提升我國高校智庫決策影響力的制度設(shè)計(jì)*——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

汪 鋒

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提升我國高校智庫決策影響力的制度設(shè)計(jì)*
——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

汪 鋒

在傳統(tǒng)的制度環(huán)境之下，由于缺乏開展深度合作的內(nèi)在動(dòng)力與外部約束，我國高校智庫參與決策咨詢的制度安排總體來說是低效的。同時(shí)，由于路徑依賴效應(yīng)的存在，盡管當(dāng)前制度環(huán)境的變化迫切需要制度創(chuàng)新，但改革所面臨的阻力很大，制度供給的“時(shí)滯”現(xiàn)象突出。鑒于此，應(yīng)當(dāng)采取人為設(shè)計(jì)與自然演化相結(jié)合的制度創(chuàng)新方式，遵循“頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)推進(jìn)、激勵(lì)相容、深度對接、聯(lián)動(dòng)改革”的原則，同步推進(jìn)決策咨詢領(lǐng)域、高教管理領(lǐng)域、學(xué)術(shù)評價(jià)領(lǐng)域的改革，建立健全改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制、動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制、考核評價(jià)機(jī)制，全面提升高校智庫的決策影響力，使其在完善我國決策咨詢體系中發(fā)揮更大的作用。

高校智庫；決策影響力；對策研究；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

“高質(zhì)量、獨(dú)立性和影響力”是國際公認(rèn)的衡量智庫水平標(biāo)準(zhǔn)。其中，影響力尤其是決策影響力，是判斷一個(gè)智庫水平高低最重要的標(biāo)準(zhǔn)。高校智庫在我國智庫體系中居于重要地位，具有學(xué)科齊全、人才聚集、相對獨(dú)立的特殊優(yōu)勢。但是，由于缺乏有效的制度安排，又加之受到“學(xué)術(shù)本位”的體制慣性影響，高校智庫不同程度地存在“問題意識不強(qiáng)、聯(lián)系實(shí)際不足、改革力度不夠”等體制弊端[1]，與我國黨政軍智庫、社科院智庫，甚至是部分民間智庫相比，決策影響力明顯較弱，極大地制約了其在國家與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中應(yīng)有的智力支撐作用。

針對這一問題，以下從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，就如何提升高校智庫的決策影響力進(jìn)行理論探討。

一、高校智庫決策影響力偏弱的制度根源

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度環(huán)境決定著制度安排的性質(zhì)、范圍、進(jìn)程等，但是制度安排也反作用于制度環(huán)境。[2]從我國高校智庫參與決策咨詢的既有制度安排來看，傳統(tǒng)的制度環(huán)境決定了其低效性。同時(shí)，當(dāng)制度環(huán)境發(fā)生巨大變化迫切需要制度創(chuàng)新時(shí)，這種低效的制度安排又因?yàn)槁窂揭蕾囆?yīng)而成為難以逾越的制度瓶頸，很難通過自我改革的方式而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，這正是當(dāng)前高校智庫決策影響偏弱的制度根源。

(一)傳統(tǒng)決策咨詢制度環(huán)境及相應(yīng)的制度安排

1.傳統(tǒng)制度環(huán)境的主要特點(diǎn)。在傳統(tǒng)的決策咨詢體制之下，國家層面對決策法治化、科學(xué)化、民主化的要求并沒有提升到一定的戰(zhàn)略高度，決策部門常規(guī)的咨詢需求通過黨政軍智庫或社科院智庫，基本上能夠滿足，對高校智庫的決策咨詢需求不高。與此同時(shí)，由于“學(xué)術(shù)本位”的評價(jià)體系占主導(dǎo)地位，高校智庫的研究人員主要興奮點(diǎn)在于發(fā)表文章、出版專著和申請縱向項(xiàng)目，開展決策咨詢的激勵(lì)不足。在我國《高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮計(jì)劃(2011-2020年)》出臺，尤其是習(xí)近平總書記關(guān)于加快新型智庫建設(shè)有關(guān)講話出臺之前，這種制度環(huán)境處在一種相對均衡而低效的狀態(tài)，雙方既缺乏開展深度合作的內(nèi)在動(dòng)力和外部約束，也很少有打破這種制度均衡的意愿。

2.相對應(yīng)的制度安排。決策咨詢制度構(gòu)成智庫行動(dòng)的制度環(huán)境，智庫在決策咨詢體系中的結(jié)構(gòu)關(guān)系和定位決定了智庫的參與模式。[3]與這一制度環(huán)境相對應(yīng)，我國當(dāng)前高校智庫參與決策咨詢的制度安排主要有三種模式：一是單向式。比較完善的建言機(jī)制是一種多階段的雙向互動(dòng)過程。[4]而反觀我國，決策部門與高校智庫類似于一種上下級關(guān)系，高校智庫一般都是在政策制定前提出建議，然后由決策部門酌定，雙方缺乏雙向的互動(dòng)與交流。且在這一過程中，高校智庫僅僅擁有決策建議權(quán)，并無決策參與權(quán)。二是松散式，即決策部門與高校智庫并非長期的、穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作關(guān)系，而僅僅是因?yàn)槟承┱n題研究的需要而開展的一次性合作。目前很多地方政府通過招標(biāo)式進(jìn)行的智力成果采購，就是這一制度的典型模式。三是指令式或委托式，即由決策部門出題，甚至是確定研究方向、重點(diǎn)，直接委托某一高校智庫進(jìn)行按需研究的模式?！罢鲱}—智庫干活—政府采納”是這一模式運(yùn)行的主要邏輯。[5]在這一模式之下，高校智庫在研究視野和獨(dú)立性上存在較大局限。

(二)制度環(huán)境變化與制度變遷動(dòng)向

1.制度環(huán)境變化。針對高?？蒲畜w制封閉運(yùn)行、對國家與地方重大戰(zhàn)略的智力支撐作用不強(qiáng)等問題，《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》明確提出：“鼓勵(lì)高等學(xué)校開展戰(zhàn)略決策咨詢研究，瞄準(zhǔn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題，建設(shè)服務(wù)政府決策的智庫?！盵6]在隨后召開的黨的十八大以及十八屆三中全會(huì)報(bào)告中，開始明確把中國特色新型智庫建設(shè)與建立健全決策咨詢制度結(jié)合起來，上升到了提升黨的執(zhí)政能力、國家治理能力的戰(zhàn)略高度。在2014年召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要從推動(dòng)科學(xué)決策、民主決策，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強(qiáng)國家軟實(shí)力的戰(zhàn)略高度，把中國特色新型智庫建設(shè)作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)切實(shí)抓好?！盵7]為落實(shí)上述文件精神，中共中央辦公廳2015年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)新型智庫建設(shè)的意見》，教育部也隨后出臺了《中國特色新型高校智庫建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃》。在上述關(guān)于智庫建設(shè)政策密集出臺的同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了要健全依法決策機(jī)制，并建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度，重大決策終身責(zé)任追究制度與責(zé)任倒查制度。

2.制度變遷動(dòng)向。上述制度環(huán)境的變化從兩個(gè)方面?zhèn)鬟_(dá)了清晰的政策動(dòng)向。一方面，從決策部門來看，依法決策、科學(xué)決策、民主決策日益成為一種硬約束，這使得傳統(tǒng)的決策咨詢模式難以為繼，在決策咨詢上必須要在更廣泛的范圍內(nèi)尋求智力支持，而高校智庫無疑是很好的選擇。另一方面，對高校智庫來說，決策影響力不僅是判斷其研究水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，而且日益成為高校提升學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)水平的著力點(diǎn)和突破口。事實(shí)上，教育部關(guān)于《中國特色新型高校智庫建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃》的出臺，已經(jīng)標(biāo)志著高校智庫與國家級重點(diǎn)學(xué)科、協(xié)同創(chuàng)新中心、人文社科重點(diǎn)研究基地一樣，首次進(jìn)入到高等教育管理政策層面。而隨著2015年，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院等幾所高校智庫入選首批“國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)單位”，更是大大提升了智庫對高校教育事業(yè)發(fā)展的“含金量”。正因?yàn)槿绱?，很多一流高校已?jīng)把申報(bào)國家高端智庫作為學(xué)?！笆濉睍r(shí)期最重要的辦學(xué)目標(biāo)。

(三)路徑依賴效應(yīng)與制度供給時(shí)滯

1.路徑依賴效應(yīng)。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，路徑依賴是指某種制度一旦形成，便具有自我強(qiáng)化效應(yīng)和自我增強(qiáng)機(jī)制，并進(jìn)而產(chǎn)生一種慣性力量，無論它是否有效率，都很難從這種制度中擺脫出來。對于高校智庫參與決策咨詢的制度體系來說，這種路徑依賴效應(yīng)之所以會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的體制慣性，主要有兩點(diǎn)原因：一是利益格局的固化。既有的制度安排會(huì)形成一種相對固化的利益格局，任何一種“非帕雷托改進(jìn)”的改革，都有可能會(huì)對這種利益格局產(chǎn)生沖擊，使得既得利益群體缺乏改革動(dòng)力，甚至?xí)蔀楦母锏淖枇?。二是制度轉(zhuǎn)換成本高昂。在傳統(tǒng)的制度環(huán)境之下，無論是決策部門，還是高校智庫都已經(jīng)形成了一種制度均衡，某一領(lǐng)域的制度變革往往產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的波及效應(yīng)，造成高昂的制度轉(zhuǎn)換成本，并對可能的制度創(chuàng)新形成強(qiáng)大的阻力。

2.制度供給時(shí)滯。盡管制度環(huán)境的變化已經(jīng)對高校智庫參與決策咨詢的既有制度安排形成了強(qiáng)烈的沖擊，也對決策部門與高校產(chǎn)生了一定的外部約束，但由于上述路徑依賴效應(yīng)的存在，導(dǎo)致了制度供給上的“時(shí)滯”，即新的制度安排，尤其是宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)遲遲難以建立起來。盡管當(dāng)前在高校智庫參與決策咨詢的制度設(shè)計(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些地方性的改革嘗試，但都只是在繼續(xù)維持傳統(tǒng)制度安排的同時(shí)，試點(diǎn)建設(shè)了一批新型高校智庫，嘗試通過“雙軌制”的方式繞開舊體制的壁壘，難以稱得上是有效的制度供給。從這個(gè)角度說，在高校智庫參與決策咨詢的制度創(chuàng)新上，希望通過自下而上制度的自然演進(jìn)是很難實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)槿绻麤]有自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)和改革引領(lǐng)，這種有效的制度供給很難在決策部門和高校內(nèi)部，通過“自我革新”的方式產(chǎn)生出來。尤其是在高校智庫方面，“學(xué)術(shù)本位”的學(xué)術(shù)評價(jià)體系根深蒂固，而掌握話語權(quán)的管理層絕大多數(shù)都是這一評價(jià)體系的最大受益群體，他們在價(jià)值取向、職業(yè)發(fā)展、能力結(jié)構(gòu)上已經(jīng)與這一評價(jià)體系高度關(guān)聯(lián)，勢必會(huì)對制度創(chuàng)新形成一定阻力。

二、提升高校智庫存決策影響力的制度設(shè)計(jì)

(一)決策咨詢制度

針對傳統(tǒng)的高校智庫參與決策咨詢的體制弊端，應(yīng)當(dāng)通過決策咨詢制度的創(chuàng)新，來推動(dòng)其由“單向式、松散式、委托式”向“雙向式、緊密式、契約式”轉(zhuǎn)型。

1.對目前的決策咨詢委員會(huì)制度進(jìn)行改革。在這一制度之下，入選的高校智庫專家基本上都是身兼數(shù)職的知名學(xué)者，與決策部門的關(guān)系十分松散，智庫專家更多將其視為一種榮譽(yù)性職務(wù)，在建言獻(xiàn)策的時(shí)間和精力上投入較少，總體質(zhì)量也不高。同時(shí)，這些智庫專家是以個(gè)人身份來建言獻(xiàn)策的，而在面臨日趨復(fù)雜的決策事務(wù)時(shí)，尤其是需要跨學(xué)科、團(tuán)隊(duì)式聯(lián)合攻關(guān)時(shí)，個(gè)人的力量往往是薄弱的。如斯坦福大學(xué)國際安全與合作中心(CISAC)的特色就是重視科技與戰(zhàn)略研究的關(guān)系，中心研究人員既有科學(xué)家、工程師，也有政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家，通過跨學(xué)科協(xié)同來開展相關(guān)政策科學(xué)研究。[8]鑒于此，決策部門可按照一定的決策領(lǐng)域，在決策咨詢委員會(huì)之下設(shè)立由不同學(xué)科專家組成的決策支持智庫，與相關(guān)的高校智庫而非專家個(gè)人進(jìn)行深度對接。同時(shí)，用政府的“任務(wù)牽引”來實(shí)現(xiàn)智庫的問題導(dǎo)向，推動(dòng)智庫對社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題和政府咨政需求的關(guān)注。[9]在研究人員構(gòu)成上，可采取“知名專家+專職科研人員+兼職教師+研究生”的模式，并逐步形成一支長期關(guān)注和研究相關(guān)決策領(lǐng)域的穩(wěn)定智庫團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，進(jìn)一步完善政府決策的相關(guān)法律，把咨詢作為政府決策的法定環(huán)節(jié)，并貫穿于政府項(xiàng)目的論證、運(yùn)作、績效評估等各個(gè)階段。[10]

2.改變傳統(tǒng)的上下級關(guān)系模式，在決策部門與高校智庫之間建立起平等互惠的戰(zhàn)略合作關(guān)系。在這一新的合作模式之下，可通過“嵌入式”的制度設(shè)計(jì)，使高校智庫在保持一定獨(dú)立性的前提下，實(shí)質(zhì)性地嵌入到?jīng)Q策部門的決策咨詢體系之中，真正使高校智庫研究人員深度參與相關(guān)政策研究、論證、設(shè)計(jì)、出臺、評估的全過程，不僅擁有決策建議權(quán)，而且獲得更多的決策參與權(quán)。如湖北省省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組就采取這一模式，以武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)等八家高校智庫為主體構(gòu)建起了改革智庫體系，并通過靈活的“旋轉(zhuǎn)門”制度，在決策部門與高校智庫之間建立起了常態(tài)化的人員交流機(jī)制、工作溝通機(jī)制，從而使高校智庫的決策咨詢質(zhì)量大大提升，為湖北全面深化改革工作的開展提供了強(qiáng)有力的智力支撐。(見圖1)

圖1 高校智庫參與決策咨詢模式轉(zhuǎn)型

3.注重發(fā)揮高校智庫相對獨(dú)立的特殊優(yōu)勢，引導(dǎo)其在相關(guān)決策制定、出臺、實(shí)施的過程中發(fā)揮不可替代的作用。公共政策的制定和出臺通常是一個(gè)復(fù)雜而長期的利益博弈過程，在這一過程中，凝聚各方共識、贏得公眾支持是這一公共政策能否“落地”、窗口能否開啟的關(guān)鍵。與黨政軍智庫相比，高校智庫因與決策部門沒有直接行政隸屬關(guān)系而相對獨(dú)立，且大學(xué)歷來有著學(xué)術(shù)獨(dú)立的人文傳承，社會(huì)公信力更高。因此，當(dāng)某一公共政策在制定和出臺階段需要輿論支持或影響更高決策層時(shí)，高校智庫專家通過各種媒體渠道所作的理論闡釋、政策解讀，有利于引導(dǎo)公共輿論，助推政策窗口開啟。從這個(gè)角度說，如果專家們能高效地推銷他們的工作并使之被那些可能會(huì)感興趣的政策制定者利用，他們的影響力會(huì)更大。[11]同時(shí)，高校智庫也應(yīng)從自身能力建設(shè)著手，把握學(xué)術(shù)話語、政策話語、公眾話語和網(wǎng)絡(luò)話語的契合點(diǎn)，緩釋各種張力，彌合各種沖突[12]，力爭在形成引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的“中國話語”上發(fā)揮特殊作用。

(二)高教管理制度

我國目前的高等教育管理制度雖然強(qiáng)調(diào)大學(xué)的社會(huì)服務(wù)功能，但在各類評價(jià)指標(biāo)中所占的權(quán)重并不大，而智庫功能作為大學(xué)社會(huì)服務(wù)功能的表現(xiàn)形式之一，僅僅是在近幾年才引起各方面的重視，并未進(jìn)入高等教育管理領(lǐng)域的主流評價(jià)體系。如在教育部組織的前幾輪一級學(xué)科水平評估中，論文、著作、獲獎(jiǎng)、研究基地的數(shù)量等學(xué)術(shù)性指標(biāo)仍占主要地位。雖然在第三輪學(xué)科評估中增加了“學(xué)科聲譽(yù)”的觀測點(diǎn)，但也是僅僅通過專家的主觀判斷來評價(jià)成果應(yīng)用的社會(huì)貢獻(xiàn)，而非智庫組織對某一決策領(lǐng)域的長期持續(xù)研究和貢獻(xiàn)。同時(shí)，在各種與學(xué)校地位、資源分配高度關(guān)聯(lián)的重點(diǎn)研究基地、卓越人才培養(yǎng)基地、協(xié)同創(chuàng)新中心的申報(bào)和評審中，學(xué)術(shù)性指標(biāo)也占據(jù)了主導(dǎo)地位。正是由于缺乏有力的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”，目前我國高校智庫建設(shè)是“外熱內(nèi)冷”，絕大多數(shù)高校都仍在走追求“學(xué)術(shù)GDP”的老路。

針對上述問題，應(yīng)當(dāng)抓好三個(gè)方面的制度創(chuàng)新。

1.完善學(xué)科評估指標(biāo)體系，進(jìn)一步突出學(xué)科的社會(huì)服務(wù)與智庫功能。教育部組織開展的學(xué)科評估是目前最具權(quán)威性的大學(xué)評估，對高校教育事業(yè)發(fā)展具有十分重要的“指揮棒”與“風(fēng)向標(biāo)”作用。在2016年4月22日發(fā)布的第四輪學(xué)科評估指標(biāo)體系中，借鑒國內(nèi)外學(xué)科成效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)，將“社會(huì)服務(wù)與學(xué)科聲譽(yù)”作為四個(gè)一級指標(biāo)之一，并首次將智庫功能發(fā)揮、決策影響力作為核心考察指標(biāo)。在實(shí)際評價(jià)中，建議將 “國家高端智庫、省部級智庫”建設(shè)情況作為重要的評價(jià)依據(jù)，其中“省部級智庫”是指高校與國家部委、省級人民政府共建的新型智庫機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)考察其在國家與地方?jīng)Q策咨詢中的作用發(fā)揮情況。同時(shí)，對于應(yīng)用型學(xué)科，在考察其“學(xué)科聲譽(yù)”時(shí)，重點(diǎn)要測度該學(xué)科領(lǐng)域研究成果的轉(zhuǎn)化率或采納率。

2.創(chuàng)新本科教學(xué)水平評估。本科教學(xué)水平評估是各高校都高度重視的中心工作，但由于面向所有高校，在目前評估指標(biāo)體系中對社會(huì)服務(wù)，僅僅是從人才培養(yǎng)的角度強(qiáng)調(diào)為行業(yè)、區(qū)域、全國服務(wù)。對國家與地方重點(diǎn)高校、高水平行業(yè)特色型高校智庫功能的發(fā)揮，尤其是智庫對本科人才培養(yǎng)的支撐與帶動(dòng)作用有所忽視。因此，建議借鑒第四輪學(xué)科評估分類評價(jià)的做法，加快建立分類評估制度，對上述重點(diǎn)高校智庫功能發(fā)揮，尤其是與人才培養(yǎng)的互動(dòng)作用進(jìn)行觀測與評價(jià)。

3.培育新型高校智庫組織。隨著首批“國家高端智庫”的出臺，以及相關(guān)建設(shè)和認(rèn)定辦法的完善，為中國特色新型智庫建設(shè)確立了新的標(biāo)準(zhǔn)，而其中的幾家高校智庫本身就是因?yàn)樵诜?wù)國家戰(zhàn)略中發(fā)揮了卓越作用才入選的，其運(yùn)作模式、組織架構(gòu)對于新時(shí)期的高校智庫建設(shè)也具有重要的借鑒意義。鑒于此，建議教育部參照國家高端智庫的建設(shè)模式和標(biāo)準(zhǔn)，加快高校智庫組織的培育。一方面，對原有的教育部人文社科重點(diǎn)基地設(shè)置與管理辦法進(jìn)行修改，除少數(shù)從事基礎(chǔ)性理論研究的基地外，其他基地應(yīng)當(dāng)加快由基于學(xué)科的、從事基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的科研機(jī)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)型成為具有智庫主體意識的、基于跨學(xué)科的、以問題解決為導(dǎo)向的知識生產(chǎn)平臺[13]；另一方面，積極鼓勵(lì)各地各高校聯(lián)合共建新型智庫，積極探索高校智庫參與決策咨詢的新機(jī)制、新模式，并在基礎(chǔ)上積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)出臺《普通高等學(xué)校新型智庫培育、認(rèn)定與管理辦法》。

(三)科研評價(jià)制度

高?？蒲性u價(jià)體系存在的弊端是共識，但由于路徑依賴效應(yīng)的存在，其改革難度相當(dāng)大。因此，盡管教育部2014年出臺了《關(guān)于深化高等教育科技評價(jià)改革的意見》，并在部分高校啟動(dòng)了試點(diǎn)工作，但總體進(jìn)展并不大。決策咨詢類成果在很多高校都仍未進(jìn)入主流學(xué)術(shù)評價(jià)體系，而對高校智庫的評價(jià)更是滯后。鑒于此，應(yīng)當(dāng)從兩方面著手來進(jìn)一步深化高?？蒲性u價(jià)制度改革。

1.根據(jù)決策咨詢類成果的層次、類型、采納和轉(zhuǎn)化情況來確定評價(jià)等級，將其與高校目前以論文和項(xiàng)目為核心的學(xué)術(shù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)，并逐步加大對政策影響力較大的智力咨詢類成果的評價(jià)權(quán)重。在評價(jià)方式上，可采取同行評議的方式進(jìn)行，但同行專家中來自實(shí)務(wù)部門的必須占一定比例。鑒于目前高校內(nèi)部推行科研評價(jià)改革的阻力巨大，建議教育部盡快出臺更加具體的關(guān)于決策咨詢類成果評價(jià)指導(dǎo)性意見，進(jìn)一步推動(dòng)高校學(xué)術(shù)評價(jià)體系的轉(zhuǎn)型。

2.學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)效用標(biāo)準(zhǔn)的對接與兼容。由于根深蒂固的體制慣性，目前很多高校對決策咨詢類成果評價(jià)都采取了局部創(chuàng)新的方式，并未與主流的學(xué)術(shù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)接軌。但隨著改革的深入，這種增量改革對科研人員激勵(lì)不足的矛盾也日益突出，尤其是在職稱評聘方面，學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)仍占主導(dǎo)地位，高校內(nèi)部輕視、忽視決策咨詢的思想傾向仍廣泛存在。鑒于此，建議在上述指導(dǎo)性意見中明確將評價(jià)體系改革與高校教師崗位分類設(shè)置改革、職稱評聘制度改革結(jié)合起來，明確在高?？蒲行突蚪虒W(xué)科研并重型教師的職稱評聘中，決策咨詢類成果應(yīng)當(dāng)占一定比重，并在此基礎(chǔ)上，逐步促進(jìn)高校內(nèi)部科研評價(jià)學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)效用標(biāo)準(zhǔn)的對接與兼容。

三、保障制度設(shè)計(jì)良性運(yùn)行的實(shí)施機(jī)制

(一)建立制度聯(lián)動(dòng)機(jī)制

高校智庫參與決策咨詢的制度設(shè)計(jì)是一項(xiàng)涉及到?jīng)Q策部門、教育部行政管理部門、高校多個(gè)改革主體的系統(tǒng)工程，其實(shí)施效果不僅取決于每項(xiàng)制度的實(shí)施情況，而且取決于各個(gè)改革主體之間的制度聯(lián)動(dòng)和協(xié)同效應(yīng)。

1.有效搭建決策部門與高校智庫的對接平臺。由于決策部門、教育部行政管理部門、高校之間“條塊分割”的復(fù)雜關(guān)系，三者的制度聯(lián)動(dòng)需要很高的交易成本。而由于評價(jià)體系的相對滯后，作為改革主體的三方推動(dòng)這一制度聯(lián)動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力都不足。因此，為避免改革實(shí)踐中的相互掣肘現(xiàn)象，在推進(jìn)高校智庫參與決策咨詢制度創(chuàng)新的過程中，通常需要一些有遠(yuǎn)見卓識和敏銳觀察力的領(lǐng)導(dǎo)人或組織來扮演 “先行者”的角色，為制度創(chuàng)新提供“第一推動(dòng)力”。具體來說，就是主導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)跨三方的“游戲規(guī)則”和對接機(jī)制，為建立健全三方改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供保障。在這一問題上，安徽省的模式值得借鑒。安徽省委辦公廳、省政府辦公廳于2015年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)安徽省高校智庫建設(shè)的實(shí)施意見》，不僅明確了高校智庫建設(shè)的目標(biāo)、路徑、考核，而且對教育行政主管部門、相關(guān)決策部門的職責(zé)進(jìn)行了清晰界定。上海市也早在2013年就出臺了《加強(qiáng)上海高校新型智庫建設(shè)的實(shí)施意見》，并成立由分管副市長牽頭，市委宣傳部、市政府發(fā)展研究中心等部門負(fù)責(zé)人組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建起了推進(jìn)高校智庫建設(shè)的協(xié)作機(jī)制，有力推進(jìn)了有關(guān)各方的改革聯(lián)動(dòng)。從安徽與上海改革的特點(diǎn)來看，地方最高決策部門都扮演了“第一推動(dòng)力”的角色，

2.在互惠互動(dòng)過程中形成改革共識。即使擁有了系統(tǒng)改革的游戲規(guī)則與對接平臺，如果激勵(lì)機(jī)制不相容，高校智庫參與決策咨詢的三方主體也很難形成一致行動(dòng)。以科研評價(jià)體系為例，決策部門希望高校能夠加快評價(jià)體系改革，對高質(zhì)量的決策咨詢成果給予更高權(quán)重的評價(jià)，以激勵(lì)智庫工作人員全身心地投入到?jīng)Q策咨詢工作中去。而高校則由于受體制慣性影響，學(xué)術(shù)性評價(jià)仍占主導(dǎo)地位，與決策部門的預(yù)期有較大差距。又如，由于決策咨詢體系與高教管理體系的制度設(shè)計(jì)缺乏銜接，高教管理體系內(nèi)設(shè)立的、具有智庫功能各類研究基地，包括各類研究課題，都與決策部門的實(shí)際需求存在脫節(jié)現(xiàn)象，其研究成果很難得到轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。同時(shí)，目前很多決策部門與高校共建的新型智庫，教育行政主管部門在短期內(nèi)也很難納入到對高校辦學(xué)水平的考核評價(jià)體系之中，而這必然影響到這些高校智庫發(fā)展的可持續(xù)性。

因此，在改革聯(lián)動(dòng)過程中，三方只有遵循“互惠多贏、激勵(lì)相容”的原則，打造具備共同范式的“政策科學(xué)家集團(tuán)”，不斷優(yōu)化公共交往結(jié)構(gòu)[14]，才能最大限度凝聚改革共識，共同探索改革的“最大公約數(shù)”，并通過制度聯(lián)動(dòng)逐步建立起改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(二)強(qiáng)化動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制

建立改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制的主要目的是進(jìn)一步增強(qiáng)各方改革主體的內(nèi)生動(dòng)力，形成促進(jìn)高校智庫可持續(xù)發(fā)展的合力。但是，這種動(dòng)力機(jī)制的形成不僅取決于組織目標(biāo)的調(diào)整、完善，而且取決于組織中每一個(gè)組織成員的目標(biāo)調(diào)整與一致行動(dòng)。從這個(gè)角度說，僅有制度層面的聯(lián)動(dòng)是不夠的，還需要通過建立動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制，確保組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)、組織行動(dòng)與個(gè)人行動(dòng)的一致性。

1.組織與個(gè)體目標(biāo)的一致性。產(chǎn)出高質(zhì)量的決策咨詢成果是決策部門與高校共同的目標(biāo)，但這一組織目標(biāo)要想實(shí)現(xiàn)，就必須通過物質(zhì)與精神的雙重激勵(lì)，將組織目標(biāo)傳導(dǎo)到每一個(gè)組織成員。在物質(zhì)激勵(lì)方面，決策部門可改變傳統(tǒng)的“委托課題—撥付經(jīng)費(fèi)—結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收”的項(xiàng)目管理方式，而代之以“領(lǐng)題研究、以質(zhì)論價(jià)、成果后補(bǔ)助”的后評價(jià)方式，并通過政府采購的方式，對優(yōu)秀的決策咨詢成果給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。這樣既省卻了繁瑣的科研項(xiàng)目管理流程，又能夠最大限度地調(diào)動(dòng)研究人員的積極性。在精神激勵(lì)方面，關(guān)鍵是要把決策咨詢成果質(zhì)量與研究人員的職務(wù)職稱晉升緊密結(jié)合起來，在具體操作上，可由教育行政主管部門組織或委托權(quán)威第三方對高校智庫的決策咨詢成果評獎(jiǎng)評優(yōu)，并將評獎(jiǎng)評優(yōu)結(jié)果作為決策部門與高校智庫研究人員職務(wù)職稱晉升的重要依據(jù)。同時(shí)，由于決策咨詢項(xiàng)目鼓勵(lì)學(xué)科交叉與團(tuán)隊(duì)合作，這種激勵(lì)就不能僅僅是給予項(xiàng)目主持人，而是要惠及研究團(tuán)隊(duì)的核心成員。

2.智庫文化的培育。智庫文化是一種非正式制度，它既是制度構(gòu)成的基本要素，也是保障制度實(shí)施的“潤滑劑”。在高校智庫參與決策咨詢的制度設(shè)計(jì)中，這種智庫文化的培育對于組織目標(biāo)的傳導(dǎo)與內(nèi)化，乃至整個(gè)制度實(shí)施機(jī)制都具有十分關(guān)鍵的作用。在決策部門方面，重點(diǎn)是要培養(yǎng)依法決策、民主決策與科學(xué)決策意識，進(jìn)一步增強(qiáng)與智庫機(jī)構(gòu)的合作意愿。在高校智庫方面，重點(diǎn)是要培養(yǎng)一種關(guān)注現(xiàn)實(shí)、問題導(dǎo)向、善于理論聯(lián)系實(shí)踐的學(xué)術(shù)文化，不斷增強(qiáng)“身在兵位，心為帥謀”的憂患意識、責(zé)任意識，引導(dǎo)研究人員增強(qiáng)決策咨詢研究的責(zé)任感、使命感和榮譽(yù)感，全身心地投入到研究工作去。如首批入選國家高端智庫的清華大學(xué)國情研究院就將成為國家未來目標(biāo)的“瞭望者”、國家戰(zhàn)略的“謀劃者”、國家智庫的“擔(dān)當(dāng)者”，作為其發(fā)展愿景，并將組織文化界定為“急國家之所急，想國家之所想，想國家之所未想”[15]。

(三)完善考核評價(jià)機(jī)制

1.對決策部門的考核評價(jià)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。為推動(dòng)決策法治化、科學(xué)化，應(yīng)當(dāng)將這一精神體現(xiàn)在對決策部門的考核評價(jià)中，即重點(diǎn)考察其相關(guān)重大決策出臺前是否經(jīng)過了科學(xué)的論證與評估，是否對可能的政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了準(zhǔn)確的判斷與評估。否則，類似2015年股市“熔斷”政策草率出臺、迅速取消，給股市穩(wěn)定造成很大負(fù)面影響的政策“朝令夕改”現(xiàn)象仍會(huì)繼續(xù)發(fā)生。反之，如果重大決策出臺前，反復(fù)聽取各方意見，尤其是專業(yè)化智庫的政策建議，充分考慮每種方案可能的后果與影響，包括政策實(shí)施效果實(shí)時(shí)監(jiān)測與評估，對相關(guān)重大決策進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整與糾偏，決策科學(xué)化程度無疑會(huì)大大提升。

2.對高校智庫的考核評價(jià)。隨著近幾年“智庫”熱的興起，各個(gè)高校對智庫建設(shè)也日益重視，但是，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與考核評價(jià)機(jī)制的缺位，當(dāng)前的高校智庫建設(shè)也呈現(xiàn)出盲目建設(shè)、有名無實(shí)、無序發(fā)展等不良傾向。從這個(gè)角度看，如果說學(xué)術(shù)評價(jià)體系的改革能夠激發(fā)高校智庫的內(nèi)在動(dòng)力，那么建立健全考核評價(jià)機(jī)制則能夠強(qiáng)化高校智庫發(fā)展的外部約束。在考核評價(jià)主體上，既包括作為智庫舉辦方的高校、共建方的決策部門，也包括教育行政主管部門、獨(dú)立第三方。

在具體評價(jià)方式上，重點(diǎn)是要以決策影響力為核心來構(gòu)建評價(jià)體系。除考察“智庫研究成果獲領(lǐng)導(dǎo)指示的次數(shù)及層次；智庫專家參與政府決策的次數(shù)及層次；智庫專家應(yīng)邀給決策者授課的次數(shù)與層次，智庫專家到政府部門中的任職比例以及智庫專家中曾在政府任職的人員比例”[16]等常規(guī)觀測點(diǎn)之處，還有三個(gè)方面的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也很重要。一是智庫與決策部門的合作機(jī)制及效果，重點(diǎn)考察高校智庫與決策部門是否有著長期穩(wěn)定的合作關(guān)系以及暢通的成果轉(zhuǎn)化渠道；二是智庫成果轉(zhuǎn)化程度，即是否進(jìn)入政府智力成果采購，是否轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；三是智庫對學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)的促進(jìn)作用如何，尤其是在培養(yǎng)決策部門亟需的政策科學(xué)類人才方面。

[1]袁貴仁.努力建設(shè)一批高校智庫，服務(wù)黨和政府科學(xué)民主決策[N].人民日報(bào)，2015-01-23.

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(責(zé)任編輯 鐘嘉儀)

2016-06-12

汪鋒，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)科學(xué)院副院長，博士，副研究員。(武漢/430073)

*本文系全國教育科學(xué)規(guī)劃“十二五”規(guī)劃2015年度課題“高校智庫參與決策咨詢的制度設(shè)計(jì)研究”(BIAI50095)的成果之一。