官辦型公益組織的價(jià)值突圍*

畢素華

政 法 社會(huì)學(xué)

官辦型公益組織的價(jià)值突圍*

畢素華

與西方國家公益慈善組織在自治、獨(dú)立的文化氛圍中孕育的 “胚胎”不同，中國公益慈善組織大多萌生于政府組織內(nèi)部。公益慈善組織本應(yīng)秉持其限制政府權(quán)力、保障個(gè)人自由、實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值“原教旨”，在社會(huì)治理中，成為與政府、市場(chǎng)相互勾聯(lián)的 “多中心”治理體系中 “社會(huì)”一極的主體。但綜視我國公益慈善組織的生存現(xiàn)狀，它們基本是作為政府職能的 “補(bǔ)充”生存成長下去的。具有官方背景的官辦型公益慈善組織應(yīng)從理論關(guān)照和自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)考量的角度來尋找非營利組織 “官辦性”和 “自主性”的邏輯平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值突圍。

官辦型公益慈善組織 比較優(yōu)勢(shì) 政府性 民間性 價(jià)值突圍

一、體制內(nèi)的破冰：官辦型公益慈善組織淵源探究

非營利組織、非政府組織、志愿組織、公益慈善組織等社會(huì)組織的概念產(chǎn)生于國家與社會(huì)的剝離、公域和私域的分開。市民社會(huì)的成長為自由主義理念下個(gè)體的人的發(fā)展和權(quán)利訴求提供了場(chǎng)域，同時(shí)也為社群主義觀念下公民群體利益表達(dá)和共同體精神的存續(xù)鋪設(shè)了道路。更為重要的是，市民社會(huì)成為與國家相制衡的力量，其顯著特征在于 “它是相對(duì)于政府而言的非官方的社會(huì)結(jié)構(gòu)和過程”，而 “諸如各種民間組織機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)、中介組織、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等均屬于市民社會(huì)的范圍?！盵1]在公共選擇理論視角下，公益慈善組織等非營利組織是作為對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的彌補(bǔ)和補(bǔ)充而存在的。雖然這種論證在某種意義上削弱了非營利組織作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)構(gòu)成的地位和力量，但對(duì)于 “官辦型”的公益慈善組織來說，這種解釋卻是恰如其分的。

從西方福利國家的實(shí)踐來看，18世紀(jì)后期到20世紀(jì)前期，傳統(tǒng)的慈善事業(yè)都是由私人來提供的，包括學(xué)校、醫(yī)院、孤兒院、發(fā)放養(yǎng)老年金以及救濟(jì)窮人等。福利國家出現(xiàn)后，“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利將非營利組織逼退到社會(huì)生活的邊緣，政府包攬了教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)福利、最低收入保障等多領(lǐng)域的公共服務(wù)和公共物品的提供，非營利組織幾乎無用武之地。但到20世紀(jì)80年代前后，福利國家的弊端暴露出來，“政府失靈論”廣泛流行。這一理論認(rèn)為，政府不是問題的解決，而是問題本身。加上由高福利政策帶來的巨大財(cái)政壓力，政府被迫 “回撤”。[2]在政府和市場(chǎng)雙重 “失靈”的情況下，非營

利組織作為日益多元化的社會(huì)主體之一，伴隨著政府體制改革又贏得了生存和發(fā)展的巨大空間。

而在中國 “強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的背景下，非營利組織的發(fā)展也經(jīng)歷了曲折的過程。中國傳統(tǒng)社會(huì)從皇權(quán)主義到全能主義，一直是中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和統(tǒng)治模式，國家 “吞噬”了社會(huì)。一方面，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的政治資源呈現(xiàn)羅伯特·達(dá)爾所說的 “累積—集中”式散布，政府幾乎壟斷所有的公共資源并提供絕大多數(shù)的公共服務(wù)，形成政府主導(dǎo)型的、壟斷的供應(yīng)體制；另一方面，處于 “馬鈴薯式”社會(huì)結(jié)構(gòu)中的普通民眾橫向上沒有形成交流互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)，縱向上又遠(yuǎn)離政治中心，處于邊緣化狀態(tài)，長久就形成對(duì)政府和官員的依附心理，使得 “社會(huì)”成為 “國家”的附庸，社會(huì)利益分化不足，民間社會(huì)自我組織能力弱小。但傳統(tǒng)中國社會(huì)也存在兩類民間組織：一類是以經(jīng)濟(jì)上的互助互利和文化上的互友互樂為主，一般具有非權(quán)利性和非對(duì)抗性，如合會(huì)、詩社、茶社等；另一類是與王權(quán)構(gòu)成制衡或?qū)剐缘慕M織，包括士大夫內(nèi)部的結(jié)黨和民間的秘密會(huì)社，這些均屬于非公開的、被禁止和鏟除的對(duì)象。[3]清末和民國時(shí)期出現(xiàn)了學(xué)會(huì)、商會(huì)、農(nóng)學(xué)會(huì)等一些處于萌芽狀態(tài)的現(xiàn)代意義上的民間社團(tuán)。但在20世紀(jì)上半葉激烈的內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)和社會(huì)革命環(huán)境影響下，民間組織沒有得到充分發(fā)展，其影響力十分有限。[4]

新中國成立之后，全能主義政權(quán)模式并未消退。為了恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和政治生活秩序，推動(dòng)國家社會(huì)主義現(xiàn)代化、工業(yè)化的轉(zhuǎn)型，我國確立了嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政治上高度集權(quán)，對(duì)社會(huì)實(shí)行全能式管理。到改革開放之前，在強(qiáng)大的政府、集中的計(jì)劃體制和頻繁的政治運(yùn)動(dòng)下，原有的民間組織遭受了重大摧殘，許多被吸納入黨政體制內(nèi)成為所謂的 “事業(yè)單位”。同時(shí)，政府出面成立的 “人民團(tuán)體”如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等，是國家層面承認(rèn)的某領(lǐng)域唯一的利益代表組織。它們實(shí)行政府化的管理。還有一些職業(yè)團(tuán)體，如文聯(lián)、作協(xié)等是在政府特許下成立。政府包攬了一切公共服務(wù)職能，形成 “政社不分”的格局。

改革開放以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡和體制的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織方式從集中轉(zhuǎn)為分散，社會(huì)組織運(yùn)行機(jī)制也從單位制走向社會(huì)化。這些都釋放出了較多的自由流動(dòng)資源，利益分化日益加深，逐步形成了非政治領(lǐng)域的自主社會(huì)空間。同時(shí)，伴隨著管理空間和規(guī)模的擴(kuò)大、遇到的社會(huì)問題日益繁多和復(fù)雜化，政府無力獨(dú)自應(yīng)對(duì)。而傳統(tǒng)行政管理體制中政府直接干預(yù)或提供公共服務(wù)的模式存在著 “非市場(chǎng)缺陷”和 “消費(fèi)機(jī)制”，即由于缺乏完善健全的 “自下而上”的公共需求表達(dá)機(jī)制，公共服務(wù)供給難以反映公眾的真實(shí)需求，無法實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的匹配協(xié)同，導(dǎo)致供給不足或過剩，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。[5]種種 “政府失靈”現(xiàn)象使得政府開始將職能從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，政治控制的范圍逐漸縮小，社會(huì)出現(xiàn)了如蕭功秦所說的 “有限的多元化”。[6]這不僅為非營利等社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了空間，也產(chǎn)生了對(duì)各種社會(huì)組織的大量需求。隨著體制改革的深入，貧富差距日益拉大、新的底層群體和利益集團(tuán)逐漸形成、環(huán)境惡化問題突出、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難的日益增多等，這一方面需要政府進(jìn)行制度完善，提高治理能力，另一方面也需要公益慈善組織等非營利組織有效發(fā)揮聚集社會(huì)資源、治理社會(huì)問題、傳播愛心公益價(jià)值的社會(huì)功能，對(duì)社會(huì)財(cái)富的初次分配和政府轉(zhuǎn)移支付的二次分配進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整。

正如蕭功秦所言，我國雖然進(jìn)入了 “后全能體制社會(huì)”，政府放權(quán)讓利，使社會(huì)個(gè)體的原動(dòng)力被激活，社會(huì)利益和階層不斷分化，治理主體日益多元化，公民社會(huì)力量不斷成長，但是 “中國模式的優(yōu)點(diǎn)正是來自 ‘強(qiáng)國家—弱社會(huì)’結(jié)合的結(jié)構(gòu)”。[7]在這種結(jié)構(gòu)下，現(xiàn)行的政治體制保留和繼承了全能體制下的大部分政治資源和組織資源，如執(zhí)政黨的一黨領(lǐng)導(dǎo)，黨組織對(duì)社會(huì)生活領(lǐng)域的參與與組織滲透，國家政權(quán)對(duì)傳媒、國家機(jī)器、社團(tuán)組織，對(duì)作為國家命脈的大中企業(yè)的有效控制等，以此作為實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的權(quán)威杠桿，來完成由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)過渡。[8]因此，我國的改革實(shí)際是一種由國家主導(dǎo)的、自上而下的強(qiáng)制性的制度變遷。在這一過程中，雖然社會(huì)產(chǎn)生了對(duì)公益慈善組織等非營利組織的內(nèi)生需求，但這些組織卻是由國家從外部外部推動(dòng)與建立的。

自20世紀(jì)90年代中后期，在中國政府模式與體制改革中衍生出了第一批具有強(qiáng)烈 “官辦”色彩的

公益基金會(huì)。它們作為政府的一種職能和社會(huì)保障體系的一部分而發(fā)展起來，如最早成立的中國兒童少年基金會(huì)是在1981年由全國婦聯(lián)、總工會(huì)、共青團(tuán)等17個(gè)國家正式組織聯(lián)合發(fā)起的；中國青少年基金會(huì)是1989年由共青團(tuán)、全國青聯(lián)、全國學(xué)聯(lián)和全國青年工作委員會(huì)創(chuàng)辦的；中國婦女發(fā)展基金會(huì)由全國婦聯(lián)創(chuàng)辦的；中國人口福利基金會(huì)脫胎于國家計(jì)劃生育委員會(huì)。真正來自民間的大規(guī)模基金會(huì)在2004年頒布 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》之前，除了愛德基金會(huì)之外是非常少的。[9]

作為一種體制內(nèi)產(chǎn)生的外部力量，官辦型公益慈善組織是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變職能、進(jìn)行增量改革的產(chǎn)物。在改革之初，這些官辦型公益基金會(huì)彌補(bǔ)了政府在資源配置和滿足日益多元化需求方面的不足，承擔(dān)著在緊急狀況下運(yùn)用政府資源和動(dòng)員社會(huì)資源的職能。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的成長，這些公益基金會(huì)由于缺乏自主性，“政府化”嚴(yán)重，內(nèi)部治理的弊端凸顯，無法與政府、企業(yè)形成均衡穩(wěn)健的格局，產(chǎn)生了公信力危機(jī)和身份危機(jī)。與此同時(shí)，民間慈善公益組織和其他非營利組織積極參與第三次分配，對(duì)官辦型公益組織形成了壓力，倒逼其進(jìn)行體制轉(zhuǎn)型。

二、合法性危機(jī)：官辦型公益慈善組織存在的問題

2011年，中國官辦公益慈善組織及其活動(dòng)遇到空前的公信力危機(jī)。 “郭美美事件”使得中國紅十字會(huì)成為被質(zhì)疑和譴責(zé)的焦點(diǎn)。這個(gè)成立已久且成果突出、在我國政治社會(huì)格局中占有一席之地的官方公益慈善組織就此被拉進(jìn)了輿論的漩渦。此外，河南宋慶齡基金會(huì) “公益醫(yī)保”項(xiàng)目和 “發(fā)放貸款投資”項(xiàng)目、紅十字會(huì)養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目、尚德公司向中華慈善總會(huì)公益捐贈(zèng)事件、部分地方強(qiáng)收公益慈善經(jīng)費(fèi)、中國青少年發(fā)展基金會(huì)投資案等大量公益慈善組織 “失范”事件頻頻發(fā)生，導(dǎo)致其合法性和合理性受到嚴(yán)重沖擊。

我國自20世紀(jì)90年代以來成立的公益慈善組織都有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是 “官辦性”，即絕大部分直接依托于各級(jí)政府部門而建立，與政府部門是 “一個(gè)部門，兩塊牌子”的關(guān)系，“其組織結(jié)構(gòu)趨向行政機(jī)構(gòu)，人員構(gòu)成趨向官僚編制，資金構(gòu)成趨向財(cái)政撥款，運(yùn)作管理趨向科層結(jié)構(gòu)”，從而 “形成對(duì)上負(fù)責(zé)、脫離民眾的官辦色彩”。[10]

具體而言，在管理和運(yùn)行模式上，官辦型公益慈善組織并沒有形成一種網(wǎng)絡(luò)式、扁平化的組織結(jié)構(gòu)，其管理也沒有實(shí)現(xiàn)作為一種非營利的社會(huì)組織所應(yīng)該有的靈活和高效。因?yàn)槠涿撎ビ谡块T，是政府部門某種職能的延伸或分化，因而無論是管理模式還是制度規(guī)范基本都以政府行政規(guī)則為準(zhǔn)，建立了官僚科層制的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，且日益呈現(xiàn)出鄧國勝所說的 “普遍缺乏責(zé)任機(jī)制和社會(huì)公信度，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和效率，缺乏組織能力和持續(xù)性”。[11]

在人事安排上，本質(zhì)上作為獨(dú)立于國家和政府的非營利組織，公益慈善組織應(yīng)當(dāng)具有自治性和自主性，在人員的任免、調(diào)動(dòng)、職責(zé)分工上都不依賴和模仿政府。但是，在雙重管理體制下，公益慈善組織受到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的行政制約，成為事業(yè)單位一個(gè)新的管理層次，甚至成為政府或事業(yè)單位精兵簡(jiǎn)政的緩沖區(qū)，許多官辦型公益慈善組織的主要負(fù)責(zé)人都是政府官員，由原黨政部門或人民團(tuán)體的離退休人員擔(dān)任，或由現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)兼任。比較典型的如宋慶齡基金會(huì)，它是由中央書記處直接下達(dá)命令成立的，屬副部級(jí)單位，其工作人員的錄用和考核按國家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)，薪酬發(fā)放也是由政府財(cái)政進(jìn)行支出。[12]雖然法律賦予了這些公益慈善組織以獨(dú)立的法人地位，但實(shí)際上是政府掌握著它們的重大人事任免和調(diào)動(dòng)權(quán)力，進(jìn)而控制和影響其決策機(jī)制，導(dǎo)致這些組織缺乏自主決策能力，在很大程度上成為政府部門和業(yè)務(wù)主管單位的附屬物。

在公益產(chǎn)權(quán)上，公益慈善組織的產(chǎn)權(quán)也產(chǎn)生了異化。公益產(chǎn)權(quán)是對(duì)NGO賴以存在和發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的一種解釋。賈西津認(rèn)為，公益產(chǎn)權(quán)是一種區(qū)別于私人產(chǎn)權(quán)和國家產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式，“公益財(cái)產(chǎn)是公益產(chǎn)權(quán)的存在形式，其主要來源除了包括各種形式的社會(huì)捐贈(zèng)和志愿服務(wù)以外，還包括各級(jí)政府通過撥款、補(bǔ)貼、委托和政府采購等形式提供的公共資金，包括非營利組織以減免稅等形式獲得的各種收益等”。作為非營利組織，公益慈善組織尤其是基金會(huì)，其主要財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)來源于社會(huì)捐贈(zèng)和其他公益性的

資源，因而其產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是基于捐贈(zèng)等公益資源的公益產(chǎn)權(quán)。但是，“當(dāng)一個(gè)非營利組織的資金較長期且大量來源于少數(shù)捐贈(zèng)主體甚至唯一的一個(gè)主體時(shí)，由于少數(shù)集中的委托權(quán)易形成捐贈(zèng)者對(duì)產(chǎn)權(quán)的剛性約束并有可能提出一定的利益訴求，從而導(dǎo)致形式上的三權(quán)分離被實(shí)質(zhì)上的產(chǎn)權(quán)控制所取代”。[13]我國官辦型公益慈善組織是在政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷和公民社會(huì)力量尚且弱小的情況下產(chǎn)生的，其費(fèi)用特別是啟動(dòng)資金基本來自于行政部門或主管單位的撥款，其運(yùn)行過程中所需要的人力、物力、財(cái)力及智力資源，都依靠行政部門或主管單位給予支持。因而中國的官辦型公益慈善組織，主要是基金會(huì)，在成立之初使用的資源，無論是有形資產(chǎn)還是無形資產(chǎn)，基本都是國有的，即使改革之后大多數(shù)組織的情況仍是如此。這種財(cái)政資金和產(chǎn)權(quán)的控制使得政府部門牢牢扼住公益慈善組織發(fā)展的脈搏，堵塞其獨(dú)立自主發(fā)展的空間，使得公益慈善組織被納入政府組織的管理體制中，從而具有濃厚的 “行政化”色彩。

此外，官辦型公益慈善組織的 “行政化”趨向?qū)е缕渑c政府的職責(zé)界限模糊不清，這種模糊的邊界逐漸產(chǎn)生了灰色的 “中間地帶”。江明修和陳定銘指出：“（非營利組織）內(nèi)部的運(yùn)作模式不一定 ‘文明’，甚至不一定合法；運(yùn)作的成效也可能不完全符合社會(huì)正義，或是為了個(gè)別團(tuán)體的利益而忽略的公眾利益。更甚者，由于政治和經(jīng)濟(jì)力的涉入已使得許多非營利組織淪落為商人避稅的工具或是官僚的‘次殖民地’?！盵14]而由于過度的 “行政化”，官辦型公益慈善組織自身的角色定位和公益宗旨發(fā)生了錯(cuò)位和變質(zhì)，“一是背離了社會(huì)團(tuán)體非營利性的基本特征，為個(gè)人或小集體謀取經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)際上變成了經(jīng)濟(jì)組織；二是過多參與政治，或者因政治需要而建立， 被當(dāng)成了政治組織。”[15]

而這種過度 “行政化”同時(shí)又給這些公益慈善組織帶來信息公開不完全、透明度過低的問題。[16]中民慈善捐助信息中心發(fā)布的 《中國慈善透明報(bào)告 （2011）》顯示，慈善組織透明度現(xiàn)狀堪憂，信息公開的動(dòng)力不足。在該報(bào)告排行榜上，近年成功開展過幸福工程、幸福微笑、幸福在他鄉(xiāng)等幸福系列項(xiàng)目的中國人口福利基金會(huì)，位列公募基金會(huì)年度透明指數(shù)第一名；其他一些慈善組織透明度也在提升。但公眾給被調(diào)查的1000家慈善組織的透明度打分，平均只有33分 （百分制）。重點(diǎn)研究的30家慈善會(huì)中，已制定信息公開辦法的只約占一半。[17]信息不透明公開使得委托人和受益人的權(quán)益都無法有效得到保障，加劇了資金 “暗箱操作”的可能性，也使得人們產(chǎn)生 “政府是否借公益慈善組織來獲取慈善資源”的質(zhì)疑，使得公益慈善組織的公信力削弱。

三、天然的資本：官辦型公益慈善組織的比較優(yōu)勢(shì)

在日益強(qiáng)烈的 “去行政化”、“去壟斷化”的呼聲中，官辦型公益慈善組織急切謀求轉(zhuǎn)型突破之路。但應(yīng)該理性地發(fā)現(xiàn)，雖然 “官辦”的性質(zhì)造成這些公益慈善組織自主性不足，但也為其產(chǎn)生和發(fā)展配備了民間組織所沒有的政治資源和社會(huì)資本。

作為政府體制內(nèi)增量改革的產(chǎn)物，官辦型公益慈善組織承擔(dān)者政府轉(zhuǎn)移和下放的職能，因而在受到政府控制的同時(shí)也獲得了政府給予的大量支持，包括政策和制度供給、資金資助、人力物力資源提供等。這種起點(diǎn)和過程中的優(yōu)勢(shì)為這些公益慈善組織的迅速成長掃除了許多障礙，避免了許多民間非營利組織因資金、資源、人力等不足而夭折或找不到掛靠單位而成為 “非法組織”、“黑戶”的命運(yùn)。例如，中國青基會(huì)成立之初，作為主管部門的團(tuán)中央給予了全面支持，不僅在基金會(huì)的籌備、注冊(cè)資金、辦公用房、工作網(wǎng)絡(luò)方面提供支持，還幫助協(xié)調(diào)中國青基會(huì)與政府有關(guān)部門、媒體、地方團(tuán)委的關(guān)系，為青基會(huì)舉辦大型公益活動(dòng)、籌集開展希望工程的資金鋪平道路。[18]再比如在信息的收集渠道和效率上，官辦型公益慈善組織除了和民間非營利組織一樣，通過自身在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視新聞等了解和收集相關(guān)的信息外，其 “政府性”使得其更容易與媒體達(dá)成合作關(guān)系，由特定的媒體組織為其進(jìn)行信息的搜集和宣傳報(bào)道。此外，最主要和最快捷的渠道則是行政系統(tǒng)的信息收集。官辦型公益慈善組織可以獲得相關(guān)政府部門自上而下的信息收集系統(tǒng)的支持，龐大而復(fù)雜的行政網(wǎng)絡(luò)可以在最短時(shí)間內(nèi)為其提供相關(guān)信息資源，同時(shí)還節(jié)省慈善組織的信息收集成本。

官辦型公益慈善組織不僅從政府獲得了各種有形和無形的發(fā)展資源，更天然分享了政府作為公權(quán)力

行使者的合法性和權(quán)威。對(duì)于中國這個(gè)政府長期處于政治中心的權(quán)威社會(huì)來講，公益慈善組織擁有這種合法性會(huì)獲得民眾轉(zhuǎn)嫁而來的信任心理和依賴心理。而其分享而來的行政權(quán)威 “可以以一種宣告了的意志來影響社會(huì)各類主體的行為，并使其本身把意志命令的內(nèi)容作為他們行為的準(zhǔn)則”。[19]這就可以解釋從改革開放以來為什么民眾和企業(yè)在選擇捐助機(jī)構(gòu)時(shí)更傾向于選擇 “官方的”、“政府支持的”公益慈善組織。尤其是企業(yè)，當(dāng)其處于起步階段，為了獲得社會(huì)認(rèn)可，從而獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，它會(huì)借助慈善增加自身的社會(huì)資本存量；當(dāng)企業(yè)謀求更高的和持續(xù)的發(fā)展時(shí)，為了通過承擔(dān)社會(huì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)利益，會(huì)計(jì)劃地搭建公益慈善形象。如果企業(yè)不自立基金的話，那么就需要其選擇適當(dāng)?shù)拇壬平M織進(jìn)行捐贈(zèng)。一般而言，企業(yè)都會(huì)選擇有政府背景的官方公益慈善組織進(jìn)行合作，因?yàn)檫@樣除了會(huì)獲得社會(huì)認(rèn)同外，還有可能獲得政治認(rèn)同和分享一定的政治資源，從而比與民間非營利組織合作更大范圍和更高效率地獲得社會(huì)認(rèn)可和發(fā)展機(jī)會(huì)。

官辦型公益慈善組織在政府的支持下，擁有較多的資源，因而可以開展許多大型的、全國范圍的、受益面較廣的公益慈善項(xiàng)目和活動(dòng)。這是民間非營利組織所無法比擬的。例如中國青少年發(fā)展基金會(huì)的“希望工程”項(xiàng)目、中國兒童少年基金會(huì)的 “春蕾計(jì)劃”等優(yōu)秀公益品牌都是官辦型公益慈善組織創(chuàng)立的，并且取得了斐然的成果，對(duì)于中國政治社會(huì)發(fā)展和公平正義的實(shí)現(xiàn)起到了積極的作用。以中國青少年發(fā)展基金會(huì)的 “希望工程”項(xiàng)目為例，截至2011年，希望工程累計(jì)募集捐款78.5億元人民幣，資助農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生 （包括小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)生）逾420萬名，建設(shè)希望小學(xué)17574所，建設(shè)希望工程圖書室約14950個(gè)，配備希望工程快樂體育園地3760套，配備希望工程快樂音樂教室353個(gè)，配備希望工程電腦教室132個(gè)，配備希望工程快樂電影放映設(shè)備287套，建設(shè)希望廚房257個(gè)，培訓(xùn)農(nóng)村小學(xué)教師64000余名，[20]形成了從小學(xué)到大學(xué)的系統(tǒng)資助體系。這對(duì)中國的教育、對(duì)社會(huì)資源的合理分配、對(duì)代際公平的實(shí)現(xiàn)、對(duì)社會(huì)的未來持續(xù)性發(fā)展、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局的演變，都有著重要的意義和推動(dòng)作用。官辦型公益慈善組織由此積累的成就使得其在民眾中建立了較高的信譽(yù)，因而會(huì)獲得民眾更多的信任。

四、價(jià)值的張力：“政府性”與 “民間性”的平衡

對(duì)于官辦型公益慈善組織如何根治其存在的病癥，走出合法性和公信力危機(jī)，許多學(xué)者和民眾給出的 “處方”是完全 “去行政化”。但在當(dāng)下的中國，這是不現(xiàn)實(shí)的。官辦型公益慈善組織 “政府性”的存在有其歷史和制度的原因。

經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、全能主義到后全能主義的轉(zhuǎn)軌，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的變革日益深入。改革雖然推動(dòng)了社會(huì)權(quán)力的重新分配，使得傳統(tǒng)的板塊式的 “總體性社會(huì)”實(shí)現(xiàn)了有限的多元化，但由于中國共產(chǎn)黨在引導(dǎo)改革開放的方向、維持社會(huì)穩(wěn)定以及對(duì)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行整合等方面具有其歷史合理性，因而一黨執(zhí)政的黨國體制仍然是我國現(xiàn)有政權(quán)的基本形態(tài)，黨權(quán)滲透到立法、行政、司法等各領(lǐng)域。[21]因此，公益慈善等非營利組織必須首先在這種 “四權(quán)結(jié)構(gòu)”下生存，適應(yīng)其運(yùn)行規(guī)則，然后才能為爭(zhēng)取自主性創(chuàng)設(shè)空間。

中國這些公益慈善組織不能一下子剝離其 “政府性”的另一個(gè)重要原因是，中國是 “由一個(gè)權(quán)力中心決定制度安排的基本框架，并遵循自上而下制度變遷原則的國家。制度變革更大程度受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟(jì)秩序下提供新的制度安排的能力和意愿?！盵22]強(qiáng)制性的制度變遷使得中國公益慈善組織的發(fā)展帶有強(qiáng)烈的路徑依賴的特點(diǎn)。一方面國家主導(dǎo)著社會(huì)領(lǐng)域的變革和自治力量的發(fā)展，另一方面既有的意識(shí)形態(tài)、認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化著原有的發(fā)展路徑，而現(xiàn)有制度下的既得利益集團(tuán)出于自身利益的考慮則會(huì)極力維護(hù)現(xiàn)行的制度，阻撓公益慈善組織的制度創(chuàng)新。

同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也推動(dòng)了我國現(xiàn)代民主政治的發(fā)展和公民社會(huì)的成長，但是政治領(lǐng)域的民主化進(jìn)程和社會(huì)領(lǐng)域的自治進(jìn)程遠(yuǎn)趕不上經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程。半成熟的民主政治產(chǎn)生了模糊的民主意識(shí)形態(tài)和政治文化，民主的價(jià)值被定義為工具理性意義上的制度民主，強(qiáng)調(diào)對(duì)制度的服從。而發(fā)育不健

全的公民社會(huì)并沒有將根植于民眾心理的依附性文化清除，民眾對(duì)政府仍然有著天然的垂直依賴傾向，缺乏橫向的交往互惠的網(wǎng)絡(luò)。在這樣的制度和文化環(huán)境下，公益慈善組織的自我表達(dá)能力、組織認(rèn)同、自主性的發(fā)育都比較緩慢，因而離不開政府的支持。

此外，公益慈善組織本身存在學(xué)者薩拉蒙所說的 “志愿失靈”問題。薩拉蒙認(rèn)為，“志愿失靈”包括四個(gè)方面，即慈善組織能力的不充分 （無法獲得足夠充分和可依賴的資源以處理公共服務(wù)問題，且經(jīng)常無法涵蓋所有的地理范圍）、慈善的特殊性 （非營利組織及其捐助者經(jīng)常集中在少數(shù)特定的次級(jí)人口群體，忽視了其它社會(huì)次級(jí)群體）、慈善的父權(quán)性 （非營利組織中掌握最多資源者對(duì)于組織的運(yùn)作與決策具有最大的影響力，服務(wù)對(duì)象反而因是弱勢(shì)群體和純粹受惠者的角色而難以對(duì)資源運(yùn)用擁有發(fā)言權(quán)）、慈善的業(yè)余性 （非營利組織長期依賴未受過正式專業(yè)訓(xùn)練的志愿者來從事服務(wù)，且對(duì)職工無法提供具競(jìng)爭(zhēng)力的薪資，難以吸引專業(yè)人員的參與）。[23]伴隨著公益慈善組織數(shù)量、規(guī)模的擴(kuò)張、從事活動(dòng)的多元化，其內(nèi)部的一些問題如腐敗、利己主義、營利化傾向以及能力不足等問題開始暴露，非營利組織也不再是問題的解決，而是問題的本身。因此，薩拉蒙認(rèn)為，非營利組織與政府的關(guān)系應(yīng)該是合作而非沖突。

在這樣的政治制度、文化和社會(huì)發(fā)展的背景下，官辦型公益慈善組織的 “政府性”和 “民間性”的調(diào)和就成為了一種必要，也有了可能。官辦型公益慈善組織要想獲得自主發(fā)展，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理念的重塑和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，必須認(rèn)識(shí)到 “官民二重性”既是其最大特點(diǎn)，也是其優(yōu)勢(shì)所在。不少官辦型公益慈善組織的成功正是得益于其很好地利用了與政府、與社會(huì)的關(guān)系。仍然以中國青少年發(fā)展基金會(huì)為例，中國青基會(huì)是一個(gè)官辦型的公益慈善組織。作為一個(gè)非營利組織，其社會(huì)公益項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)具體情況自己開發(fā)。但在2004年開展的 “希望工程進(jìn)城助學(xué)計(jì)劃”中，中國青基會(huì)把政府對(duì)農(nóng)民工子女就學(xué)問題的關(guān)心作為項(xiàng)目實(shí)施的背景。[24]在社會(huì)公益項(xiàng)目的開發(fā)和實(shí)施上采取了與政府及行政官員行為同步的策略，在很大程度上把控制自身行動(dòng)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給了政府，在與政府互動(dòng)過程中，主動(dòng)承擔(dān)了被動(dòng)者的角色。而它所做的讓步與妥協(xié)反而使得其在發(fā)展過程中獲得了更多的選擇余地。借助政府的各種資源的支持，在與政府的策略性互動(dòng)中，中國青基會(huì)取得了巨大的成就，為其在與政府的互動(dòng)中擁有更多的選擇權(quán)而積累了資本。

赫茲琳杰在 《公眾對(duì)非營利組織和政府的信任可以恢復(fù)嗎？》一文中這樣寫道：“非營利組織和政府運(yùn)行良好是個(gè)好消息。它們必須運(yùn)行良好，因?yàn)槲覀兺懈督o它們的是最重要的社會(huì)職能——啟迪心靈、升華靈魂、保護(hù)健康和安全。”[25]公益慈善以其 “柔性”的力量，發(fā)揮著民生安撫、資源再分配、道德關(guān)懷傳遞的功能，旨在培育和傳播社會(huì) “普遍的善”。其發(fā)展至今，不再單純是政府行為，而是社會(huì)行為。但在我國 “強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)中，公益慈善等非營利組織并不是作為 “公民社會(huì)防止政府侵犯公共利益的重要力量”而存在的，它們不像西方非營利組織從自治、獨(dú)立、自由、分權(quán)等文化氛圍中孕育而出，天然具備對(duì)抗或限制政府權(quán)力的功能。因而，在尚未取得與政府平等對(duì)話的機(jī)會(huì)的情況下，中國官辦型公益慈善組織的 “政府性”與 “民間性”就不是一個(gè)單純的彼此抑制和敵對(duì)的關(guān)系，合作而非沖突是其適應(yīng)當(dāng)下的制度環(huán)境、在與政府博弈中獲得行動(dòng)權(quán)利的重要路徑。

但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維方式和行動(dòng)邏輯日益滲透到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活、影響到人們的生活生產(chǎn)方式，具有中國特色的市民社會(huì)日益壯大和發(fā)展，社會(huì)階層不斷分化、中等階級(jí)文化與社會(huì)心態(tài)的影響力擴(kuò)大、法治文化逐步代替人治文化，政治領(lǐng)域的民主化和社會(huì)領(lǐng)域的自治進(jìn)程將對(duì)中國國家與社會(huì)的進(jìn)一步分離提出要求，利益的多元化和權(quán)利意識(shí)的高漲將為公益慈善等非營利組織創(chuàng)建獨(dú)立發(fā)展的空間。社會(huì)將真正形成 “多中心”網(wǎng)絡(luò)治理格局，公民社會(huì)成為公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和義務(wù)履行的應(yīng)然場(chǎng)域。公益慈善等非營利組織不再依附政府，逐漸淡化 “政府性”，而是成為公共服務(wù)的有力的、獨(dú)立的提供者，推動(dòng)公共資源更加合理的分配和流動(dòng)，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效的制衡和約束。

[1]俞可平：《社會(huì)主義市民社會(huì)：一個(gè)新的研究課題》，《增量民主與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第196頁。

[2][23]虞維華：《從 “志愿失靈”到危機(jī)：薩拉蒙非營利組織研究疏議》，《行政論壇》2006年第2期。

[3]賈西津：《從非營利組織歷史看中國民間社會(huì)特征》，中國改革網(wǎng)，http://www.chinareform.net/2010/0116/8215. htm l。

[4]國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部課題組：《社會(huì)組織建設(shè)：現(xiàn)實(shí)、挑戰(zhàn)與前景》，北京：中國發(fā)展出版社，2011年，第3-4頁。

[5]程宇：《公共服務(wù)供需均衡的制度變遷范式》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。

[6]蕭功秦：《后全能體制與21世紀(jì)中國的政治發(fā)展》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。

[7]蕭功秦：《中國模式的形成及其前景》，《社會(huì)觀察》2010年第12期。

[8]蕭功秦：《中國后全能型的權(quán)威政治》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。

[9][12][18][22]李莉：《中國公益基金會(huì)治理研究——基于國家與社會(huì)關(guān)系視角》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第256、258、257、241頁。

[10][13]賈西津：《第三次改革——中國非營利部門戰(zhàn)略研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第18、17頁。

[11]鄧國勝：《非營利組織評(píng)估》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年，第259-260頁。

[14]江明修、陳定銘：《我國基金會(huì)之問題與健全之道》，江明修主編：《第三部門經(jīng)營策略與社會(huì)參與》，臺(tái)北：智勝文化，1999年，第215-267頁。

[15]何云峰、馬凱：《當(dāng)前我國非政府組織發(fā)展面臨的主要問題》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。

[16]劉美萍：《政府與非政府組織合作的困境與出路》，《學(xué)?！?014年第6期。

[17]《中國官辦慈善組織去行政化轉(zhuǎn)型提速，倒逼體制破冰》，《半月談內(nèi)部版》2012年第8期。

[19]龍永紅：《官辦慈善組織的資源動(dòng)員：體制依賴及其轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2011年第10期。

[20]中國基金會(huì)網(wǎng)，http://www.chinafoundation.org.cn/ccms/read?id=22473，2013年5月31日。

[21]任劍濤：《從帝制中國、政黨國家到憲制中國：中國現(xiàn)代化國家建構(gòu)的三次轉(zhuǎn)型》，《學(xué)?！?014年第2期。

[24]康曉光：《創(chuàng)造希望：中國青少年發(fā)展基金會(huì)研究》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1997年，第257頁。

[25][美]里賈納·E·赫茨琳杰：《非營利組織管理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第3頁。

責(zé)任編輯：王雨磊

C912.21

A

1000-7326（2015）04-0040-07

*本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “社會(huì)主體參與公益慈善組織透明化監(jiān)管體制研究”（14BSH096）的階段性成果。

畢素華，江蘇省社會(huì)科學(xué)院研究員 （江蘇 南京，210013）。