檢察機關(guān)向行政違法行為實施單位所下達(dá)的檢察建議書,同時向上一級檢察機關(guān)進(jìn)行備案,并抄送同級人大常委會。行政違法行為實施單位如果未采納檢察機關(guān)的檢察建議或未按規(guī)定時間進(jìn)行回復(fù),檢察機關(guān)應(yīng)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督,可以提請上一級檢察機關(guān)向被建議單位的上級主管部門發(fā)出建議;也可以報請同級人大進(jìn)行個案監(jiān)督,以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果。

    2.移送或協(xié)助查辦職務(wù)犯罪線索。導(dǎo)致行政違法行為產(chǎn)生的原因多種多樣,有些是因為執(zhí)法能力和執(zhí)法水平不高產(chǎn)生的違法行為,有些則是由于以權(quán)謀私、徇私枉法、權(quán)錢交易等行為的存在,甚至是職務(wù)犯罪行為的發(fā)生。檢察機關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督過程中,為追求良好的法律效果,要避免個別部門單打獨斗,應(yīng)形成檢察機關(guān)民事行政檢察部門與反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局之間的監(jiān)督合力。在對行政違法行為監(jiān)督過程中,民事行政檢察部門介入早,能夠獲取最原始的材料,對違法行為發(fā)生的原因、造成的后果可以作出全面、具體的判斷,而自偵部門在發(fā)現(xiàn)線索和偵查技巧上有較大優(yōu)勢,部門之間通力合作、各自發(fā)揮所長,不僅能大大提升監(jiān)督力度,而且能實現(xiàn)打擊違法行為背后職務(wù)犯罪的目的和效果。

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