制度變遷過程中的碎片化：以戶籍制度改革為例*

王清

制度變遷過程中的碎片化：以戶籍制度改革為例*

王清

制度變遷碎片化是對已有的權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化三個理論的提升，用以描述制度變遷中變遷主體權(quán)威分立、變遷主體權(quán)力結(jié)構(gòu)分散、變遷工具 （地方性政策）分割甚至沖突的現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步通過C市戶籍制度改革的個案分析制度變遷碎片化的組織基礎(chǔ)及部門互動策略。人口管理部門 （即公安部門）采取借力策略，社會服務(wù)部門 （如教育局）采取應(yīng)付策略，綜合協(xié)調(diào)部門（如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委）采用擴(kuò)權(quán)策略，三個政府部門之間討價(jià)還價(jià)、互相沖突加劇了制度變遷碎片化的程度。制度變遷碎片化有深刻的組織基礎(chǔ)，該理論是分析中國改革的一種視角。

制度變遷 戶籍制度 碎片化 行政性分權(quán)

當(dāng)代中國城市戶籍制度改革一直沒有全國性的統(tǒng)一的改革，而是各個地方政府推行的改革。在地方性戶籍制度改革中，不同的政府部門對待改革的態(tài)度和行為不一樣，導(dǎo)致制度變遷出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。什么是制度變遷碎片化？為什么會出現(xiàn)制度變遷碎片化？制度變遷碎片化過程中部門之間通過哪些策略互動？本文嘗試從政府部門的視角，解釋戶籍制度改革碎片化現(xiàn)象，并進(jìn)一步探討碎片化過程中部門互動的策略。

本文所選取的研究個案是C市戶籍制度改革。C市是一個副省級城市，屬于國家要求的 “嚴(yán)格控制人口進(jìn)入”的城市。但是從2003年開始，C市采取了比其他同類城市步伐更快的戶籍制度改革政策，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革，因此，C市的戶籍改革比較詳實(shí)的呈現(xiàn)地方政府推動的最新的戶籍制度改革的動態(tài)。本文使用的訪談材料來自作者于2012—2013年實(shí)地調(diào)研收集的數(shù)據(jù)。

一、制度變遷碎片化的理論脈絡(luò)

1.已有碎片化理論的研究及其發(fā)展空間。目前學(xué)術(shù)界有三類關(guān)于碎片化的研究理論：權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化。三者分別從政治體制、政府過程、政策視角研究碎片化現(xiàn)象。

第一，權(quán)威主義碎片化。權(quán)威主義碎片化 （Fragmented Authoritarianism）由李侃如和澳克斯本提出，該理論具有如下特征。其一，權(quán)威主義碎片化從政治體制的視角展開分析，認(rèn)為權(quán)威分散導(dǎo)致政府部門

間討價(jià)還價(jià)。中國的 “零散、割裂和分層的政府結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了充滿談判、討價(jià)還價(jià)和尋求政策共識的政策系統(tǒng)。在這樣的政策系統(tǒng)中，政策過程表現(xiàn)為雜亂、拖沓和漸變的特征”。[1]其二，該理論關(guān)注部門互動的策略。蘭普頓認(rèn)為中國的資源分配和政策過程是各個政府部門相互交涉、相互談判、相互妥協(xié)的反復(fù)的過程。[2]他進(jìn)一步提出權(quán)威主義碎片化的政府部門 “討價(jià)還價(jià)的鐵律”：各個地區(qū)和各個部門都會夸大自己的成本，淡化自己的收益；與此同時(shí)，他們也會夸大別的地區(qū)或部門的收益，淡化別的地區(qū)或部門的成本，[3]由此導(dǎo)致權(quán)力分布具有分離性和不連貫性。

第二，政府碎片化。政府碎片化是組織行為學(xué)分析部門分割現(xiàn)象的學(xué)術(shù)概念。政府碎片化不是中國政府獨(dú)有的現(xiàn)象，而是世界各國政府面臨的通病，俗稱山頭主義、部門林立、部門戰(zhàn)、九龍治水。政府碎片化理論具有如下特征。其一，政府碎片化采用組織學(xué)的研究視角，“從組織視角研究政府管理碎片化”。[4]其二，政府碎片化對應(yīng)的分析概念是整體型政府。[5]其三，政府碎片化理論認(rèn)為碎片化最本質(zhì)的特征是部門分割。這一研究領(lǐng)域的成果認(rèn)為政府碎片化既表現(xiàn)為分工過細(xì)、流程破碎、部門林立、管理主義導(dǎo)向，[6]也表現(xiàn)為價(jià)值、體制、政府職能的碎片化等。[7]部門擁有地盤 （turf）和底盤戰(zhàn)。地盤指的是不同部門具有各自獨(dú)立的職能區(qū)域和政策空間，以及該領(lǐng)域的裁判權(quán)。[8]地盤戰(zhàn)是指各個政府部門都在長期的行政過程中發(fā)展成部門利益，甚至是部門意識，在具體的行政過程中，政府部門會想方設(shè)法保護(hù)自身的權(quán)益，部門之間一旦發(fā)生矛盾，沖突就在所難免，[9]此時(shí)政府碎片化的問題就會出現(xiàn)。

第三，政策碎片化。政策碎片化的分析對象是社會保障政策，包括社會醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保障制度等。政策碎片化的研究至少具有兩個方面的不足。其一，學(xué)者們對政策碎片化的理解過于單一，認(rèn)為政策碎片化就是指中國的社會保障政策不統(tǒng)一，出現(xiàn) “城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、人群分割和管理分割”，[10]呈現(xiàn)城市與農(nóng)村不同、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地不同、私人部門與公共部門分立的多種社保制度并存的現(xiàn)象，即地區(qū)差異、單位差異和人群差異。[11]其二，政策碎片化理論建構(gòu)程度不高，學(xué)者們往往直接使用碎片化的概念來分析中國社會保障政策的現(xiàn)狀，但是既沒有對概念進(jìn)行理論梳理和概念化加工，也沒有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)材料的支持。

如表1所示，權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化這三個理論至少具有如下三個方面的差異。第一，分析視角的差異。權(quán)威主義碎片化的分析視角是政治體制，政府碎片化的分析視角是組織行為學(xué)，而政策碎片化的分析視角是社會政策。第二，核心涵義的差別。權(quán)威主義碎片化強(qiáng)調(diào)的是權(quán)威分散，政府碎片化分析的是部門分割，而政策碎片化強(qiáng)調(diào)的是政策分割。第三，三者對比的概念不同。權(quán)威主義碎片化暗含的對比概念是權(quán)威主義一體化，政府碎片化理論明確指出它所對比的概念是整體型政府，而政策碎片化對比的概念是政策統(tǒng)一性。

2.制度變遷碎片化的理論內(nèi)涵。已有對碎片化的學(xué)術(shù)分析都側(cè)重使用某一個概念而忽視其他兩個概念。為了有效統(tǒng)合以上三個有關(guān)碎片化的理論，本文從制度變遷的過程觀察碎片化現(xiàn)象，展現(xiàn)部門間討價(jià)還價(jià)的過程。制度變遷碎片化是指在制度變遷中沒有一個唯一的改革的權(quán)威主體、不同政府部門依據(jù)部門的價(jià)值和利益，制定部門政策或者變通執(zhí)行本級政府制定的政策，導(dǎo)致改革政策分割，帶來被改革者所享受的福利分化的過程，它具有如下幾個方面的特征。

第一，權(quán)威分立，改革出現(xiàn)無中心化。制度變遷沒有一個唯一的權(quán)威性的主體，橫向?qū)用嫔隙鄠€職能部門從不同的層面推進(jìn)變遷。2003年，C市在中央政府的默許下，開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改革。這

項(xiàng)改革由市委牽頭，但是，“（市委）要求各個部門都報(bào)自己部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口在哪里”，“各個部門你要做什么、你的目標(biāo)是什么，完全由部門自己申報(bào)”（C市公安局負(fù)責(zé)人的訪談，2012年8月6日）。在市級政府推行的戶籍制度改革中，涉及改革的各個政府部門之間是平行關(guān)系。第二，部門分散。制度變遷有多個部門參與，不同的部門處于不同的任務(wù)環(huán)境，在行政過程中形成了較為穩(wěn)定的價(jià)值，部門與部門之間的行為可能相互抵觸或沖突，導(dǎo)致不同的層次和部門之間存在著經(jīng)常的緊張狀態(tài)、討價(jià)還價(jià)和利益沖突。[12]第三，政策分割。制度變遷主體的權(quán)威分立、部門分散不可避免帶來政策分割的問題。政策分割是指每個部門都可能根據(jù)部門的需要選擇性執(zhí)行上級的任務(wù)，由此帶來同一項(xiàng)改革內(nèi)部出現(xiàn)多個部門政策，有的部門的政策甚至可能出現(xiàn)互相沖突的問題。第四，福利分化。從改革結(jié)果來看，制度變遷的碎片化可能帶來改革對象的福利分化。由于戶籍制度是資源分配的基礎(chǔ)性機(jī)制，戶籍制度改革的碎片化必然帶來被改革者所享受的福利碎片化，也有學(xué)者把這種現(xiàn)象概括為 “省域公民身份”。[13]福利碎片化是指改革對象所享受的福利的不平衡性發(fā)展：有些福利得到了充分的享受，但是，有些福利仍然難以享受。福利碎片化是制度變遷碎片化的結(jié)果，但是，本文主要側(cè)重研究制度變遷過程，因此，我們僅提及福利碎片化，但不展開具體研究。

表1 權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化三類研究的差異

二、制度變遷碎片化的組織基礎(chǔ)

制度變遷為何會出現(xiàn)碎片化的現(xiàn)象？中國式分權(quán)是制度變遷碎片化的組織基礎(chǔ)。

1.縱向政府間分權(quán)得地方政府獲得越來越多的自由裁量權(quán)和剩余控制權(quán)，導(dǎo)致決策權(quán)下移。舒曼認(rèn)為，新中國建立初期存在兩種分權(quán)，一種是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，另外一種是行政性分權(quán)。[14]第一，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)是指權(quán)力在國家和生產(chǎn)性單位之間的轉(zhuǎn)移，以Barry R.Weingast、錢穎一等學(xué)者為代表的第二代財(cái)政聯(lián)邦主義提出 “市場維護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義 （Market-Preserving Federalism）”和 “中國式財(cái)政聯(lián)邦主義（Fiscal Decentralization，Chinese Style）”的概念，認(rèn)為改革開放之后，中央政府為了 “搞對激勵”，推進(jìn)政府之間的經(jīng)濟(jì)利益出現(xiàn)分權(quán)化和獨(dú)立化的分配。[15]在這一過程中，地方政府獲得了越來越多的自由裁量權(quán)和剩余控制權(quán)，積累了為獲得政治經(jīng)濟(jì)利益而與中央政府討價(jià)還價(jià)的力量。[16]有學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出縱向政府間分權(quán)之下的地方政府的行為具有地方公司主義、地方發(fā)展型政府的特征。[17]第二，行政性分權(quán)是指權(quán)力在中央部門和地方政府之間的轉(zhuǎn)移。[18]“行政性分權(quán)被當(dāng)成一種戰(zhàn)略一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代”，[19]并導(dǎo)致中國的央地關(guān)系出現(xiàn) “行為聯(lián)邦主義”，“雖然法律由中央制定，但是地方有很大的解讀空間?！本唧w到每一項(xiàng)制度變遷的過程中，由于 “地方之間差異很大，中央也容許地方對中央政策的不同解讀”。[20]第三，縱向政府間分權(quán)導(dǎo)致中國的改革是 “目標(biāo)開放性的改革”，這就是說最高層一開始對改革的目標(biāo)只有原則性的指導(dǎo)，決策者常常強(qiáng)調(diào) “宜粗不宜細(xì)”，中央政府對改革目標(biāo)大多是原則性的政策，既缺乏具體的措施，也沒有形成明確的制度，因此，改革過程鼓勵地方政府和政府部門進(jìn)行積極的探索，造成 “體制的粗疏性和低度整合以及運(yùn)作過程中的變通”[21]同時(shí)并存的局面。以戶籍制度改革為例，從1958年到2010年，中央沒有關(guān)于改革的統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，改革是 “摸著石頭過河”的過程，地方政府成為戶籍制度改革的實(shí)施主體。[22]

2.橫向政府間分權(quán)導(dǎo)致制度變遷決策權(quán)在不同部門間分配。本文所討論的橫向政府間分權(quán)是指權(quán)力在政府內(nèi)部不同職能部門之間的分配。馬克斯·韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代官僚體制的運(yùn)作方式是 “對為了官僚體制統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的目所需要的、經(jīng)常性的工作，進(jìn)行固定的分工，作為職務(wù)的義務(wù)；對為了履行這些義務(wù)所需要的命令權(quán)力，同樣進(jìn)行固定的分割，并且通過規(guī)則對賦予它們的 （有形的、宗教的或其他的）強(qiáng)制段，劃清固定的界限”。[23]基于專業(yè)分工、層級節(jié)制的官僚制和企業(yè)家政府在建立初期有利于提高政府效率。 “但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時(shí)，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨(dú)處理時(shí)，這種明晰就成了效率的障礙。”[24]這就意味著橫向政府間分權(quán)導(dǎo)致制度變遷決策權(quán)在不同部門間分配。在戶籍制度改革過程中，地方一把手往往會主持制定一個改革的整體性的指導(dǎo)文件，具體的改革要各個政府部門自己尋找突破口。地方政府主導(dǎo)的戶籍制度改革涉及三類政府部門：人口管理部門 （即公安部門）、綜合型部門

（如發(fā)改局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委等）和社會服務(wù)部門 （如教育部門），每類部門面臨的工作任務(wù)和部門利益不同，出現(xiàn)改革主張不同甚至互相沖突的現(xiàn)象。由于每個部門都擁有一定的決策權(quán)，這就造成權(quán)威分散的局面。

三、制度變遷碎片化中部門互動的策略

在制度變遷碎片化的過程中，不同的政府部門采用哪些具體的策略制定或執(zhí)行對本部門有利的政策呢？在已有研究的基礎(chǔ)之上，本文以C市戶改為例，分析制度變遷碎片化中政府部門的行動策略。

1.借力：人口管理部門的行動策略。借力策略的概念來自于王紹光在分析中國公共決策模式時(shí)所提出的借力模式，它的原意是指在中國公共決策過程中，決策者借助精英的力量推出或推行政策。[25]我們這里的借力策略主要是指在制度變遷的過程中，政府部門借助外部力量推行某項(xiàng)改革。按照外力的來源方向，我們可以把借力策略分為兩種類型：一類借助社會輿論制造聲勢，另外一類借助上級權(quán)威推行本部門偏好的策略，前者借助的外力來自于社會，后者借助的外力來自于上級權(quán)力主體。

公安部門是直接進(jìn)行戶口登記管理的部門，他們的主要任務(wù)是進(jìn)行人口登記和人口管理。但是，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來大量的人戶分離，在缺乏激勵的情況下，流動人口大多不去公安系統(tǒng)登記，造成轄區(qū)內(nèi)的公安機(jī)關(guān)難以及時(shí)地、客觀地掌握轄區(qū)內(nèi)常住人口的數(shù)量。為了維護(hù)社會治安，了解轄區(qū)內(nèi)的人口信息，C市公安局把 “戶籍二元變一元”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口。其他城市的公安局同樣采取過類似改革，但是由于缺少其他職能部門的配套改革而失敗， C市公安局如何降低改革風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)戶口登記一體化改革呢？C市公安局通過借力策略推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戶口登記改革。

第一，借助上級的權(quán)威性支持。在戶籍一元化登記的過程中，C市的城市和農(nóng)村的戶口都換成同樣的戶口本，但是，農(nóng)村村民要求公安局在他們的戶口就業(yè)這一欄注明 “農(nóng)業(yè)勞動者”，這樣，他們才能分田分地，公安局在農(nóng)村居民一元化的戶口本上寫上 “農(nóng)業(yè)勞動者”。但是提供社會服務(wù)的部門依據(jù)“農(nóng)業(yè)勞動者”這一標(biāo)識，把一些在C市城區(qū)生活的新轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民子女排除在優(yōu)質(zhì)公立教育之外。老百姓 “為了 ‘農(nóng)業(yè)勞動者’這幾個字都已經(jīng)鬧了我們很多年了”，“老百姓來鬧，好多還去信訪，我們公安首當(dāng)其沖了，但是這不是公安局能解決的問題。它涉及財(cái)政 （局）和教育 （局）。”此時(shí)，“我們的領(lǐng)導(dǎo)找到市里管事的領(lǐng)導(dǎo)，把我們做不了主的處境如何反映出來，市里領(lǐng)導(dǎo)作了批示，請 （城鄉(xiāng)）統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)”。 “因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)重視，站位很高，所以公安做起來是比較輕松的，壓力不在我們這里，在其他相關(guān)職能部門那里”（C市公安局負(fù)責(zé)人的訪談，2012年8月6日）。公安局借助 “市委市政府 ‘一把手’、‘二把手’的重視”化解了本部門面臨的困境。

第二，借助社會輿論制造聲勢。2003年，C市公安局響應(yīng)C辦發(fā) [2003]4號文件 《省公安廳關(guān)于推進(jìn)城市戶籍管理制度改革意見》的號召，開始推行戶口登記一體化改革，當(dāng)年有諸多新聞媒體介入報(bào)道，認(rèn)為這是 “戶籍制度改革的一大步”。公安系統(tǒng)借助媒體的正面報(bào)道，為自己的改革造勢，爭取社會更大的關(guān)注度，從而確立、奠定和提高本部門在改革中的重要地位。

綜上所述，公安部門有強(qiáng)烈的動機(jī)要求進(jìn)行人口登記式的改革，但是，公安部門所推動的人口登記式改革可能遭到社會服務(wù)類部門的抵觸，為了保證本部門推行的改革順利進(jìn)行，公安部門通過向上借助上級權(quán)威，把矛盾推給其他部門；向下借助媒體力量，宣傳本部門所推行的改革的重要性，以此推行本部門偏好的政策，并奠定本部門在戶籍改革中的地位和作用。

2.應(yīng)付：社會服務(wù)型部門的行動策略。地方政府享有行政性分權(quán)后，各級政府及政府部門普遍將應(yīng)付和變通方式運(yùn)用于政策過程，出現(xiàn)變通的普遍化和常規(guī)化。[26]變通實(shí)質(zhì)上是一種正式機(jī)構(gòu)按非正式程序進(jìn)行的運(yùn)作。[27]應(yīng)付包括將政策用足，打政策的擦邊球，[28]也包括選擇性執(zhí)行、[29]選擇性應(yīng)付[30]等。

社會服務(wù)型部門指以戶籍制度為基礎(chǔ)，對排他性的戶口利益進(jìn)行配置的機(jī)關(guān)的總稱。社會服務(wù)型部門涉及的教育、勞動、民政部門等多個部門。由于教育是很多入戶者首先考慮的利益，因此，接下來本文將以教育局為例，分析社會服務(wù)型部門在戶籍制度改革中討價(jià)還價(jià)的策略。目前中國的政府體制是一

種行政發(fā)包制，上級政府對下級政府部門分發(fā)任務(wù)，但是并沒有財(cái)政支持，一切都需下級政府自行解決。[31]在現(xiàn)有的財(cái)稅體系下，社會服務(wù)型部門的服務(wù)對象大多只包括轄區(qū)內(nèi)戶籍居民，不包括外來人口。在各類服務(wù)的財(cái)稅分配制度沒有發(fā)生變化的前提下，社會服務(wù)型部門因?yàn)閾?dān)心新入戶的人口過多，擠占原有戶籍居民所能享受的社會服務(wù)，甚至引起資源擁擠，引起社會服務(wù)型部門內(nèi)部混亂。因此，在沒有財(cái)政配套的前提下，社會服務(wù)型一般都激烈地反對戶籍制度改革。但是，如果上級政府強(qiáng)烈要求改革的話，社會服務(wù)型部門通過哪些策略消除自身的改革壓力，并在改革中彰顯本部門的利益呢？社會服務(wù)型部門至少通過如下策略達(dá)至如上目的。

第一，選擇性應(yīng)付。選擇性應(yīng)付是學(xué)者在分析居委會如何完成上級交辦的任務(wù)的過程中出現(xiàn)的變通行為，他是指居委會根據(jù)自身財(cái)力和條件應(yīng)付 “軟指標(biāo)”的行為。[32]在戶籍制度改革中，C市社會服務(wù)型部門一開始采用應(yīng)付的策略消極抵制戶籍制度改革。例如，2003年C市公安局推行城鄉(xiāng)戶口一元化登記，但是當(dāng)年發(fā)文的機(jī)構(gòu)是公安部門，其對教育局沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此C市教育局采用 “你改我不改”的應(yīng)付策略，仍然規(guī)定 “農(nóng)業(yè)勞動者”的子女沒有報(bào)名入讀公立學(xué)校的資格。

第二，選擇性執(zhí)行。選擇性執(zhí)行是學(xué)者在分析縣鄉(xiāng)兩級政府提出的概念，它是指縣鄉(xiāng)政府只會優(yōu)先完成上級政府強(qiáng)調(diào)的 “硬指標(biāo)”，不執(zhí)行 “軟指標(biāo)”，與此同時(shí)，主管上級的態(tài)度是決定政府部門是否執(zhí)行某項(xiàng)任務(wù)的關(guān)鍵因素。例如，如果中央對待某項(xiàng)任務(wù)的態(tài)度強(qiáng)硬，但是省市政府對待該項(xiàng)任務(wù)的態(tài)度不那么強(qiáng)硬，那么，縣鄉(xiāng)政府不會優(yōu)先執(zhí)行該任務(wù)。[33]2007年當(dāng)C市主管城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)制要求各縣區(qū)、各職能部門服從市委市政府布置的改革任務(wù)，貫徹 “不換思路就換人”（C市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)人的訪談，2012年8月3日）的思路，強(qiáng)硬推行戶籍制度改革時(shí)，C市教育局表示很有壓力。但是，市教育部門發(fā)現(xiàn) “省教育廳并沒有強(qiáng)令我們開放義務(wù)教育階段的所有學(xué)位”（C市教育局負(fù)責(zé)人，2013年6月25日），市教育部門的主管單位是省教育廳，業(yè)務(wù)考核和業(yè)務(wù)單位都來自于省教育廳，既然省廳的態(tài)度并不強(qiáng)硬，因此C市教育部門選擇性執(zhí)行本市戶籍制度改革。一方面，C市教育部門向社會放開了部分學(xué)位，但是在向社會開放的學(xué)位中，優(yōu)質(zhì)學(xué)校的學(xué)位較少。另外一方面，所有向社會放開的學(xué)位中，C市教育部門要求搖號決定資源分配，以此體現(xiàn)公平性。這就通過程序公正的方式轉(zhuǎn)移開放學(xué)位較少的矛盾。

第三，轉(zhuǎn)移矛盾。轉(zhuǎn)移矛盾的策略是指政府部門會盡量撇清本部門與矛盾的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)其他部門與矛盾的關(guān)系。在C市戶籍制度改革中教育部門開放的學(xué)位不多，引起民眾很大的意見。 “也有一些老百姓來鬧，我們會告訴他們，你們的孩子不能入學(xué)是因?yàn)閼艨诒靖抢锏暮⒆硬灰粯?，戶口本上寫著你們是農(nóng)業(yè)勞動者。” （C市教育局負(fù)責(zé)人的訪談，2013年6月25日） “相關(guān)職能部門就會把老百姓推到公安這邊來，我們就很被動?！?（C市公安局負(fù)責(zé)人的訪談，2012年8月6日）教育部門把民眾對教育資源分配不均的矛頭指向公安部門，這是一種轉(zhuǎn)移矛盾的策略。在公安部門搬出上級政府的權(quán)威，撇清自己與教育資源分配不均的關(guān)系，并通過市委市政府再次將矛盾踢給教育部門時(shí)，C市教育局開始打 “訴苦牌”，通過省教育廳向市委領(lǐng)導(dǎo) “訴苦”并闡述如果在現(xiàn)有財(cái)政格局下，全面開放學(xué)位可能帶來資源擁擠的困難，在一定程度上緩解市委市政府給教育系統(tǒng)施加的改革壓力。

總之，在沒有相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)配套的前提下，社會服務(wù)型部門難以推進(jìn)改革。但是，當(dāng)上級政府施加的改革壓力過大時(shí)，社會服務(wù)型部門也要應(yīng)付改革，他們選擇至少選擇三種策略：選擇性應(yīng)付、選擇性執(zhí)行和轉(zhuǎn)移矛盾。在這個討價(jià)還價(jià)的過程中，政府部門會根據(jù)情境隨時(shí)調(diào)整策略：當(dāng)外在改革壓力不大時(shí)，他們選擇性應(yīng)付，基本沒有推進(jìn)改革；當(dāng)外在改革壓力增大時(shí)，他們會判斷業(yè)務(wù)主管部門和上級對待改革的態(tài)度，一旦業(yè)務(wù)主管部門沒有采取強(qiáng)硬態(tài)度，那么他們會選擇性執(zhí)行上級的任務(wù)；當(dāng)政府部門與管理對象的矛盾激發(fā)時(shí)，政府部門傾向于避開風(fēng)頭，將矛盾轉(zhuǎn)移到其他政府部門，這也是俗稱的“踢皮球”。

3.擴(kuò)權(quán)：綜合協(xié)調(diào)型部門的行動策略。在C市戶籍制度改革中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是綜合協(xié)調(diào)型部門，主

要負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個職能部門，統(tǒng)一推進(jìn)改革。在人口管理和社會服務(wù)型部門互相推諉的情況下，綜合協(xié)調(diào)型機(jī)構(gòu)如何推進(jìn)戶籍制度改革呢？綜合協(xié)調(diào)型部門通過人才選拔和監(jiān)督考核，擴(kuò)大本部門在改革中的主導(dǎo)權(quán)。

第一，通過干部選拔擴(kuò)權(quán)。 “在干部的任用上，你要圍繞著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這個中心來 （工作），像我們區(qū)市縣的主要領(lǐng)導(dǎo)在選用之前都要先通過考試，專門關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面的考試，考試不合格的還不行，它還不是干部能力的考試，是專門關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一些思路、政策的考試，你作為主要領(lǐng)導(dǎo)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路都不清楚、不熟悉、理解不透徹的話肯定不行”（C市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)人的訪談，2012年8月3日）。區(qū)市縣的主要領(lǐng)導(dǎo)在選用之前都要先通過專門的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)思路的考試，選拔了解、有意愿、有想法的區(qū)市縣的領(lǐng)導(dǎo)，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作在區(qū)市縣得以貫徹和執(zhí)行。

第二，通過監(jiān)督考核擴(kuò)權(quán)。C市圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體目標(biāo)，設(shè)置專門的考核部門對各部門進(jìn)行考核，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作在各個職能部門得以貫徹和執(zhí)行。 “市委、市政府有專門的目標(biāo)考核部門對各部門進(jìn)行目標(biāo)考核，我們每年的目標(biāo)考核以這個總體的戰(zhàn)略為主來構(gòu)架，各個部門、各個區(qū)市縣 （的工作）都要圍繞著這個總體戰(zhàn)略來 （開展）” （C市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)人的訪談，2012年8月3日）。

綜合協(xié)調(diào)部門通過擴(kuò)權(quán)策略保證本部門的權(quán)威地位。但在實(shí)際過程中，由于業(yè)務(wù)范圍的差異和信息不對稱，綜合型部門并不能完全協(xié)調(diào)各個政府部門。如前面提到的新轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民的戶口本上寫有“農(nóng)業(yè)勞動者”，教育局提醒這些農(nóng)民把矛頭指向公安局，公安局通過借力策略把矛盾轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委，但是 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委并不熟悉各個業(yè)務(wù)部門的具體業(yè)務(wù)，有些事情也會被他們 （政府部門）蒙”（C市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)人的訪談，2012年8月3日）。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委把這個問題懸置起來，該問題至今并未解決。

由上可見，借力、應(yīng)付和擴(kuò)權(quán)是政府部門間互動的策略。有些政府部門通過借力策略獲得上級或輿論支持推行某項(xiàng)改革；而另外一些政府部門通過應(yīng)付策略延緩或阻礙這項(xiàng)改革，綜合協(xié)調(diào)部門本應(yīng)協(xié)調(diào)以上兩類部門間沖突，然而其通過擴(kuò)權(quán)策略確立本部門的權(quán)威地位，沒有化解以上兩類部門間沖突，由此加劇制度變遷碎片化。

四、小結(jié)

制度變遷碎片化是對已有碎片化理論的傳承和創(chuàng)新。第一，制度變遷碎片化將已有理論放在不同的層次上，從而把三個從不同視角分析中國政治過程的碎片化理論整合到一起。具體來說，制度變遷碎片化從制度變遷的主體權(quán)威、主體權(quán)力結(jié)構(gòu)、工具、結(jié)果這四個方面，提煉出權(quán)威、權(quán)力、政策、利益這四個方面的內(nèi)容。第二，已有碎片化理論沒有詳細(xì)探討碎片化的組織基礎(chǔ)，本文從行政分權(quán)的角度闡述碎片化的組織基礎(chǔ)。第三，已有碎片化的理論較少聚焦到具體個案，沒有呈現(xiàn)不同的權(quán)威主體、不同的政府部門討價(jià)還價(jià)的具體策略，本文聚焦C市戶籍制度改革，分析了借力、應(yīng)付、擴(kuò)權(quán)三種部門策略。

表2 制度變遷碎片化與已有碎片化理論的傳承與創(chuàng)新

借鑒政府碎片化理論所提出的整體型政府的改革思路，制度變遷碎片化的改革方向是促進(jìn)制度變遷的整體化，這就要求改革者預(yù)先進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一的權(quán)威性協(xié)調(diào)部門，協(xié)調(diào)部門應(yīng)具有較高的權(quán)限。然而，頂層設(shè)計(jì)如何避免政策執(zhí)行過程中的部門歪曲，這是一個值得進(jìn)一步研究的問題。

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責(zé)任編輯：王雨磊

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A

1000-7326（2015）04-0055-07

*本文系國家哲學(xué)社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目 “我國城市戶籍制度改革的不同路徑比較分析研究”（11CZZ040）、2012年度國家社科基金重大項(xiàng)目 “擴(kuò)大公民有序政治參與：戰(zhàn)略、路徑與對策研究”（12&ZD040）的階段性成果，得到 “中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助”與中山大學(xué) “985”三期資助。

王清，中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授 （廣東 廣州，510275）。