基層公務員法治意識現(xiàn)狀調(diào)查研究——以廣西隆安縣為例

李敏

（中共隆安縣委黨校，廣西　隆安　532700）

基層公務員法治意識現(xiàn)狀調(diào)查研究——以廣西隆安縣為例

李敏

（中共隆安縣委黨校，廣西隆安532700）

法治意識，體現(xiàn)國家權力意志，彰顯法律威嚴，反映規(guī)則意識，是法治信仰的一種體現(xiàn)。本文通過問卷對基層公務員的法律權威意識、權利意識、規(guī)則意識和法治信仰進行調(diào)查分析，提出從四個方面培育和提高南寧市基層公務員的法治意識：從思想觀念入手，維護法律的權威意識；做好法治宣傳工作，提高法治的權利意識；搞好基礎性工作，強化規(guī)則的約束效力；抓好法治文化建設，培育堅定的法治信仰。

基層公務員法治意識法治建設

黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！边@一要求重申了法律面前人人平等原則，強調(diào)指出任何組織、任何政黨都要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，任何人都沒有超越憲法和法律的特權?！吨泄材蠈幨形P于全面深化改革 奮力提升南寧首位度的決定》里明確指出：“加強法治南寧建設，維護社會公平正義，營造誠信守法、友愛互助、和諧安寧的社會環(huán)境，建設更具安全感、歸屬感、幸福感的城市?！?/p>

在我國，大約有80%左右的法律法規(guī)，需要通過行政機關具體貫徹實施［1］。執(zhí)行法律法規(guī)，需要有一大批具有良好法治意識的執(zhí)法人員，而執(zhí)法行為本身在很大程度上受法治意識的影響。因此，要加強法治建設，關鍵在于公務員法治意識的養(yǎng)成和提高。在黨的十八大提出的目標任務的指引下，結合南寧市委關于全面深化改革的要求和積極適應發(fā)展轉型的客觀需要，南寧市各級黨組織在對黨員領導干部特別是基層公務員進行教育時，需注重加強法治意識的培養(yǎng)，推動南寧市法治建設向前發(fā)展，全面提升社會法治建設水平，為南寧市在廣西率先全面建成小康社會提供重要保障。

一、法治意識的基本內(nèi)涵

法治有兩項最基本的要求：一是要有完善良好的法律，二是這種法律被很好的遵從。法律具有普遍性、強制性，但不能認為只要依靠外在強制力就可迫使人民接受、履行法律。法治體現(xiàn)了人們對法治的態(tài)度，反映了人們的法治意識水平；而法治意識則是人們對一個國家、地區(qū)法治這種治國方略所持的思想和心理觀念的總和，從屬于法律意識的范疇，與法律的關系密不可分。它是遵守法律的思想動力，對構建法治社會具有促進作用。

法治意識作為國家權力意志的一種體現(xiàn)，不僅彰顯了法律的權威性，同時也是規(guī)則意識的一種反映，集中反映了對法律的敬畏與否，是法治信仰的一種體現(xiàn)?；鶎庸珓諉T身處行政執(zhí)法第一線，聯(lián)結著國家機關（政府）與社會成員，只有具備與其地位職權相適應的法治意識，才有可能將依法行政落到實處。因此，提高基層公務員的法治意識，對我國的法治化建設尤為重要。筆者認為，基層公務員應具備的法治意識，是包括法律權威意識、權利意識、規(guī)則意識和法治信仰在內(nèi)的法律意識系統(tǒng)，而不是幾個法律觀點的簡單相加。

二、基層公務員法治意識的現(xiàn)狀

本研究根據(jù)基層公務員應該具備的法治意識，設計問卷《基層公務員法治意識調(diào)查問卷》，以廣西南寧市隆安縣六鎮(zhèn)四鄉(xiāng)的基層公務員為調(diào)查對象，共發(fā)放問卷100份，回收問卷共75份，回收率75%，其中有效問卷為75份，問卷有效率為100%。男性公務員占樣本容量的48%，女性公務員占樣本容量的52%，不同年齡段數(shù)占樣本容量比情況為：20－30歲的占64%，30－40歲的占24%，40－50歲的占4%，50歲以上的占8%。通過數(shù)據(jù)分析，獲取基層公務員法治意識現(xiàn)狀的第一手材料，為培養(yǎng)和提高基層公務員法治意識提供了現(xiàn)實依據(jù)。同時，結合個案研究，根據(jù)部分基層公務員的訪談結果，直觀了解基層公務員法治意識的現(xiàn)狀，有效補充調(diào)查問卷中不能反映的問題。

就本次調(diào)查總體而言，樣本比較具有代表性，調(diào)查數(shù)據(jù)具有統(tǒng)計學意義。考查基層公務員的法治意識主要從以下四個部分入手：法律權威意識、權利意識、規(guī)則意識和法治信仰。

（一）基層公務員對法律權威意識的認識

馬克思認為，治理國家并為人民大眾實際遵守的法律，就是法治。法律應該具有最高地位和法律效力，法的效力大于習慣和其他社會規(guī)范，法律凌駕于其他任何機構之上［2］。法律具有不可違抗性，社會主體的一切行為都必須以法律為最高權威，這便是法律權威的含義。通過對基層公務員法律權威認識的調(diào)查，可了解其法律權威意識的強弱。

表1　關于法律權威意識的調(diào)查

從表1可以看出，有80．77%的人認同憲法在國家生活中居于最高地位，且有96．15%的人認同“不論是國家機關和武裝力量，還是政黨和社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”。有96．15%的人認同“法大于權，法大于執(zhí)政者”的說法。在對當長官意志與法律發(fā)生沖突時，是否會與其爭辯問題中，有53．85%的人選擇“會”。可見，基層公務員的法治權威意識比較強，但仍有少部分沒有完全樹立法律至上的觀念。如果法失去權威，那么由立法機關制定出的具有普遍約束力的法律就形同虛設，此時，法治必然會被人治所代替，更不用說建立起社會主義法治國家這一宏偉目標。因此，實施依法治國只有樹牢法律權威觀念，才能支撐起法治的大廈。

（二）基層公務員對權利意識的把握

古人云：“徒法不足以自行”。再完備的法律也需要人的踐行，否則將會成為一紙空文。公民的權利意識主要包括：公民對于依法所應享有的各項法律所賦予權利的認知，以及公民在法定范圍內(nèi)主動追求和行使并勇敢捍衛(wèi)自己的權利。

改革開放之后，盡管我國公民權利意識己經(jīng)從覺醒到一步步提高，但從調(diào)查結果來看，基層公務員的權利意識還有待進一步加強。在對“您認為選舉權對自己來說重要嗎”的調(diào)查中，有23．08%的人選擇“很重要”，42．31%的人選擇“重要”，仍有26．92%的人選擇“不太重要”，7．69%的人選擇“不重要”；有80．77%的人在其權利受到侵犯后，能夠選擇主動追求和行使并勇敢捍衛(wèi)自己的權利，19．23%的人選擇“不一定”。由此可見，對權利認知的不同，基層公務員在捍衛(wèi)、行使自己的權利方面也存在不小的差距。當前，公務員忽視自身權利的現(xiàn)象仍然存在：一方面，他們對自身依法應享有的權利認知不足，另一方面，當他們自身的權利被侵害時，不會以訴諸法律的形式爭取正當權利。建設法治社會，就要確立起規(guī)則意識，用法律的手段解決矛盾和糾紛?；鶎庸珓諉T要自覺養(yǎng)成依法辦事的良好習慣，增強法治意識，切實提高運用法治思維和法律手段解決問題的能力。

（三）基層公務員對規(guī)則意識的理解

所謂規(guī)則意識，是指人們發(fā)自內(nèi)心的以規(guī)則為自己行動準繩的意識和遵守準則的良好態(tài)度和習慣。就其本質(zhì)而言，規(guī)則意識的價值導向是公開、透明、民主、平等，反對特權，反對潛規(guī)則和暗箱操作，崇尚社會一致與平等，這與現(xiàn)代法治社會的理念和精神相契合。一個社會如果沒有規(guī)則或即使有規(guī)則但被隨意踐踏，那各種矛盾、沖突就無法協(xié)調(diào)、解決，難以實現(xiàn)共同利益，導致整個社會系統(tǒng)變得很不穩(wěn)定，社會的法治狀態(tài)也就無從談起。

問卷數(shù)據(jù)顯示，在問及對“走后門”這一現(xiàn)象怎么看時，有46．15%的人認為那是“不正?！?，有42．31%的人的看法則是模糊不清；在問及對法律程序的執(zhí)行上，有38．46%的人認為有時為了偵破案件可不講法律程序。這些數(shù)據(jù)表明，部分基層公務員規(guī)則意識模糊，“人治意識”在基層公務員中依然有很大的生存空間。而法治最基本的價值目標是秩序，要建立起良好的社會秩序，就要遵守規(guī)則，確立規(guī)則意識。如果全體公民，特別是公務員隊伍缺乏規(guī)則意識，法治理念淡薄，法律未能發(fā)揮正常功能，即便制定再多的法律，也都只會成為毫無意義的空文。因此，規(guī)則意識應是法治意識中最基本的層面，或者說是法治意識的核心內(nèi)涵。樹立法治意識，須先確立起規(guī)則意識。

（四）基層公務員對法治的信仰程度

信仰的力量是無窮的。對法治的信仰，既是對規(guī)則意識的深化，也是認識自身權利的有效方法，更是維護法律權威性的重要保障。基層公務員的法治信仰，體現(xiàn)在其對依法治國戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的信心和對中國當前法治建設狀況的滿意程度上。調(diào)查結果顯示，有23．08%的人對我國的法治建設“很有信心”，57．69%的人“有信心”，這無疑是法治建設穩(wěn)步向前發(fā)展的強有力保障。

表2　基層公務員對目前的法治建設狀況滿意情況

從表2可以看出，大部分的基層公務員對法律完備程度、司法機關公正執(zhí)法狀況和政府依法行政狀況的滿意度都不高，法律的規(guī)范性和約束作用得不到很好體現(xiàn)，勢必會阻滯法治建設的長遠發(fā)展，比如對“你認為當前我們國法治建設最大的問題是什么”這一問題的調(diào)查中，有78%的人認為法律不健全、執(zhí)法不嚴是我國法治建設進程中最大的障礙。因此，解決這一問題，對提高基層公務員的法治信仰顯得尤為重要，而法治意識本身受法治建設狀況的影響很深，營造良好的法治環(huán)境，才會讓人們信仰法律，衷心擁護法律，維護法律至高無上的權威性，法律的規(guī)則才得以遵循，才能保障人們合法正當?shù)臋嗬?/p>

三、培養(yǎng)和提高基層公務員法治意識的途徑

盧梭曾說過，“一切法律之中最重要的法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里。”［3］從某種意義上講，意識決定了行為的發(fā)展。法治意識能使行政主體及相對人牢固樹立法律權威意識、權利意識、規(guī)則意識和法治信仰，不斷提高依法行政的自覺性和依法行政的能力。那么，如何培養(yǎng)和提高基層公務員的法治意識呢？筆者認為可從以下四個方面進行。

（一）從思想觀念入手，維護法律的權威意識

提高基層公務員的法律權威意識，是一項長期的工作，不能冒進。首先，要樹牢基層公務員依法辦事的思想觀念，自覺做到遵紀守法，同時要監(jiān)督國家法律的遵守和執(zhí)行，堅決同一切違法犯罪行為作斗爭，為社會主義法制建設作出自己的貢獻。其次，要培養(yǎng)憲法和法律具有最高權威的觀念。任何個人和機關、組織都不得凌駕于法律之上，堅決抵制“人情大于法”，“權大于法”的錯誤觀念，國家的憲法和法律必須要無條件服從和遵守。再次，也是最重要一點，即培養(yǎng)基層公務員正確的權利義務觀。法律用以調(diào)整社會關系，強調(diào)權利與義務的統(tǒng)一性。每個人都要樹立正確的權利義務觀，既要依法行使法律賦予公民的權利，也要履行法律賦予公民的義務，尊重他人的合法權益，自覺履行自己的社會義務。

（二）做好法治宣傳工作，提高法治的權利意識

思想觀念的改變是最根本的改變，也是發(fā)展進步的基礎。自1986年我國開展全民普法活動以來，廣大群眾從法律知識異常匱乏轉變成法律素質(zhì)大幅度提高。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們越來越重視自身所應享有的權利和自由，基層公務員權利意識在覺醒的同時，也影響制約著法治意識的提高。

從相關調(diào)查結果可知，基層公務員權利意識有待提高。因此，各級黨組織應注重對基層公務員進行普法教育，做好法治宣傳工作：一方面，要依靠傳統(tǒng)的宣傳形式；另一方面，要創(chuàng)新宣傳方式，借助各種媒體的力量，真正建立起全社會共同參與的“大普法”格局。同時，擴大法治宣傳教育工作的社會參與度和社會影響面，完善干部選拔使用前法律知識考試的方式方法，把法律知識納入公務員年度考核和晉升考核，推行領導干部法律知識任職資格制度，激發(fā)各級公務員學法用法的積極性，推動社會主義法治建設的良好發(fā)展。

（三）搞好基礎性工作，強化規(guī)則的約束效力

法律規(guī)則是社會生活中一些最基本的規(guī)則，也是最強有力的規(guī)則。它具體、嚴明地規(guī)定了違背規(guī)則必須面對的法律制裁，并有一整套的機構和程序來執(zhí)行這些制裁。但如果沒有良好的意識，再好的規(guī)則也難以得到普遍的執(zhí)行，規(guī)則就會被架空，社會就會處于無規(guī)則狀態(tài)，公共生活也就無法正常運行。“一次不公正的裁判，其惡果甚至超出十次犯罪”，“一次不公的判斷比多次不平的舉動為禍猶烈，因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了?！保?］當前，部分基層公務員規(guī)則意識淡薄，“人治意識”對基層公務員的影響深遠，難以真正做到嚴格執(zhí)法、依法執(zhí)法，維護法律的公信力。

那么，培育和強化規(guī)則意識，應該從何處著手？第一，要做好基礎性、經(jīng)常性的工作。在實際生活中，規(guī)范需要通過許多非常具體的規(guī)則來體現(xiàn)，因此，需要把規(guī)則細化，極其明確地劃清“可做”和“不可做”的界限，搞好教育和管理，講清緣由，激發(fā)基層公務員對規(guī)則的重視，培育起遵循規(guī)則的良好意愿。第二，要重視小輿論的營造。每個人都有自己的生活圈，既包括了工作單位，也包括親朋好友和職業(yè)共同體，在這些圈子里，規(guī)則的約束效力非常強大，違背規(guī)則的行為到底是受到默認、嘉許還是鄙視、責備，對于個體的影響很大。因此，重視小輿論的氛圍營造，強化其約束效力，培育形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，促進基層公務員法治意識的提高。

（四）抓好法治文化建設，培育堅定的法治信仰

堅定的法治信仰，是我國社會主義法治化進程的良好思想基礎。當前部分公務員對我們國家的法治建設狀況不太滿意，沒有信仰、信仰缺失也在一定程度上存在，這嚴重影響國家的政令法規(guī)能否順利施行、人民能否真正享有改革成果。因此，培育提高基層公務員的法治信仰刻不容緩。

培育法治信仰，關鍵在于法治文化的建設?！爸袊鴰浊晡拿魇贩e淀形成的傳統(tǒng)法律文化很大程度上阻止了包含法律至上、民主、人權等意識的生成?！保?］通過公正司法和依法行政，提高國家公權力的公信力，樹立憲法和法律的威信，彰顯憲法和法律的權威性、公正性和神圣性。首先，要從“大”處著手，培養(yǎng)國家公職人員的法治思維、法治信仰，以樹立嚴格執(zhí)法意識為重點，培育“法無授權不可為”的意識。其次，要從“小”處抓起，把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程。再次，要抓好基層，對公民搞好普法教育，樹立良好的權利意識，讓法治成為一種信仰。信法治，規(guī)則與人心、人心與生活之間就實現(xiàn)了一線勾連，法律的威嚴才能得以彰顯，人民的權利才能得以更好的保障。

四、結語

實現(xiàn)法治國家這一目標，不僅需要立法機關制定完善良好的法律體系作為支撐，還需要政府部門依法行政、司法機關公正司法和公民個人自覺守法，這些都離不開法治意識的指引。毋庸置疑，基層公務員的法治意識在我們國家邁向法治的進程中，將起到至關重要的作用，而中國公民法治意識的培育只是中國實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略目標的一個開端或奠基。思考處在社會轉型期中國公民法治意識的培育，應當是費孝通先生所述的那樣：法治秩序的建立不僅僅是外在法制完備，更重要的是在社會結構和思想觀念上的一番深層改革。

［1］李步云．法治國家的十條標準［J］．北京：中共中央黨校學報，2008（2）：81．

［2］馬克思恩格斯全集：第l卷［M］．北京：人民出版，1995．

［3］盧梭．社會契約論［M］．何兆武，譯．北京：商務印書館，2005．

［4］（英）培根．培根論說文集［M］．曹明倫，譯．北京：燕山出版社，2007．

［5］葛洪義．法理學導論［M］．山東：山東人民出版社，2000．

責任編輯：李軍

D922．1

A

1009-4245（2016）03－0035-04

李敏（1984—），女，廣西隆安人，碩士，中共隆安縣委黨校教師，研究方向：基層法治。