落實稅收法定才能緩解“稅收焦慮”

閔杰+肖冰

稅收法定意味著不能像過去一樣，由相關(guān)部門靠一種“政策自信”的方式來制定。在今天已經(jīng)不行了，要回到稅收法定的軌道上來處理問題，要更強調(diào)科學性、民主性和可操作性。

幾乎每隔一段時間，有關(guān)個稅改革的消息都會激起一陣沸沸揚揚的熱議，隨后是權(quán)威部門的辟謠。

而這一次，“被辟謠”的消息似乎來得更無憑據(jù)。10月24日，國務院發(fā)布《關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》（簡稱《意見》）。《意見》指出，要進一步發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配 的作用，逐步建立綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，進一步減輕中等以下收入者稅收負擔，發(fā)揮收入調(diào)節(jié)功能，適當加大對高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度。對于文件中的“高收入者”，該《意見》并沒有明確的數(shù)字界定。

不過，在多少有些“以訛傳訛”的成分后，個稅改革要對“年收入12萬的高收入人群加稅”這一說法開始發(fā)酵，不僅引發(fā)關(guān)注，還有對稅改的焦慮。

焦慮的原因，一方面因為事關(guān)每個人切身利益的個稅改革進程一直被延宕，改革呼聲很高，但總是“只聞樓梯響，不見人下來”。另一方面，個稅已經(jīng)基本淪為“工薪稅”的問題越來越突出，不僅很難起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，還加劇了人們對于稅收不公現(xiàn)象的詬病。

北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在接受《中國新聞周刊》專訪時表示，對于這一輪的個稅改革社會期待很高，更不應該像以前一樣匆忙出臺，而是應該嚴格通過立法程序，“通過法律給大眾合理的期待，避免決策的重大失誤，降低執(zhí)法風險，緩解大眾焦慮感。”

為什么個稅變成了“工薪稅”

中國新聞周刊：個稅改革要對“年收入12萬的高收入人群加稅”這條消息引起了社會關(guān)注和爭議，隨后被相關(guān)部門辟謠。“年收入12萬以上”的說法實際上來自于2005年“個人所得稅法”修訂后增加的“年所得12萬元以上”自行納稅申報規(guī)定。當時12萬元的標準是怎么來的？有沒有界定的含義？

劉劍文：2005年個人所得稅法的修改是載入中國史冊的，因為在我國立法中從來沒搞過立法聽證會，這是新中國成立以來的第一次。當時由全國人大法律委員會、財經(jīng)委員會和全國人大常委會法工委三家聯(lián)合舉辦，通過全國人大官網(wǎng)征集聽證成員。當時從全國五六千人挑選出40個代表，代表不同階層、地區(qū)，最后篩選出20人，我很榮幸成為其中代表之一，是參加聽證會中唯一的法學教授。

修法中涉及對高收入者的監(jiān)管力度問題，當時規(guī)定了自行申報制度，規(guī)定申報有四種人：年收入超過12萬元、國內(nèi)兩處有收入、境外有收入、國務院規(guī)定的其他等。12萬元的標準是從這來的，當時是為了推行自行申報制度，提高納稅意識?？赡芤阅莻€時候的觀念，并基于管理需要，12萬元在當時還是很高的收入，于是就把這個作為標準，但是法律沒有將“超過12萬元”界定為高收入。

2010年，國家稅務總局又發(fā)布《關(guān)于進一步加強高收入者個人所得稅征收管理的通知》。這個文件不是基于收入，而是基于行業(yè)和領(lǐng)域規(guī)定了哪些人屬于高收入群體，比如進行股權(quán)、礦權(quán)、房地產(chǎn)交易的，影視明星、部分金融領(lǐng)域的，都不屬于工薪階層，出臺這個文件的目的就是為了加強對這些群體的監(jiān)管力度。

當時不管法律條文還是在學界，都沒有將12萬元作為高收入群體的標準，但在社會心理中可能會把這個看成是高收入的標準。

從2005年到現(xiàn)在，中國GDP和財政收入翻了好幾番，居民收入水平有了大幅度提高。12萬元在很多人看來，只是比工薪階層稍高一點的標準，尤其是對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。因此，如果把12萬元作為高收入者的稅收調(diào)節(jié)標準，很多人會認為又是針對工薪階層，因此社會的反彈很大。

中國新聞周刊：在很多人心目中，個稅已經(jīng)變成了工薪稅，你怎么看待這種說法？

劉劍文：從個稅本身來看不是工薪稅，但從實際操作情況來看已經(jīng)變成了工薪稅，這在學界里是有某種意義上的共識。對真正的高收入群體在平臺建設(shè)、稅收征管方面還是任重而道遠的。

造成這個現(xiàn)象的原因很多，比如房地產(chǎn)交易時真正的交易額是多少我們不清楚，股權(quán)交易信息也沒登記，影視明星的真實收入也是如此，稅務機關(guān)無法真正掌握納稅人信息，這是一個很重要的原因。還有，我國納稅和個人信用保障是割裂開的，而在國外是密切掛鉤的，這也是原因之一。

中國新聞周刊：目前中國對個稅采用的是“分類征收”的模式，這種模式有哪些主要的缺陷？

劉劍文：個稅征收主要有三種模式，分類、綜合、分類和綜合相結(jié)合。我國目前采用的是分類征收的模式，改革的方向是分類和綜合相結(jié)合的征收模式。

分類的好處在于簡單清楚，計算方便，但體現(xiàn)不出公平。有的人收入多元，有的人收入單一，比如某個教授有工薪所得，有勞務所得，稿酬，還有其他所得，按照我們現(xiàn)行體制，他每一種所得都要扣除，但有的人收入單一的話，扣除就很少。

舉個例子，有三個人，第一個人有兩種收入，工薪和勞務所得共4300元，第二個人只有勞務所得1000元，第三個人只有工薪所得3600元。最終我們會發(fā)現(xiàn)一個問題，第一個人可能不用繳個稅（注：工薪所得起征點3500元、勞務所得起征點800元），而第二個人和第三個人都需要繳稅，這是一種不公平。另外，都是勤勞所得，但第二個人扣除800元之外有200元需要繳稅，第三人扣除3500元之外只有100元需要繳稅，工薪所得起征點一直在提高，但勞務所得起征點一直沒動，這二者之間也存在不公平。除了分類體現(xiàn)不出公平，有一些偶然所得只交20%，而工薪所得最高45%，稅率之間也有不公平。

而綜合模式，比如像企業(yè)所得稅就是一種綜合模式，綜合模式看上去更公平，但體現(xiàn)不出所得之間的差異。改革的方向已經(jīng)確定，要向分類和綜合相結(jié)合的混合模式轉(zhuǎn)變?；旌夏Ｊ侥芨玫丶袃煞N模式的優(yōu)點，平衡兩種模式的缺點。

這一輪改革不會像大家想象的變動那么大

中國新聞周刊：這一輪個稅改革會如何推進混合征收模式？最難的地方是什么？

劉劍文：既然搞混合模式，哪些項目繼續(xù)保留分類，哪些項目納入綜合，這是最難的地方。以我個人理解，混合不可能一步到位，也許有四五項可以納入綜合，但現(xiàn)在第一步不可能納那么多，可能只有兩三項。

這個方面其實可以借鑒1987年我國個人所得稅的征收辦法，當時就是采用分類和綜合相結(jié)合的模式，包括個人所得稅、城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅和個人收入調(diào)節(jié)稅。個人所得稅主要針對外國人和港澳臺同胞，當時規(guī)定起征點是800元，而當時國內(nèi)普通工薪階層月收入很難達到800元，這就是綜合征收模式。個體工商業(yè)戶所得稅采用累進稅率。個人收入調(diào)節(jié)稅主要對中國公民征收，采用分類征收模式，對工薪所得、勞務所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和財產(chǎn)租賃四類所得分別征稅。但1993年對《個人所得稅法》進行修改，對三類個人所得稅進行了合并，統(tǒng)一為分類征收個稅。

這一輪改革納入綜合所得的項目不會太多，估計有兩三項，初步考慮是工薪所得和勞務所得，除此以外還會不會納入，需要決策部門根據(jù)情況發(fā)展進行決策。

但這么做可能會帶來一個潛在問題，兩項綜合以后，有的人以前不交稅，但以后要交了。而且兩項收入加起來基數(shù)高了，稅率增加了，會給大眾造成一種針對工薪階層加稅的感覺。我的建議是，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃和偶然所得，也可以考慮納入綜合征稅的范圍。

中國新聞周刊：分類和綜合相結(jié)合的改革提了很多年，為什么進展比較慢？

劉劍文：個稅改革不是孤立的，和整個稅制甚至整個財稅體制、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況息息相關(guān)。我們還是一個發(fā)展中國家，與發(fā)達國家相比，個人收入水平還不是很高，因此個人所得稅還很難像發(fā)達國家一樣，在整個國家稅收中發(fā)揮很大作用。人們的法制意識、制度設(shè)計也還沒有完全達到這個階段，因此過去一直在提但沒有真正付諸實施。大家已經(jīng)看準了那個方向，但如何找到橋、找到路，需要逐步實現(xiàn)。

中國新聞周刊：目前老百姓普遍認為提高費用扣除標準（即社會所說的個稅起征點）能少交稅，但財政部表示這并非改革方向，可能會造成新的不公平。為什么會造成公眾和主管部門之間的認識分歧？

劉劍文：費用扣除標準的問題非常敏感，需要社會理性看待，但往往因為涉及自身利益很難理性。過去的稅制改革可以單一推進，但現(xiàn)在不一樣，需要總體部署整體推進，需要媒體理性合理引導。這里面涉及預算制度和個人所得稅的配合，涉及個人所得稅制度和稅收征管制度的配合，需要一個完整的框架來理解。如果個稅改革和預算制度、財政支出改革聯(lián)系在一起整體推進，比單獨提個稅改革會好很多，大家的抵觸情緒也會少很多。這輪改革關(guān)于扣除標準的問題還不太明朗，取決于整個改革方向，但改動的可能性不太大。

中國新聞周刊：此前“房貸利息抵個稅”引起了很多討論，類似的“專項扣除”會不會是這輪改革的一個重要方面？

劉劍文：我們現(xiàn)在基本沒有專項扣除，而國外的普遍模式是基本扣除加專項扣除，專項扣除主要考慮一些特殊群體、行業(yè)、人群、地區(qū)。如果我們要采用基本扣除加專項扣除的方式，那么基本扣除（即免征額）提高的積極性就更沒那么高了。

我們一直主張基本扣除加專項扣除，這也是改革的方向。哪些因素納入專項扣除，是改革需要考慮的問題，但也不會是一步到位的。

目前社會很期待的很多，比如在教育、房貸、醫(yī)療等方面進行扣除，但我認為不可能一次納入那么多，會先選擇一兩項逐步推進，優(yōu)先選擇爭議小的、共識性強的，比如家庭困難的、贍養(yǎng)老人或者撫養(yǎng)子女等。

“房貸利息抵個稅”也是很多人的期待，但也有人擔心，這樣一來會對另一部分人沒有買房的人群不公平。我個人認為“房貸利息抵個稅”這次納入專項扣除的可能性不大，但在決策層最后決策的時候是否會納入，這個很難判斷。

但從整體上說，這次改革也不會像大家想象的變動那么大。

政府要學會用法律避免重大決策的失誤和風險

中國新聞周刊：這一輪個稅改革在根本思路上和過去相比有哪些突破？

劉劍文：還是有很多根本性的不同。第一個突破是，改革的側(cè)重點和焦點不一樣，過去的改革主要圍繞免征額在調(diào)整，而現(xiàn)在回到整個征稅模式上。從分類征收模式向混合征收模式轉(zhuǎn)變，在“九五”“十五”“十一五”期間都提到過，包括黨的“十六大”“十七大”“十八大”報告中都提到過。但過去都沒有落實，這次會落實，力度可能不會太大，但至少應該會列入兩項，這是跟過去相比很大的突破。

第二個突破在于“基本扣除和專項扣除相結(jié)合”，過去基本沒有考慮過專項扣除的問題。核心問題還是體現(xiàn)社會公平正義，要更多考慮“不同的人納稅不一樣，相同的人納稅應該一樣。所得多的人多納稅，所得少的人少納稅，沒有所得的人不納稅”，在這個理念上比過去要邁進了很大的一步。

最大的一個區(qū)別是，這輪個人所得稅法的修改跟過去不一樣，在于2013年中共中央十八屆三中全會提出落實稅收法定原則和2015年《立法法》對稅收法定原則修改以后，第一次修改個人所得稅法。

稅收法定原則強調(diào)盡量減少政策性措施，強調(diào)的是法定。這種法定給整個社會、給所有人一個合理的期待，給所有人有安全感，這種安全感就意味著，不會今天出現(xiàn)一個“收入超過12萬元要加稅”的消息，明天就出臺實施了。稅收法定以后絕不能這么做，因為要走嚴格的立法程序。

我們社會現(xiàn)在有一種稅收的焦慮感，因為隨著財富的增加，大家一聽說征稅都很緊張。但從另一個角度看，稅收焦慮感在不斷提高全民的民主意識，推動國家朝著民主政治和民主法治方面發(fā)展。

稅收法定意味著不能像過去一樣，由相關(guān)部門靠一種“政策自信”的方式來制定。在今天已經(jīng)不行了，要回到稅收法定的軌道上來處理問題，要更強調(diào)科學性、民主性和可操作性。

政府要學會用法律避免重大決策的失誤和風險，減少社會動蕩，降低執(zhí)法風險，緩解大眾焦慮感。這和全國人大的思路也一樣，要增加法律的可操作性，能寫入法律的盡量寫入法律，能夠不要實施條例的盡量不要實施條例，能夠減少行政解釋的盡量減少。而不是像過去一樣，大量的行政解釋代替了實施條例，實施條例代替了法律，那么法制就無法往前推進。

落實稅收法性原則關(guān)鍵在于落實二字，稅收法定的本意是人民同意。但我們現(xiàn)在要反思的是，稅收法定原則是不是停留在了形式上和口頭上？通過落實稅收法定原則，才能最終建立現(xiàn)代稅收制度，只有這樣才能實現(xiàn)國家的長治久安，實現(xiàn)政府機關(guān)和納稅人的和諧共贏。

中國新聞周刊：對高收入群體的征稅，這一輪改革中如何能落實和加強？

劉劍文：需要完善當前的征稅模式，也要加強執(zhí)法。但有一個最基本的方面很重要，涉及納稅人的納稅信息搜集和共享。在發(fā)達國家，納稅人信息都可以和其他平臺互相聯(lián)網(wǎng)，但我們現(xiàn)在納稅人信息共享的基本平臺還沒建立起來，特別對于真正的高收入者，缺乏基本信息就很難進行征稅和監(jiān)管，就會出現(xiàn)“有心無力”的問題。

另一個方面涉及稅收征收管理法的修改，這是制度的建設(shè)和完善。這一輪稅收征管法的修改，可能有一個核心內(nèi)容，就是在自然人的稅收征管方面，隨著信息社會的發(fā)展，征管制度如何適應、如何跟上的問題。比如建立納稅人識別號，今后就是一個號碼，自然人的所有信息通過這個號碼都能查詢出來，和信用掛鉤，和借款、生活保障也有關(guān)系。

在互聯(lián)網(wǎng)時代還要加強大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，每個人信息的收集、管理、使用，這是為建立真正的公平稅賦、建立現(xiàn)代稅收制度需要打下的基礎(chǔ)。這些基本建設(shè)和預算制度公開，和反腐敗中的官員財產(chǎn)申報都是聯(lián)系在一起的，不能孤立看待和單兵推進。