新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題分析

汝媛

（新疆大學，新疆 烏魯木齊 830046）

新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題分析

汝媛

（新疆大學，新疆 烏魯木齊 830046）

新疆作為西部少數(shù)民族成分最多地區(qū)，長期以來受諸多因素的影響，導致基本公共服務在城鄉(xiāng)之間的差距拉大。推進新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，對于促進二者協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小差距有重要作用。本文以新疆城鄉(xiāng)基本公共服務不均等為切入點，探討當前存在的問題，探求其失衡的原因，提出相應的的政策建議。

新疆；基本公共服務；均等

自2006年起，距第一次提出“基本公共服務均等化”概念以來，已有十年時間。作為促進社會安全和諧，維護社會大局安全穩(wěn)定的一種手段，基本公共服務引起了普遍的關注。在新一輪對口援疆工作全面推進的大背景下，新疆的經(jīng)濟實力不斷提高。但同時也造成了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)居民收入差距大及農(nóng)村社保覆蓋率低等問題。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平，促進社會公平正義，既是城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，更是讓各族人民群眾收益的需要。

一、新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的現(xiàn)狀

在中央財政強有力的支持下，新疆加大對基本公共服務的扶持力度，建成了相對完善的社會保障體系，但差距依舊存在。

（一）城鄉(xiāng)基礎教育失衡。中央與自治區(qū)逐步加大轉移支付力度，使新疆義務教育取得了巨大成果，但城鄉(xiāng)間基礎教育差距仍較大。

1.新疆基礎教育財力投入差距。教育經(jīng)費的投入與教育發(fā)展水平有著密切的關系。新疆城鄉(xiāng)中小學在教育經(jīng)費投入上存在明顯的差別，農(nóng)村基礎教育經(jīng)費投入不足，嚴重制約了農(nóng)村教育的發(fā)展。近年來，新疆城鄉(xiāng)教育經(jīng)費雖然呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢，但是農(nóng)村教育經(jīng)費均低于城市水平，并且差距逐年擴大。農(nóng)村義務教育投入不足，不僅影響農(nóng)村人口素質(zhì)的提高，也影響農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)基礎教育師資隊伍差距。在教學設施及師資水平上，新疆城鄉(xiāng)明顯呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。由于農(nóng)村中小學教學條件相對較差，生活條件艱苦，優(yōu)秀教師流失情況較嚴重，造成了農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)相對較低，城鄉(xiāng)師資差距不斷拉大。由于城鄉(xiāng)師資隊伍結構性不平等，造成學生水平和結構的明顯不平等。

3.城鄉(xiāng)基礎教育辦學條件差距。雖然中央和地方政府不斷增加財政投資，不斷改善西部地區(qū)尤其是新疆南疆三地州的貧困縣中小學硬軟環(huán)境，但長期以來采取的偏向城市的基本公共服務體制，在城鄉(xiāng)間形成的這種差距也一定時間內(nèi)較難改。

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生失衡。近年來，新疆醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了顯著成就，但從醫(yī)療衛(wèi)生資源上看，城鄉(xiāng)間還存在明顯差距。

1.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的差距。新疆貧困地區(qū)，特別是少數(shù)民族聚居區(qū)的居民，獲得醫(yī)療衛(wèi)生保健的機會明顯低于城鎮(zhèn)的居民。新疆的衛(wèi)生資源大部分集中于城市地區(qū)，導致農(nóng)村居民的衛(wèi)生資源相對匱乏，尤其是南疆偏遠少數(shù)民族地區(qū)更為嚴重。

2.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生費用支出的差距。農(nóng)村的醫(yī)療設備陳舊，醫(yī)保資金來源單一。隨著醫(yī)療費用大幅上升，超出了農(nóng)民的負擔能力，低收入水平和高醫(yī)療支出間的矛盾日漸凸顯，農(nóng)民極易因病致貧。

3.城鄉(xiāng)醫(yī)療公共產(chǎn)品供給的差距。在效率優(yōu)先和非均衡發(fā)展政策的引導下，新疆城鎮(zhèn)醫(yī)療公共產(chǎn)品的，農(nóng)村居民獲得醫(yī)療公共產(chǎn)品、公共服務的機會和能力遠弱于城市。新疆城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生不公平現(xiàn)象十分嚴重，農(nóng)村醫(yī)療保障體系不完善，醫(yī)療費用快速大幅上升，超出了部分農(nóng)民的支付能力。

（三）城鄉(xiāng)基本社會保障失衡。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障為全體社會成員生活水平的提高做出了很大貢獻，是社會進步的一個重要標志。

1.城鄉(xiāng)居民社會保障體制差異。新疆城鎮(zhèn)居民所享有的保險類有養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷及失業(yè)保險等相對完善保障體系。而農(nóng)村居民2003年前只有社會救濟，2003年在五個縣實施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，2009年推行了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度?？梢?，城鄉(xiāng)社會保障水平差異巨大。

2.城鄉(xiāng)最低生活保障的差距。截至2015年，城鎮(zhèn)領取低保的人數(shù)達101萬人，平均標準是202元/人/月。農(nóng)村享受低保的人數(shù)為133萬人，標準是90元/人/月。相較于城市，農(nóng)村人口眾多，低保的平均標準較低，致使二者差距較大。

二、新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的影響因素

（一）新疆城鄉(xiāng)二元基本公共服務供給體系。

1.基本公共服務城鄉(xiāng)二元供給模式。二元經(jīng)濟社會格局下，城鄉(xiāng)居民基本公共服務方面所享受的待遇與分配方式的完全不同，在經(jīng)濟、社會、文化等各方面形成了不均等，無論在硬件或軟件的投入上均存在較大差距。其主要集中在經(jīng)濟水平較好的各大中小城市，而偏遠的農(nóng)村地區(qū)則十分缺乏。

2.地方政府財權與事權配置失衡。在分稅體制下，新疆地方政府得到相對應的財力支持下，新疆轄屬的市、縣級財力向自治區(qū)流入，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的財力向市、縣流入，卻而沒有穩(wěn)定的財力而萎縮的縣與鄉(xiāng)政府，成為承擔提供偏重基本公共服務的事權責任，使得農(nóng)村地區(qū)資金缺口變得更加嚴重。

3.供給主體單一和成本壓力大。新疆各地發(fā)展程度不一，多種現(xiàn)實原因加重中央和自治區(qū)政府的財政承受力。新疆城鄉(xiāng)之間發(fā)展程度不一，自治區(qū)財力投入在基本公共服務方面所承擔的財經(jīng)壓力較大。這種形式把其他非政府部門排除在外，很難保證服務的水平。

（二）新疆城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距。

1.新疆地方財力薄弱。近年，新疆地方財政收入逐步下降，導致支出所占比例很小，且增長速度較慢?？偟膩碚f，新疆地方財政收入在新疆生產(chǎn)總值的比重有所下降，財政支出支持力度弱，使得政府受財政收入與支出的限制基本公共服務供給不足。

2.新疆城鄉(xiāng)居民收入差距較大。新疆農(nóng)村居民的主要收入長期依賴農(nóng)牧業(yè)，收益率較低，農(nóng)村居民處于弱勢地位。城鎮(zhèn)居民收入來源多元，投資理念較強。此外，城市的產(chǎn)業(yè)化、基礎設施、社會保障體系比較完善，而農(nóng)村主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，人才缺乏、基礎設施、社會保障體系落后，這些因素直接影響城鄉(xiāng)居民的收入差距。

3.農(nóng)村基本公共服務需求的制約因素。

由于新疆農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民自身文化素質(zhì)的影響，與基本公共服務有關的信息把握的不夠深，從而造成基本公共服務的信息不對稱。新疆基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也追求數(shù)量上的政績，農(nóng)民表達機制缺乏，兩者之間形成表達不對稱情況。

三、構建新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的對策建議

（一）基于完善城鄉(xiāng)基本公共服務體系層面的對策。

1.改變城鄉(xiāng)二元基本公共服務供給體系。先行發(fā)展農(nóng)村基本公共服務供給是當前新疆統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，保障民生工作的重點。一是堅持實際情況出發(fā)制定出適合農(nóng)村地區(qū)的、農(nóng)村迫切需要的供給規(guī)劃，在各類政府之間實現(xiàn)上下協(xié)調(diào)、相互促進。二是在一定程度上放任縣級政府在公共產(chǎn)品供給中的決策權，增加對縣的財力支持，充分發(fā)揮提供基本公共服務配置的自身優(yōu)勢。

2.基本公共服務需求方與供給方間建立有效表達渠道。向農(nóng)村居民提供正確政策引導，建立農(nóng)民自治組織，給他們給予表達訴求的真正權利，以農(nóng)民自治組織代表農(nóng)民，在服務供給與需求間扮演之有效表達渠道。建立有效表達渠道，一方面有利于政府部門打破傳統(tǒng)的表達方式，另一方面有利于政府在不同利益表達中的平衡地位。

3.保證各級政府之間財政體制的合理性。在獲得中央扶持的同時，確保針對農(nóng)村和貧困地區(qū)專項資金的長效機制。從新疆實際財政能力出發(fā)，改革分稅體制下的財政體制，自治區(qū)政府承擔主要基本公共服務供給責任，科學指導并且條件允許的情況下配備物和人力。一般性轉移支付傾向于邊遠和貧困農(nóng)村，保證農(nóng)村基礎設施、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育事業(yè)的進一步提高，減輕基層政府的財政困難壓力。

（二）基于強化新疆城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展層面的對策。

1.提高新疆經(jīng)濟實力，增加財政收入。援疆計劃的推進對促進新疆經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、帶動新疆經(jīng)濟實力的提高、增加財政收入等起很大的作用。新疆充分利用地域、資源、旅游優(yōu)勢，從傳統(tǒng)開發(fā)模式轉變?yōu)榄h(huán)境友好型，高效率低耗能等方式來開發(fā)資源，形成經(jīng)濟與各類資源之間的良性循環(huán)。

2.完善農(nóng)村社會保障體系。合理調(diào)整社保支出，加強管理，完善社保建設。引進其他組織，獲得多渠道的資金，增加農(nóng)村人均社會保障支出水平，把社會救濟與醫(yī)療救助相結合，解決農(nóng)村居民的社保問題。發(fā)展適合本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，加大反貧困力度，給居民提供脫離貧困的機會，從而推動居民收入的增加。

3.提高農(nóng)村基礎教育質(zhì)量。通過補助、獎金等方式降低農(nóng)村教師的流動性；為農(nóng)村教師提供在職、繼續(xù)教育等機會，提高專業(yè)素質(zhì)，落實城鎮(zhèn)優(yōu)秀老師到農(nóng)村支教工作，給農(nóng)村學校提供各方面的支持；根據(jù)城鄉(xiāng)中小學的實際情況，支持公共財政來抓好農(nóng)村教師的培養(yǎng)工作，為農(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)教師。

4.實現(xiàn)衛(wèi)生資源配置均衡化。醫(yī)療衛(wèi)生資源配置從城市轉向農(nóng)村，加大對基層醫(yī)療衛(wèi)生的財政支持力度、提高對農(nóng)村與貧困地區(qū)的衛(wèi)生機構、醫(yī)療設備和專業(yè)人員的培訓，保證農(nóng)村居民在就近治病；制定優(yōu)惠政策各類物資待遇等類型來鼓勵衛(wèi)生技術人員到基層工作，彌補專業(yè)人員的匱乏問題；加強對醫(yī)療機構的監(jiān)管，增加基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的藥品種類，努力實現(xiàn)用藥和醫(yī)療安全。

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F062

A

1671-864X（2016）10-0023-02

汝媛（1991.11-），女，漢族，安徽，碩士研究生，新疆大學政治與公共管理學院，研究方向：政府治理和社會建設。