土地儲備規(guī)劃編制框架研究——以福清市2016年度土地儲備計劃為例

林小標(biāo)， 張 敏， 張廷玉， 上官卉彥

(1.福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院,福建福州 350007；2.福建師范大學(xué)地理研究所,福建福州 350007；3.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院,北京 100083)

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土地儲備規(guī)劃編制框架研究
——以福清市2016年度土地儲備計劃為例

林小標(biāo)1,2， 張 敏3， 張廷玉1， 上官卉彥1,2

(1.福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院,福建福州 350007；2.福建師范大學(xué)地理研究所,福建福州 350007；3.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院,北京 100083)

首先，運(yùn)用框圖法梳理土地利用、土地管理領(lǐng)域的各級規(guī)劃，界定土地儲備規(guī)劃概念，分析其在整個土地規(guī)劃體系中的作用。其次，在研究福清市2016年度土地儲備計劃編制的基礎(chǔ)上，借鑒上海、廣州等地土地儲備規(guī)劃的編制規(guī)程，運(yùn)用框圖法和文獻(xiàn)綜述法，從規(guī)劃形勢策略定位和指導(dǎo)方針確定、規(guī)劃指標(biāo)配置、規(guī)劃實施保障措施3個方面系統(tǒng)闡述土地儲備規(guī)劃編制的基本框架。

土地儲備；規(guī)劃；編制框架；城市

20世紀(jì)90年代中期以來，結(jié)合我國土地制度管理特色的土地儲備制度在我國得到廣泛應(yīng)用，它往往被認(rèn)為是我國城市土地使用制度的一次新的里程碑[1]。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，區(qū)域大規(guī)模土地利用變化已成為研究的熱點。在當(dāng)前背景下，如何在土地利用中協(xié)調(diào)土地的社會屬性、生態(tài)屬性及經(jīng)濟(jì)屬性成為城市科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵，而城市土地儲備制度被國內(nèi)外學(xué)者賦予了這一重要角色[2-6]。近年來關(guān)于城市土地儲備制度的研究成果主要集中于以下幾點：一是土地儲備的內(nèi)涵、周期、儲備規(guī)模、運(yùn)作模式、融資體系、風(fēng)險防范及機(jī)構(gòu)整合[7-11]；二是土地儲備的影響機(jī)理分析[12-14]；三是城市經(jīng)營與土地儲備的耦合關(guān)系[15-17]。

國外土地儲備的主要目的是緩解城市擴(kuò)張帶來的用地壓力以及為居民提供適宜的居住環(huán)境[18]。而在我國的城市土地儲備體系中，政府作為管理者與經(jīng)營者，在為城市各類建設(shè)提供土地需求的同時，更大程度上關(guān)注土地作為資產(chǎn)、資本屬性的部分功能。但是在土地儲備的出讓上，政府往往會利用手中的權(quán)力，將土地按能夠獲得最高價格的用途出讓，而不考慮周圍土地的利用方式或城市的長期發(fā)展趨勢。因此，建立引導(dǎo)土地儲備的長效機(jī)制，加強(qiáng)對土地儲備的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間布局和時序管理，編制與城市發(fā)展相適宜的土地儲備規(guī)劃十分迫切。筆者分析了土地儲備規(guī)劃的地位和作用，以福清市2016年度土地儲備計劃為例，從規(guī)劃形勢策略地位和指導(dǎo)方針、規(guī)劃指標(biāo)配置與調(diào)整、規(guī)劃實施保障措施制定等多個方面探討了土地儲備規(guī)劃編制的基本框架。

1 土地儲備規(guī)劃的地位與作用

1.1 土地儲備規(guī)劃的地位 土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域國土規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃及相關(guān)五年規(guī)劃、土地儲備規(guī)劃、土地儲備年度計劃等構(gòu)成了土地利用、管理領(lǐng)域的規(guī)劃體系(圖1)。

就規(guī)劃時效性和空間尺度而言，區(qū)域國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃(包含土地利用專項規(guī)劃)及城鄉(xiāng)總體規(guī)劃屬于長期性、宏觀尺度規(guī)劃；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地儲備規(guī)劃同屬中期(一般為5年)規(guī)劃范疇，為中觀尺度規(guī)劃；逐年編制的土地儲備年度計劃則屬于短期計劃。由此可見，土地儲備規(guī)劃是聯(lián)系長期規(guī)劃和短期計劃、宏觀規(guī)劃和專項規(guī)劃的關(guān)鍵紐帶。

就規(guī)劃層級和相互關(guān)系而言，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等宏觀性規(guī)劃為土地儲備規(guī)劃的編定提供了政策前提、測算依據(jù)及指標(biāo)分配的導(dǎo)向性；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為儲備規(guī)劃提供了更具現(xiàn)實性、必要性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和限制性指標(biāo)；其他類五年規(guī)劃與土地儲備規(guī)劃相平行，但土地儲備規(guī)劃的編制具有優(yōu)先性，肩負(fù)著為他項規(guī)劃和重大項目提供具體的資源配置導(dǎo)向的職能，土地儲備年度計劃逐年落實土地儲備規(guī)劃，并根據(jù)規(guī)劃執(zhí)行期間反映的問題加以調(diào)整與完善。

就規(guī)劃重點和指標(biāo)配置而言，區(qū)域國土規(guī)劃側(cè)重土地利用的空間布局和主體功能。土地利用總體規(guī)劃重在對研究區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)、布局等宏觀戰(zhàn)略措施的把控，尤其重視對耕地資源的保護(hù)，其中，基本農(nóng)田指標(biāo)配置對下行規(guī)劃有著重要約束。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃側(cè)重于統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間，其中城鎮(zhèn)用地和居民點指標(biāo)配置是關(guān)鍵。土地儲備規(guī)劃重在以城市發(fā)展、土地市場需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)對國有建設(shè)用地的取得、儲備、開發(fā)、供應(yīng)等環(huán)節(jié)的長遠(yuǎn)謀劃，其中，國有建設(shè)用地中經(jīng)營性用地和工業(yè)用地2大類用地量的安排(包括數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間布局和時序)是重點。在土地儲備規(guī)劃的框架約束下，土地儲備年度計劃重在把握收儲和供應(yīng)土地的節(jié)奏和指標(biāo)的機(jī)動調(diào)整，并對儲備地塊的具體信息進(jìn)行采集、篩選及界定。

圖1 土地儲備規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃關(guān)系網(wǎng)絡(luò)Fig.1 Land reserve planning and related planning network

鑒于此，該研究認(rèn)為土地儲備規(guī)劃是在一定的區(qū)域內(nèi)，依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求及衡量當(dāng)?shù)刈匀粭l件、文化發(fā)展?fàn)顩r，在供應(yīng)潛力及需求測算的基礎(chǔ)上，綜合考慮城市未來發(fā)展戰(zhàn)略和空間導(dǎo)向，對國有建設(shè)用地中經(jīng)營性用地和工業(yè)用地的取得、儲備、開發(fā)和供應(yīng)等環(huán)節(jié)在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間布局和時序上所做的總體安排部署，對土地儲備年度計劃起約束和引導(dǎo)作用。

1.2 土地儲備規(guī)劃的作用

1.2.1 土地儲備規(guī)劃是實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)、引導(dǎo)城市空間有序發(fā)展的戰(zhàn)略舉措[19]。一方面，土地儲備開發(fā)以城市管理理念為先導(dǎo)，推進(jìn)舊城改造，挖掘城市存量土地潛力，顯著提高區(qū)域土地利用效率、社會經(jīng)濟(jì)效益以及環(huán)境效益，在新的理念和方法下促進(jìn)了耕地資源的保護(hù)；另一方面，土地儲備規(guī)劃不僅是對區(qū)域取得、儲備、開發(fā)及供應(yīng)土地等環(huán)節(jié)在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間布局及時序上的總體安排，也是對土地利用及土地調(diào)控政策的導(dǎo)向性部署，引導(dǎo)和落實城市空間發(fā)展戰(zhàn)略。

1.2.2 土地儲備規(guī)劃是對既有規(guī)劃的補(bǔ)充完善和功能延伸。土地儲備規(guī)劃的編制可以深入落實國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃要求，執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步提升保障土地資源能力，切實加強(qiáng)土地利用管理，持續(xù)強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控的功能。同時，儲備規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃一道構(gòu)成了宏觀規(guī)劃體系的指導(dǎo)框架，為年度儲備計劃提供了指標(biāo)安排及配置，為城市各類建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和重點建設(shè)項目的落地提供了布局導(dǎo)向，是對土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的功能延伸。

2 土地儲備規(guī)劃編制框架與指標(biāo)配置方法

2.1 規(guī)劃編制的總體思路 福建省福清市年度土地儲備計劃從2013年開始編制，儲備對象為轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營性用地和工業(yè)用地。2016年全市計劃儲備土地1 800 hm2，可供應(yīng)儲備土地面積1 200 hm2，儲備土地集中分布在主城區(qū)7個街道、5大工業(yè)區(qū)、3個綜合改革試點的小城鎮(zhèn)和福廈鐵路沿線。由于土地儲備項目建設(shè)周期較長，一般為1～2年，開發(fā)面積大的項目周期會更長，而年度土地儲備計劃往往在2、3月份才能編制完成，從而導(dǎo)致年度儲備計劃調(diào)節(jié)效果減小，且不具有長遠(yuǎn)謀劃性。另外，福清市年度土地儲備計劃在編制過程中，往往依據(jù)項目進(jìn)行儲備，項目導(dǎo)向性的儲備方式、儲備地塊的破碎性影響了規(guī)劃片區(qū)規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮，難以顯現(xiàn)土地儲備的宏觀戰(zhàn)略意義，未能從城市空間長遠(yuǎn)發(fā)展的角度上科學(xué)謀劃土地儲備工作。

因此，根據(jù)福清市2015年度土地儲備計劃在編制過程中總結(jié)的問題，并借鑒上海等地土地儲備規(guī)劃編制規(guī)程，將福清市2016年度土地儲備規(guī)劃大致分為3大板塊：一是規(guī)劃形勢策略定位和指導(dǎo)方針確定；二是規(guī)劃指標(biāo)的配置和調(diào)整；三是實施規(guī)劃和實施的保護(hù)措施。土地儲備規(guī)劃編制的總體框架見圖2。其中，規(guī)劃形勢策略定位和指導(dǎo)方針的確定主要從歷史成效與未來形勢兩方面加以論述。規(guī)劃指標(biāo)配置與調(diào)整以城市發(fā)展為導(dǎo)向，以“供應(yīng)制約并引導(dǎo)需求”為理念，土地供應(yīng)潛力為約束，現(xiàn)實需求量為判斷依據(jù)，最終確定規(guī)劃期間的指標(biāo)配置方案，從提高可操作性的角度制定相應(yīng)保障措施。

2.2 規(guī)劃形勢策略地位與指導(dǎo)方針確定 運(yùn)用SWOT分析方法論證土地儲備的成效(優(yōu)勢)、問題(劣勢)等內(nèi)部因素，以及機(jī)遇、挑戰(zhàn)等外部環(huán)境因素，在調(diào)查分析這些影響因素時，不僅需要考慮規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展歷史與現(xiàn)狀，還需要考慮其長期發(fā)展趨勢。土地儲備規(guī)劃形勢策略定位與指導(dǎo)方針確定框架見圖3。

2.3 規(guī)劃指標(biāo)配置與調(diào)整

2.3.1 國有建設(shè)用地利用現(xiàn)狀分析。基于全國第二次土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)和近期土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)，從數(shù)量、結(jié)構(gòu)和空間布局特征3個方面分析國有建設(shè)用地利用現(xiàn)狀，充分了解建設(shè)用地供需密集區(qū)和稀疏區(qū)，為潛力測算和需求預(yù)測奠定基礎(chǔ)。

2.3.2 土地儲備控制規(guī)模測算。事實上，地方政府在地方或個人利益的驅(qū)使下，往往試圖多占用土地，而土地儲備規(guī)模的確立只有建立在土地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)上，才能真正起作用，不顧土地集約利用要求，盲目圈占儲備土地，勢必將引起新一輪的土地資源的閑置與浪費。

土地儲備控制規(guī)?？蓮拇媪坑玫乜刂埔?guī)模和增量用地控制規(guī)模兩方面進(jìn)行測算。

圖2 土地儲備規(guī)劃編制的總體框架Fig.2 General framework of land reserve planning

圖3 土地儲備規(guī)劃形勢策略定位與指導(dǎo)方針確定框架Fig.3 Strategic positioning of land reserve planning situation and framework of guidelines

存量用地控制規(guī)模測算模型為：

S0=A0-A0×R

式中，S0為存量用地控制規(guī)模；A0為基期年城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，A0=P×Am(P為基期年人口數(shù)，Am為基期人均建設(shè)用地面積)；R代表集約度，R=PST1/PST2，PST1為基期年單位城鎮(zhèn)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值，PST2為規(guī)劃目標(biāo)年單位城鎮(zhèn)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值。

增量用地控制規(guī)模測算模型為：

S1=D-S0

式中，S1為增量用地控制規(guī)模；D為規(guī)劃目標(biāo)年建設(shè)用地需求量，D=P×An(P為基期年到目標(biāo)年新增的人口；An為規(guī)劃目標(biāo)年的人均建設(shè)用地面積)。

2.3.3 經(jīng)營性用地和工業(yè)用地需求量預(yù)測。

(1)經(jīng)營性用地預(yù)測。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)營性用地的供求之間密切關(guān)聯(lián)，經(jīng)營性用地的供應(yīng)直接影響了城市土地市場，目前我國的經(jīng)營性土地主要是城市房地產(chǎn)開發(fā)用地，另外還包括商辦、文娛等經(jīng)營性用地，其升值潛力大，需求穩(wěn)定，是城市儲備機(jī)構(gòu)儲備的重點，影響著土地價格水平和土地市場健康運(yùn)行。在以往的研究中，主要采取線性回歸法、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、灰色GM(1,1)等預(yù)測模型來對經(jīng)營性用地和工業(yè)用地的需求量進(jìn)行預(yù)測[20-23]。

(2)工業(yè)用地預(yù)測。工業(yè)是各級政府財政稅收的主要來源，也是城市發(fā)展的重要推力,在工業(yè)化快速發(fā)展的過程中，工業(yè)用地的供給在很大程度上影響城市的建設(shè)發(fā)展。工業(yè)用地需求量預(yù)測可通過正向外推法和反向推導(dǎo)法2種方法來實現(xiàn)[24]，正向外推法包括趨勢預(yù)測法、線性回歸法、指數(shù)平滑法等；反向推導(dǎo)法則主要依據(jù)城市發(fā)展趨勢和規(guī)劃目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)規(guī)模、就業(yè)人口數(shù)量等指標(biāo)反推工業(yè)用地規(guī)模。

預(yù)測經(jīng)營性用地和工業(yè)用地需求量，應(yīng)至少選用其可用數(shù)學(xué)方法中的2種，通過求取算術(shù)平均值或利用組合預(yù)測法，保證預(yù)測的精確度，最終確定需求量[25]。

2.3.4 規(guī)劃指標(biāo)的分析與確定。規(guī)劃指標(biāo)的確定首先應(yīng)滿足不同類型用地需求前提下的土地儲備量，主要是住宅、商辦和文娛等經(jīng)營性用地和工業(yè)用地。其次需要確定達(dá)到不同熟地供應(yīng)量前提下的土地儲備量，即完成土地拆遷、通平等項目前期準(zhǔn)備工作，以及市政配套公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)性建設(shè)后才允許進(jìn)入土地市場的地塊。這一數(shù)字可以根據(jù)往年前期開發(fā)比重和土地儲備資金加以確定。

空間布局指標(biāo)應(yīng)從3個方面著手：一是結(jié)合鐵路、高速公路、城市交通網(wǎng)等公共設(shè)施實施儲備，通過城市規(guī)劃與土地儲備預(yù)先控制并收回源于政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的部分土地增值收益，確保政府的正當(dāng)收益[26]。二是結(jié)合重大工程、重點項目及重點片區(qū)實施儲備，福清市“十三五”規(guī)劃期間致力于打造海西先進(jìn)制造基地、創(chuàng)新基地、主要港口和現(xiàn)代化宜居城市，因此5大國家級和省級工業(yè)區(qū)發(fā)展和美好住宅建設(shè)應(yīng)成為福清市2016年度儲備的重點。三是結(jié)合城市空間發(fā)展布局的發(fā)展，推進(jìn)城郊區(qū)域土地儲備。通常情況下，土地儲備資源主要分布在中心城區(qū)外圍以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)[27]，然而從目前福清市土地的分布特征和利用結(jié)構(gòu)來看，潛在土地儲備用地十分有限，且多集中在舊城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相交區(qū)域。因此，應(yīng)按照提高存量、控制增量的指導(dǎo)原則，建立市郊聯(lián)動機(jī)制，整合郊區(qū)土地資源以加速城郊區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.3.5 儲備地塊選擇。在我國土地儲備實踐中，往往存在2種導(dǎo)向：一是土地儲備的資金導(dǎo)向性，即土地儲備的面積和區(qū)位選擇完全由城市政府的資金需求決定；二是投資導(dǎo)向性，即土地儲備的面積和區(qū)位選擇通常來自投資者的投資需求。有學(xué)者認(rèn)為這2種地塊選擇方式在一定程度上妨礙了城市規(guī)劃的長期性和城市的可持續(xù)發(fā)展，并導(dǎo)致區(qū)域整體利益的下降，主張在儲備地塊的選擇上應(yīng)更多地考慮自然及社會經(jīng)濟(jì)影響因素。如金曉斌等[28]以深圳市龍崗區(qū)為例，借助GIS、RS等技術(shù)手段選取地塊面積、平均高程、平均坡度、規(guī)劃完備度、產(chǎn)業(yè)集聚度及道路通達(dá)度等評價因子對儲備地塊進(jìn)行選擇。劉明皓[29]運(yùn)用GIS、GE等手段遴選儲備潛力地塊，再根據(jù)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)價值初步評價，最終確定儲備地塊。

2.3.6 儲備時序確定。綜合評價城市建設(shè)時序、區(qū)位條件優(yōu)劣、地塊面積大小、地塊現(xiàn)狀環(huán)境、地塊價值高低、土地權(quán)屬狀況以及儲備實施的難易程度等影響因素，對計劃儲備地塊進(jìn)行打分與排序，并確定儲備時序，以便推進(jìn)下一階段的年度儲備計劃的制訂。

2.4 規(guī)劃實施保障措施 土地儲備規(guī)劃保障措施大致可分為3個方面，即制度保障、技術(shù)保障及機(jī)制保障。制度保障體現(xiàn)社會公義，維護(hù)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性與約束性；技術(shù)保障以先進(jìn)技術(shù)為先導(dǎo)，為土地儲備規(guī)劃指標(biāo)配置、監(jiān)督管理及平臺建設(shè)等方面提供保障；機(jī)制保障以創(chuàng)新為切入點，努力增強(qiáng)規(guī)劃實施的靈活度，提升實施和管理的效率。

3 結(jié)語

隨著城市土地使用制度市場化改革的逐步深化，城市土地儲備制度已成為新時代背景下各級政府加快區(qū)域跨越發(fā)展、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型的重要手段。編制土地儲備規(guī)劃，確定城市發(fā)展需要的儲備規(guī)模、地域分布、結(jié)構(gòu)特征及各期儲備重點等，是科學(xué)提高土地利用效率、突顯土地“三資”屬性、經(jīng)營城市的重要工作。該研究在總結(jié)相關(guān)學(xué)者研究成果及福清市土地儲備規(guī)劃編制實踐的基礎(chǔ)上，提出了一個土地儲備規(guī)劃編制的基本框架，為地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，編制與城市發(fā)展相適應(yīng)的土地儲備規(guī)劃提供了理論支持和實踐探索。

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Research on the Framework of Land Reserve Planning—A Case Study of Land Reserve Planning of Fuqing City in 2016

LIN Xiao-biao1,2,ZHANG Min3,ZHANG Ting-yu1et al

(1.School of Geographical Science,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350007; 2.Institute of Geography,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350007; 3.School of Land Science and Technology,China University of Geosciences (Beijing),Beijing 100083)

First,using block diagram to sort out the planning of land use and land management,define the concept of land reserve planning and analyze its role in the whole land planning system.Second,on the basis of studying land reserve planning of Fuqing City in 2016,by referring to Shanghai,Guangzhou and other land reserve planning,using block diagram and literature review method to elaborate basic framework of land reserve planning from three aspects：strategic positioning of planning situation,determination of guidelines,planning index allocation and safeguard measures of planning implementation.

Land reserve; Planning; Compilation framework; City

國家自然科學(xué)基金項目(41171147)；國家基礎(chǔ)科學(xué)人才培養(yǎng)基金項目(J1210067)。

林小標(biāo)(1991- ),男，福建福清人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理與區(qū)域分析規(guī)劃。

2016-08-22

F 301.2

A

0517-6611(2016)28-0206-04