農(nóng)轉(zhuǎn)人口市民化的通州實(shí)踐

于雅瓊

2014年12月29日，國(guó)家發(fā)改委等11部委正式將通州區(qū)列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，成為北京市第一家試點(diǎn)單位。2015年7月11日，北京市委十一屆七次全會(huì)通過了《關(guān)于貫徹落實(shí)<京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要>的意見》，提出聚焦通州，加快市行政副中心建設(shè)。2016年5月27日中共中央召開政治局會(huì)議，確定通州北京城市副中心的定位，意味著北京城市副中心已上升至區(qū)域乃至國(guó)家戰(zhàn)略層面，通州已由原來的北京近郊區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楸本┑某鞘懈敝行暮统鞘兄行膮^(qū)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化已經(jīng)是應(yīng)有之義。

建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制是經(jīng)國(guó)家批復(fù)的通州區(qū)開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的四大主要任務(wù)之一。其主要任務(wù)和目標(biāo)為加快戶籍制度改革，制定積分落戶政策，強(qiáng)化居住證積分與公共服務(wù)待遇掛鉤；建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、外來常住人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制。到2017年，實(shí)現(xiàn)6萬常住外來人口和 3萬本區(qū)農(nóng)民市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.5%。到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到68%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.2%。

通州區(qū)自試點(diǎn)以來，緊緊圍繞北京城市副中心建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，重點(diǎn)推進(jìn)外來常住人口和本區(qū)農(nóng)民市民化，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為中心任務(wù)，全力推進(jìn)試點(diǎn)工作，根據(jù)不同人群分類推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外來常住人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，并結(jié)合棚戶區(qū)改造實(shí)現(xiàn)本地農(nóng)民市民化。同時(shí)，通過建立梯度積分指標(biāo)體系及率先出臺(tái)高技能、高層次人才落戶新政策，實(shí)現(xiàn)外來常住人口市民化的新突破。通過試點(diǎn)，通州區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為全國(guó)探索出了成功經(jīng)驗(yàn)。

差異化推行試點(diǎn)

截至2015年末，通州區(qū)常住人口137.8萬人，其中，常住外來人口55.9萬人，占常住人口比重的40.6%。常住人口中，城鎮(zhèn)人口88.2萬人，占常住人口的64%；戶籍人口71.75萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口43.95萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率61.25%。通州區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，舉全市之力推動(dòng)北京城市副中心建設(shè)，以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程為目標(biāo)，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為方向，通過棚戶區(qū)改造，基礎(chǔ)設(shè)施配套和積分梯度賦權(quán)等三大差異化措施，有序推進(jìn)本地農(nóng)民就地市民化和外來常住人口市民化，堅(jiān)持承接與疏解并重，既承擔(dān)疏解落后產(chǎn)能，推動(dòng)不符合首都核心功能的產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)，疏解現(xiàn)狀存量流動(dòng)人口10萬余人，又承接北京4套班子及市屬事業(yè)單位約40余萬人入駐通州。

在具體的試點(diǎn)探索中，結(jié)合棚改，通州實(shí)現(xiàn)了3萬本地農(nóng)民就地市民化。在大型城市推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，棚戶區(qū)改造一直被視為推動(dòng)農(nóng)民就地市民化的重要手段。通州區(qū)重點(diǎn)對(duì)北京城市副中心所在地潞城鎮(zhèn)和環(huán)球影城周邊張家灣鎮(zhèn)和臺(tái)湖鎮(zhèn)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3萬本地農(nóng)民結(jié)合集體建設(shè)用地整理、棚戶區(qū)改造、土地一級(jí)開發(fā)、城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)村整治、二道綠隔建設(shè)等，利用現(xiàn)有政策實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)居安置。截至2016年7月，全區(qū)實(shí)施棚戶區(qū)改造項(xiàng)目8項(xiàng)，拆遷量達(dá)8041公頃，8項(xiàng)納入北京市儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，占地面積1198公頃，預(yù)計(jì)拆遷量達(dá)14871公頃。2016年1月-7月，征地轉(zhuǎn)非7285人，已完成4萬本地農(nóng)民就地市民化，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)61.25%，超額完成2017年本地農(nóng)民就地市民化和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)。

同時(shí)，通過完善配套服務(wù)設(shè)施，通州分類推進(jìn)6萬外來常住人口市民化。在外來常住人口市民化問題上，通州區(qū)本著“有序引導(dǎo)，審慎推進(jìn)”的原則，針對(duì)不同層次人群，通過完善政策配套和建立梯度積分指標(biāo)體系兩項(xiàng)措施，有序推進(jìn)外來常住人口市民化。

首先是政策配套的完善。在全國(guó)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，外來常住人口市民化一直是各大市區(qū)關(guān)注的重點(diǎn)問題。通州市嚴(yán)格貫徹執(zhí)行中央和北京市制定的戶籍政策，同時(shí)結(jié)合通州實(shí)際，出臺(tái)《通州區(qū)扶持高端產(chǎn)學(xué)研基地建設(shè)暫行辦法》，為通州區(qū)三級(jí)五類基地及在站高層次人才發(fā)放相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的扶持資金。發(fā)布《北京市通州區(qū)培養(yǎng)引進(jìn)緊缺適用人才暫行辦法》劃分1-7個(gè)層次人才，并為1-6層次符合條件的緊缺人才發(fā)放政府特殊津貼和購(gòu)房補(bǔ)貼。截至目前，共為115名緊缺人才發(fā)放了383.25萬元的特貼房補(bǔ)。2016年7月又出臺(tái)《通州區(qū)加強(qiáng)高層次人才隊(duì)伍建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》針對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才、教育人才、衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)人才、高技能人才、社會(huì)工作專業(yè)人才、農(nóng)村實(shí)用人才、科技創(chuàng)新人才、金融人才、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)人才、青年人才等十大類人才出臺(tái)詳細(xì)的引進(jìn)辦法和實(shí)施細(xì)則。此外，通州區(qū)針對(duì)全區(qū)范圍制定全面的人口清查方案，確定13項(xiàng)戶記錄指標(biāo)，16項(xiàng)人記錄指標(biāo)。內(nèi)容涉及：清查對(duì)象住所，住房情況、擁有車輛情況、戶口所在地、常住情況、戶口性質(zhì)、年齡、性別、受教育程度、就業(yè)情況、職住平衡情況、清查戶內(nèi)一年內(nèi)出生及死亡、外籍人口情況等。通過清查，全面掌握全區(qū)范圍內(nèi)，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，村、居委會(huì)人口情況，特別是新城規(guī)劃155平方公里范圍、京哈以北范圍包括臺(tái)湖全域、行政辦公區(qū)范圍6平方公里內(nèi)人口情況。截至2016年上半年，通州區(qū)常住人口141.4萬人，比2015年底增加3.6萬人，突出表現(xiàn)在戶籍人口增長(zhǎng)上，其中市內(nèi)遷入占新增戶籍人口的75.5%，承接中心城人口疏解方面的成效開始顯現(xiàn)。

其次是建立梯度積分指標(biāo)體系。通州區(qū)在居住證制度的基礎(chǔ)上，將居住證積分與城市市民權(quán)益相掛鉤，建立“梯度積分指標(biāo)體系”，將其作為通州區(qū)范圍內(nèi)流動(dòng)人口居住、就業(yè)的證明，以及享受居住地公共服務(wù)、參與社會(huì)事務(wù)、辦理個(gè)人事務(wù)的憑證。一是根據(jù)通州區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人口服務(wù)管理的需要，明確基礎(chǔ)指標(biāo)，并設(shè)置加分指標(biāo)、減分指標(biāo)、一票否決指標(biāo)等，構(gòu)成積分指標(biāo)體系。二是根據(jù)不同的積分，為持證者提供子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、計(jì)劃生育等梯度化的公共服務(wù)。重點(diǎn)解決北京城市副中心建設(shè)所需要的高端人才引進(jìn)問題和基本公共服務(wù)均等化，同時(shí)結(jié)合北京市積分落戶管理辦法，最終實(shí)現(xiàn)其積分落戶。

試點(diǎn)帶來哪些啟示

借助北京城市副中心建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，通州區(qū)按照“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”的工作思路，開展全面清查人口工作，嚴(yán)格人口準(zhǔn)入把控，全面加強(qiáng)人口規(guī)模管控，建立健全人口管理機(jī)制，強(qiáng)化屬地作用，率先制定解決人口結(jié)構(gòu)問題，實(shí)現(xiàn)人口減量提質(zhì)，解決農(nóng)村布局分散、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋，實(shí)現(xiàn)人房業(yè)區(qū)域平衡等具體做法，使得農(nóng)民市民化得以快速開展，這為全國(guó)其它區(qū)域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供可借鑒、可推廣的模式樣板，同時(shí)也為通州自身人才的引進(jìn)和培養(yǎng)帶來諸多啟示。

必須嚴(yán)格人口準(zhǔn)入把控。通州區(qū)針對(duì)本地農(nóng)民和外來常住人口的收入水平、文化層次、落戶意愿、從事職業(yè)等各項(xiàng)因素，先后組織多次全方位調(diào)研，一是建立人口遷入監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)人口遷入地區(qū)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警及定期評(píng)估。通過預(yù)警機(jī)制的建設(shè)，防止人口過快增長(zhǎng)。二是嚴(yán)格人口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)人口準(zhǔn)入限制，研究制定《通州區(qū)就業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》。綜合學(xué)歷、職稱、職業(yè)資格證書等因素，確定各行業(yè)就業(yè)準(zhǔn)入條件，不符合條件的外來人口限制在通州就業(yè)、租買房屋和享受社會(huì)福利等。三是嚴(yán)格把控政策性遷入人口。對(duì)投靠子女、異地婚姻等政策性遷入人口實(shí)行控量節(jié)流，合理確定年度規(guī)模，設(shè)計(jì)申請(qǐng)者評(píng)估指標(biāo)體系，實(shí)行定量評(píng)估、循序排隊(duì)、逐步遷入。

必須保持人房業(yè)區(qū)域平衡。一是通州區(qū)強(qiáng)化城市規(guī)劃引導(dǎo)，著力打造“一城一河兩組團(tuán)”的功能布局，形成與其定位相適應(yīng)的人口分布。加強(qiáng)北京城市副中心區(qū)域配套建設(shè)，促進(jìn)業(yè)城均衡。二是優(yōu)化公共服務(wù)配置。加大教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，統(tǒng)籌、合理規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施布局，提供公共設(shè)施對(duì)人口的調(diào)控能力，通過教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源的合理布局引導(dǎo)人口均衡分布。

必須注重人才質(zhì)量提升。通州區(qū)在人才引進(jìn)方面相繼制定系列措施，保障引進(jìn)人才符合北京城市副中心建設(shè)的需求。一是引進(jìn)和集聚與北京城市副中心定位相適應(yīng)的人才。瞄準(zhǔn)高端商務(wù)與環(huán)球影城等領(lǐng)軍企業(yè)，著力引進(jìn)一批具有國(guó)際影響力的商務(wù)服務(wù)和技術(shù)服務(wù)型人才。實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃、政府特需人才引進(jìn)計(jì)劃，大力引進(jìn)一批具有先進(jìn)理念、掌握先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)勢(shì)資源的高端人才。二是創(chuàng)新人才服務(wù)政策。實(shí)施通州區(qū)高層次人才發(fā)展支持計(jì)劃，完善人才評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制和服務(wù)保障體系，研究制定為高端人才提供全方位服務(wù)，在醫(yī)療、子女教育和社會(huì)保障、住房等方面建設(shè)綠色通道。三是研究城市副中心積分落戶管理措施。積極向市級(jí)爭(zhēng)取在《北京市積分落戶管理辦法》中將通州區(qū)單列，從積分落戶上引導(dǎo)城市副中心建設(shè)發(fā)展急需的人才。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）