破解公務(wù)員平時(shí)考核難題

胡仙芝

公務(wù)員工作上“苦樂(lè)不均”、“忙閑不勻”，有的甚至形成“多付出的多是非，少付出的多獲得”，造成一個(gè)負(fù)激勵(lì)狀態(tài)。

實(shí)行“日志式”管理、平時(shí)考核結(jié)果占年度考核50%以上、工作生活社交均要受監(jiān)管……公務(wù)員群體如今正面臨越來(lái)越細(xì)化的考核制度。近年來(lái)，北京、浙江、貴州等地紛紛出臺(tái)辦法，探索對(duì)公務(wù)員平時(shí)考核。

公務(wù)員管理，盡管理論界和實(shí)務(wù)界都進(jìn)行了長(zhǎng)期探索，考核、激勵(lì)理論以及相關(guān)制度也都不斷推陳出新，但日?？己艘琅f是一個(gè)難題。隨著各地積極創(chuàng)新探索，我們可以看到，通過(guò)創(chuàng)新考核技術(shù)和手段加強(qiáng)公務(wù)員平時(shí)考核的做法，正在越來(lái)越受到重視。

考核難的背后

公務(wù)員的管理和考核本身就是一個(gè)世界性難題。雖然各方面對(duì)公務(wù)員考核都給予充分的重視，制定出很多層次的管理制度和規(guī)定。

如，《公務(wù)員法》就以法律形式確立了公務(wù)員考核制度，規(guī)定“定期考核以平時(shí)考核為基礎(chǔ)”。2007年，中組部、原人事部又下發(fā)了《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，對(duì)公務(wù)員考核進(jìn)行操作化。2014年，中組部、人社部、國(guó)家公務(wù)員局又下發(fā)通知，進(jìn)一步明確平時(shí)考核的原則、內(nèi)容和指標(biāo)。

從地方上看，各地相繼出臺(tái)公務(wù)員平時(shí)考核政策。如，浙江省今年開(kāi)始對(duì)公務(wù)員將采用“日志式”記實(shí)方式，實(shí)行“日志式”管理，由公務(wù)員每日（周）及時(shí)如實(shí)地記錄平時(shí)工作情況，并實(shí)事求是地進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。

貴州省公務(wù)員平時(shí)考核結(jié)果占比不低于年度考核50%，探索建立信息化考核系統(tǒng)，全面考核公務(wù)員的日常表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)。廣東省今年將推進(jìn)公務(wù)員考核獎(jiǎng)勵(lì)工作，建立健全平時(shí)考核機(jī)制，探索將“八小時(shí)以外”活動(dòng)監(jiān)督管理納入平時(shí)考核試點(diǎn)。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的公務(wù)員考核制度日漸趨于完善。然而，就實(shí)施效果而言，人們卻普遍存有懷疑。仔細(xì)分析主要有以下幾點(diǎn)：一是公務(wù)員的工作大多具有綜合性、復(fù)雜性，難以像經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中以產(chǎn)品數(shù)量和經(jīng)濟(jì)收入等硬指標(biāo)來(lái)量化衡量業(yè)績(jī)，因此也就難以比較。

二是公務(wù)員工作的多樣性，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)界定難以科學(xué)化，是按照職位、部門(mén)、職務(wù)層級(jí)還是政府層級(jí)進(jìn)行分類(lèi)考核，很難做到既能夠考慮到系統(tǒng)性和協(xié)同性，又照顧到針對(duì)性與可操作性。

三是如何確保公務(wù)員考核的公正性。在公務(wù)員考核中，由于缺乏客觀的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，人為因素及非客觀因素就比較多，公平性往往會(huì)受到質(zhì)疑。因此，有些人認(rèn)為在進(jìn)行公務(wù)員考核時(shí)，“一把手”的權(quán)力往往過(guò)大?？己诵问胶?jiǎn)單固定，有些人難免找人情、拉關(guān)系，有的地方考核評(píng)優(yōu)評(píng)先成了“排排坐、分果果”，論資排輩、比拼人緣、輪流坐莊，容易造成考核的不公平與不公正等，這樣不僅不利于一個(gè)單位良好組織作風(fēng)的形成，還會(huì)在一定程度上挫傷公務(wù)員工作的積極性。

負(fù)激勵(lì)狀態(tài)

公務(wù)員的永業(yè)制，公務(wù)員較為健全而穩(wěn)定的福利待遇，在一定程度上保證了公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔和穩(wěn)定，然而也在另一方面造成了激勵(lì)難題。

因此，有很多基層干部反映，分配平均主義，但工作上卻確是“苦樂(lè)不均”、“忙閑不勻”，付出和獲得不完全掛鉤，有的甚至形成“多付出的多是非，少付出的多獲得”，造成一個(gè)負(fù)激勵(lì)狀態(tài)，導(dǎo)致優(yōu)秀者被淘汰出局，有的地方甚至形成“懶惰競(jìng)賽”的局面。

而工資和待遇只能是人員管理的“保健因素”，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到激勵(lì)的目的和效果。以往公務(wù)員職業(yè)中，權(quán)力往往成為一個(gè)激勵(lì)的內(nèi)因，而隨著對(duì)權(quán)力使用制約和監(jiān)督的加強(qiáng)，權(quán)力濫用空間越來(lái)越小，灰色收益也就相應(yīng)地透明化了。為此，權(quán)力帶來(lái)的晉升激勵(lì)吸引力也在逐漸下降。

八項(xiàng)規(guī)定頒布后，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就感言，現(xiàn)在工作激勵(lì)的手段太有限了。以前靠用人方面來(lái)調(diào)動(dòng)工作積極性，不外是利益用人、感情用人和前途用人。但現(xiàn)在利益手段沒(méi)有了，前途方面也不是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)能給的，感情方面對(duì)很多年輕人根本不管用?？靠己恕土P措施，效果也很有限。不解決激勵(lì)問(wèn)題，無(wú)法根本杜絕懶政惰政現(xiàn)象。

公務(wù)員考核難和激勵(lì)難，導(dǎo)致的結(jié)果必然是效率低。科層制下的官僚病，首要的表現(xiàn)特征就是效率低下，而科層制下的公務(wù)員，就是各種官僚病的載體和個(gè)體化。為此，形式主義、文牘主義、本本主義，推諉扯皮，官僚作風(fēng)等等，成為公務(wù)員管理中的各種頑癥，屢禁不止，難以治愈。

因此，有必要發(fā)動(dòng)各方面的積極力量，探索公務(wù)員管理效率這個(gè)“世界性難題”。從解決以上難點(diǎn)的需要出發(fā)，把準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，尋求有力的突破口。筆者認(rèn)為，建立起以激勵(lì)為起點(diǎn)的考核制度，是破解公務(wù)員管理效率低下難題的一個(gè)有效突破口。

考核應(yīng)以激勵(lì)為起點(diǎn)

公正是有效正激勵(lì)的前提條件，為此，考核中必須解決公正的問(wèn)題。這方面，首先是以公開(kāi)促公正，因?yàn)楹谙洳僮魇且磺懈瘮〉母?，也是不信任的開(kāi)始，為此，要增強(qiáng)考核的開(kāi)放性和參與度，提高公開(kāi)的可視性和公開(kāi)化。

主要做法有：一是在“誰(shuí)來(lái)考核”這個(gè)方面，可以有多種創(chuàng)新和嘗試，如對(duì)于專(zhuān)業(yè)化程度較高的，可以考慮引入外部的第三方考核，由專(zhuān)業(yè)、中立的學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等參與到公務(wù)員考核中；對(duì)于服務(wù)群眾比較密切的，可以要引入服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)機(jī)制，變“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”為“群眾說(shuō)了算”；而對(duì)于普通機(jī)關(guān)的一般性崗位，也要加大相關(guān)信息公開(kāi)透明，把客觀的工作情況、業(yè)績(jī)情況以及考核標(biāo)準(zhǔn)在適當(dāng)范圍內(nèi)公開(kāi)，擴(kuò)大民主參與，確保有明確的參照系和考核標(biāo)準(zhǔn)，從而獲得公信力。

信息化時(shí)代，大數(shù)據(jù)技術(shù)為公務(wù)員考核提供了有力的手段，而且能大大提高科學(xué)化水平。因此，推進(jìn)公務(wù)員考核的信息化，不僅能提高考核效率，而且有利于增強(qiáng)考核透明度，有利于提升考核的公平公正性?？梢岳矛F(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)和技術(shù)，實(shí)時(shí)錄入、處理、傳輸、共享和存儲(chǔ)大容量的考核信息，高效地實(shí)現(xiàn)考核工作的精細(xì)化管理，降低行政運(yùn)行成本。通過(guò)實(shí)時(shí)監(jiān)控和溝通反饋，考核者可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并促進(jìn)工作改善，真正落實(shí)公務(wù)員日常工作，增強(qiáng)公務(wù)員對(duì)平時(shí)考核的認(rèn)可度，有效提升考核的信度；通過(guò)公務(wù)員工作情況的在線記錄，考核者可以對(duì)照計(jì)劃目標(biāo)及時(shí)了解考核對(duì)象的工作是否偏離目標(biāo)。有相關(guān)數(shù)據(jù)和具體事件作為依據(jù)，公務(wù)員的日?？荚u(píng)就會(huì)相對(duì)客觀公正，避免主觀判斷和暈輪效應(yīng)，能夠確?？己私Y(jié)果的客觀性、科學(xué)性和有效性。

公務(wù)員考核不能流于形式主義，其關(guān)鍵就在于如何使用考核結(jié)果。激勵(lì)是考核的目的，也應(yīng)該成為考核的客觀結(jié)果。實(shí)踐證明，考核結(jié)果不用、不真用、不實(shí)用等問(wèn)題的存在，往往是考核失效的主要原因。為此，必須做到以下幾點(diǎn)：一是要有一個(gè)及時(shí)的反饋機(jī)制，確保平時(shí)的工作情況及時(shí)讓每位公務(wù)員了解，使大家不斷調(diào)適自己的工作狀態(tài)，保持先進(jìn)積極因素，修正錯(cuò)誤消極因素，確保良好工作狀態(tài)。

二是要有一個(gè)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)優(yōu)秀的要表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)落后的要批評(píng)和督促，對(duì)不規(guī)范的要修正和約束，這種機(jī)制必須賞罰分明，才能激勵(lì)每一個(gè)公務(wù)員。

三是要有一個(gè)橫縱結(jié)合互通的傳導(dǎo)機(jī)制。橫向比較、縱向聯(lián)通，工作表現(xiàn)好了，可以有更多的晉升和發(fā)展機(jī)會(huì)；而工作消極怠慢的，也會(huì)收到四面八方的壓力和約束。只有這種機(jī)制建立了，才能形成合力，造成積極有益的氛圍，起到普遍激勵(lì)的效果。

四是要有一個(gè)有效的心理預(yù)期和實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)償機(jī)制。不能為了考核而考核，公務(wù)員對(duì)考核本身是寄托了相應(yīng)的心理期望的。為此，要把考核結(jié)果使用方面落到實(shí)處，要建立起考核結(jié)果與職務(wù)級(jí)別調(diào)整、工資調(diào)整、交流輪崗、教育培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒等掛鉤的工作機(jī)制，要讓考核結(jié)果成為公務(wù)員“能上能下”的客觀依據(jù)，為此有必要協(xié)調(diào)公務(wù)員考核權(quán)和人事任免權(quán)，協(xié)調(diào)考核評(píng)價(jià)和選人用人等環(huán)節(jié)，使考核真正達(dá)到激勵(lì)的客觀效果。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)研究部主任）