德州環(huán)保公益訴訟改革

羅怡

今年6月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴德州振華公司大氣污染訴訟案開(kāi)庭審理。這是新環(huán)保法實(shí)施后，全國(guó)首起針對(duì)大氣污染行為的環(huán)保公益訴訟案件，具有“里程碑”式的重大意義。

2015年1月1日，新環(huán)保法正式實(shí)施，環(huán)保公益訴訟的訴訟主體范圍擴(kuò)大至“依法在設(shè)區(qū)的市及以上人民政府民政部門(mén)登記，專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織”。在此背景下，全國(guó)各地出現(xiàn)了一些有代表性的環(huán)保公益訴訟案件。其中，山東德州霧霾公益訴訟案，作為新環(huán)保法施行以來(lái)全國(guó)首例針對(duì)大氣污染行為的環(huán)保公益訴訟案件，因其具有的標(biāo)桿意義和示范價(jià)值，備受社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

德州案的主要進(jìn)展

2015年3月19日，長(zhǎng)期超標(biāo)排放污染物并因此曾遭環(huán)保部點(diǎn)名批評(píng)的“污染大戶”山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司，遭到環(huán)保組織中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴，索賠2820萬(wàn)元用于德州大氣質(zhì)量修復(fù)。3月24日，德州市中級(jí)人民法院在其官方微博發(fā)布公告稱，依法立案受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴德州振華公司大氣污染責(zé)任糾紛案。

被告德州振華公司成立于2000年，生產(chǎn)廠址位于德州市德城區(qū)市區(qū)內(nèi)，周?chē)酁榫用裥^(qū)。經(jīng)審理查明，振華公司經(jīng)營(yíng)范圍包括電力生產(chǎn)、平板玻璃、玻璃空心磚、玻璃深加工、玻璃制品制造等。根據(jù)德州市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)中心站的監(jiān)測(cè)，2013年11月到2015年2月，振華公司超標(biāo)向大氣排放二氧化硫255噸、氮氧化物589噸、煙粉塵19噸，造成大氣污染，嚴(yán)重影響居民生活。在此期間，德州市環(huán)境保護(hù)局和山東省環(huán)境保護(hù)廳曾五次對(duì)振華公司進(jìn)行行政處罰。2015年3月23日，即原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴之后，德州市環(huán)境保護(hù)局責(zé)令振華公司全部停產(chǎn)整治、停止超標(biāo)排放廢氣污染物。同年3月27日，振華公司生產(chǎn)線全部放水停產(chǎn)，并另外新選廠址，原廠區(qū)準(zhǔn)備搬遷。

為了證明被告振華公司超標(biāo)向大氣排放污染物所造成的公私財(cái)產(chǎn)損失，2015年12月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院曾訂立技術(shù)咨詢合同，委托其對(duì)振華公司排放大氣污染物所造成的損失數(shù)額等進(jìn)行鑒定。2016年5月，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心根據(jù)已經(jīng)雙方質(zhì)證的、法院調(diào)取的證據(jù)作出了評(píng)估意見(jiàn)。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)根據(jù)此鑒定意見(jiàn)書(shū)，依據(jù)振華公司超標(biāo)排放污染物所產(chǎn)生的污染物總量（超標(biāo)物）計(jì)算出的虛擬治理成本，要求振華公司據(jù)此作出賠償，賠償款項(xiàng)用于德州市大氣污染治理。

2016年6月24日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴德州振華公司大氣污染訴訟案在德州市中級(jí)人民法院開(kāi)庭審理。2016年7月20日，德州中院依法公開(kāi)作出一審宣判。法院審理認(rèn)為，被告德州振華公司是環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任主體，原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)依法可提出讓其承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任的訴求。關(guān)于原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)要被告德州振華公司立即停止超標(biāo)向大氣排放污染物以及在省級(jí)及以上媒體向社會(huì)公開(kāi)賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求，于法有據(jù)。

按照有關(guān)規(guī)定，被告振華公司所在的環(huán)境空氣二類區(qū)生態(tài)損害數(shù)額為虛擬治理成本的3-5倍，法院認(rèn)定按虛擬治理成本的4倍即2198.36萬(wàn)元計(jì)算生態(tài)損害數(shù)額，判決被告振華公司賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2198.36萬(wàn)元，巨額賠償金將支付至德州市專項(xiàng)基金賬戶，用于德州市大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)。

根據(jù)法院查明的事實(shí)，被告振華公司雖已于2015年3月27日放水停產(chǎn)，停止使用原廠區(qū)，可認(rèn)定被告振華公司已經(jīng)停止侵害，但環(huán)境權(quán)益具有公共權(quán)益的屬性，被告德州振華公司超標(biāo)向大氣排放污染物，有造成環(huán)境污染損害之虞，其行為侵害了社會(huì)公共精神性環(huán)境權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)在省級(jí)以上媒體向社會(huì)公開(kāi)賠禮道歉的民事責(zé)任。

7月20日法庭宣判后，各方當(dāng)事人均未口頭表示是否上訴，現(xiàn)該案判決在法定上訴期間內(nèi)。

對(duì)下一步改革的啟示

首先，出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，適當(dāng)降低環(huán)保組織參與環(huán)保公益訴訟門(mén)檻。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)在很大程度上促進(jìn)了環(huán)保公益訴訟的發(fā)展，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也進(jìn)一步完善了環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定，但此中仍有不盡如人意的地方。譬如這次德州案中勝訴的原訴人中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，是由環(huán)保部主管的半官方性質(zhì)環(huán)保組織，這次環(huán)保公益訴訟案的成功經(jīng)驗(yàn)，不一定能復(fù)制到其他無(wú)官方背景的環(huán)保NGO組織身上。而環(huán)境問(wèn)題的解決，需要公眾和NGO組織，尤其是熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的本地環(huán)保NGO組織的參與，因此新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中對(duì)提起環(huán)保公益訴訟的環(huán)保社會(huì)組織的登記層級(jí)、業(yè)務(wù)范圍、活動(dòng)時(shí)間等方面條件的限定應(yīng)進(jìn)行更人性化的修改，建議適當(dāng)降低門(mén)檻，使更多有社會(huì)責(zé)任感的環(huán)保NGO組織有資格參與到環(huán)保公益訴訟中去。

其次，由政府與民間資本共同設(shè)立環(huán)?；?，為環(huán)保公益訴訟提供資金保障。

以德州案為例，在法院判決由敗訴的被告德州振華公司支付鑒定費(fèi)10萬(wàn)元的情況下，原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)即使勝訴了，依然要負(fù)擔(dān)高達(dá)共41萬(wàn)元的律師費(fèi)及訴訟支出費(fèi)用，更別說(shuō)萬(wàn)一提起訴訟的環(huán)保NGO組織如果敗訴了，會(huì)是怎樣的局面了。以法律手段實(shí)現(xiàn)環(huán)保公益訴求的資金成本高昂，中小型的環(huán)保NGO組織根本拿不出一大筆錢(qián)為環(huán)保公益訴求打一場(chǎng)官司，這就需要政府和熱心公益的善長(zhǎng)仁翁共同出資，設(shè)立環(huán)?；?，扶持雖有心但卻無(wú)力的中小型環(huán)保NGO組織為群眾的福祉而發(fā)聲。

再次，優(yōu)先為有資金困難的原訴人環(huán)保NGO組織，提供法律援助及減免費(fèi)用。

環(huán)保公益訴訟費(fèi)用最為高昂的部分應(yīng)屬律師費(fèi)和鑒定費(fèi)，可通過(guò)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，以政策性扶持和補(bǔ)貼的形式，為有資金困難的原訴人環(huán)保組織提供免費(fèi)法律援助和技術(shù)援助。敗訴或者部分?jǐn)≡V的原訴人環(huán)保組織申請(qǐng)減交或者免交訴訟費(fèi)用的，人民法院應(yīng)當(dāng)視原告的經(jīng)濟(jì)狀況和案件的審理情況酌情予以準(zhǔn)許。

第四，簡(jiǎn)化訴訟程序，減少環(huán)保公益訴訟案件的時(shí)間成本。

德州案中以2015年3月19日，環(huán)保組織中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)會(huì)起訴長(zhǎng)期超標(biāo)排放污染物并因此曾遭環(huán)保部點(diǎn)名批評(píng)的德州振華公司，索賠2820萬(wàn)元用于德州大氣質(zhì)量修復(fù)為起始點(diǎn)，歷經(jīng)一年多的時(shí)間，走過(guò)多個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)和法律流程，至2016年7月20日德州中院依法才作出了一審判決，其后若各方當(dāng)事人上訴，還要再耗費(fèi)更多的時(shí)間，走過(guò)更多的流程。環(huán)保NGO組織一般都是以項(xiàng)目的方式養(yǎng)團(tuán)隊(duì)，一個(gè)環(huán)保項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間為一年左右，而一起環(huán)保公益訴訟官司因?yàn)橐?jīng)歷繁復(fù)的法律程序，一打可能就是幾年，中小型環(huán)保組織面對(duì)財(cái)力物力都比自己雄厚的、實(shí)施環(huán)境污染行為的企業(yè)，本來(lái)就像在用小刀鋸大樹(shù)一樣，根本花不起時(shí)間成本打持久戰(zhàn)和消耗戰(zhàn)。所以相關(guān)部門(mén)應(yīng)研究如何從司法層面上簡(jiǎn)化環(huán)保公益訴訟案件的訴訟程序，減少打環(huán)保公益訴訟官司所需花費(fèi)的時(shí)間，讓環(huán)保公益訴訟制度具備更好的可持續(xù)發(fā)展性。

第五，設(shè)立環(huán)保公益訴訟賠償金?？顚Ｓ弥贫?，避免滋生腐敗。

德州中院判決被告德州振華公司賠償因超標(biāo)排放污染物對(duì)公眾所造成的損失2198.36萬(wàn)元，此巨額賠償金將支付至德州市專項(xiàng)基金賬戶，用于德州市大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)。此?？顚Ｓ玫闹贫龋谝欢ǔ潭壬蠈?duì)在后續(xù)利用賠償金進(jìn)行大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)工程中可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象起到了制約作用，值得在今后的環(huán)保公益訴訟案件的判決中進(jìn)行推廣。

（作者單位：暨南大學(xué)）