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    PPP通關(guān)

    2016-11-22 18:42PPP通關(guān)
    財經(jīng)國家周刊 2016年23期
    關(guān)鍵詞:財政部落地資本

    PPP通關(guān)

    從頂層設(shè)計到基層實踐,PPP落地難出現(xiàn)積極信號。

    為全球最大的PPP(政府與社會資本合作)市場,PPP的中國盛宴正全面開啟。

    財政部PPP中心近日發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報》顯示,截至2016年9月末,全部入庫項目10471個,總投資額12.46萬億元,其中已進入執(zhí)行階段項目946個,總投資額1.56萬億元,落地率達58.2%,均較6月末有大幅增加。

    今年以來,為應對經(jīng)濟增速下行壓力,作為撬動民間投資的利器,PPP被寄予厚望,推進速度明顯加快,尤其在下半年,PPP在政策層面利好頻出,顯示了中央加大PPP推廣的決心,落地等問題的解決思路日漸明朗。

    在頂層設(shè)計方面,立法工作有了突破性進展,由財政部主導的PPP立法和國家發(fā)改委力推的特許經(jīng)營法工作,在國務院統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,交由國務院法制辦牽頭負責。

    9月底和10月底,財政部和國家發(fā)改委分別印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》和《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》,分別對公共服務領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目的操作流程進行規(guī)范。而在基層實踐方面,試點創(chuàng)新也進一步擴大了可推廣可復制的PPP模式。10月13日,財政部聯(lián)合教育部等部門公布了第三批PPP示范項目,南京溧水產(chǎn)業(yè)新城等516個項目入選,計劃總投資額達11708億元。與前兩批相比,第三批的示范項目無論是在項目數(shù)量還是計劃投資額上都有大幅增長。國家發(fā)改委也于近期下達2016年P(guān)PP項目前期工作專項補助5億元,用于支持重點區(qū)域或行業(yè)的PPP項目規(guī)劃編制等。

    PPP推廣加速度的背景下,如何引導、幫助民營企業(yè)更好地參與PPP項目,成為當前要解決的重要問題。能否點燃民間資本的熱情,決定著這場PPP闖關(guān)的成敗。

    叫好還要叫座

    “58.2%”。10月28日,財政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第四期季報》,公布了這個最新的落地率數(shù)字。

    接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的多位PPP專家認為,這是一個很不錯的成績。不過,仍有專家謹慎地表示,數(shù)字背后喜中有憂。

    該期季報顯示,截至2016年9月末,財政部兩批示范項目232個,總投資額7866.3億元,其中執(zhí)行階段項目128個,總投資額3456億元,落地率達58.2%。與6月末相比,第一批示范項目落地率沒有變化,第二批示范項目落地呈加速趨勢。

    按照財政部于2014年發(fā)布的PPP操作指南,PPP操作程序分為5個階段:識別、準備、采購、執(zhí)行和移交。在2016年7月公布的第三期季報中,規(guī)范了項目落地率口徑,將落地率定義為執(zhí)行和移交兩個階段項目數(shù)之和,與準備、采購、執(zhí)行、移交4個階段項目數(shù)總和的比值。這種算法將識別階段的項目,從分母中排除出去了,但實際上相當多的項目仍處于“識別”階段。這就意味著,落地率可能有因此“被提高”的情況。

    此前,根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù),截至2016年4月13日,納入全國PPP綜合信息平臺的PPP項目的落地率約為21.7%。在一些研究機構(gòu)看來,這個較低比例仍有水分。民生證券副總裁管清友就分析,如果將大部分處于識別階段的項目納入計算基數(shù),執(zhí)行階段的項目數(shù)與入庫項目總量相比,實際的簽約率僅為4.8%。

    今年3月底,財政部PPP綜合信息平臺公開發(fā)布的一份“熱點問題問答”中就曾提到,因地方政府規(guī)劃調(diào)整、項目的物有所值評價或財政承受能力論證未獲通過、項目對社會資本吸引力不夠等原因,占已入庫總數(shù)78%的識別階段項目中,會有一些項目未來有可能不再采用PPP模式甚至不再實施,從而退出項目庫。

    中國財政科學研究院院長劉尚希表示,盡管目前財政部、發(fā)改委等都在力挺PPP,各地政府也都積極推動,但PPP項目的實際落地情況還不樂觀,出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象。

    中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司董事長賴小民在接受媒體采訪時表示,當前PPP項目存在管理難和落地難的問題,與政府部門推動力度不均,項目管理錯位、參與主體熱度不均,社會資本參與程度不高、項目分布不均,PPP項目的區(qū)域和領(lǐng)域分布失衡、缺乏系統(tǒng)配套支撐,造成長短期目標沖突等有關(guān)。

    “剛過去的這半年時間,落地率改善是很有限的,但改善的趨勢還是能看得到的。”有專家對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

    靠什么點燃民間投資

    一個得到廣泛認同的觀點是:民間投資跟不上導致PPP項目落地難,而落地難又反過來打擊民間投資。

    全國工商聯(lián)經(jīng)濟部部長譚林表示,今年上半年,國務院和有關(guān)部門采取了一系列措施,加大了對已出臺政策措施落地、落細、落實的推進力度,在這些重大舉措的激勵下,民間投資出現(xiàn)了一些積極的信號。

    財政部PPP中心第三期季報顯示,105個落地示范項目中,82個已錄入簽約社會資本信息,簽約社會資本共119家,其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國企(國有獨資和控股企業(yè),含海外上市國企)65家,民企占比36%,前三類非國企合計占比45%。

    雖然民企占比有了明顯提升,但依然處于劣勢,項目投資額更是偏少。54個單家社會資本參與項目中,民企參與項目17個,占比32%,對應的項目投資額為224.5億元,占比僅12%。

    “民營企業(yè)是否有意愿參與PPP投資,是否能深度參與其中,是衡量PPP項目成功與否的重要標志。”清華大學PPP研究中心共同主任楊斌公開表示。

    按照劉尚希的說法,民企進入PPP項目信心不足的原因可以歸結(jié)為四點:一是PPP項目從立項簽約到投資取得回報,存在一定的滯后期,相較于高企的融資成本,投資收益吸引力不夠;二是不少地方政府把收益高的項目自己留著做,好項目民企不容易進入;三是政府與社會資本的風險分擔機制不完善;四是企業(yè)擔心PPP項目執(zhí)行會受到換屆影響。

    而在財政部條法司副司長賴永添看來,民資參與少、項目落地難的一個重要原因,與PPP相關(guān)法律基礎(chǔ)較為薄弱有關(guān)。面對“特許經(jīng)營法”與“PPP法”的交叉,不少民企為避免在兩部門間左右為難,望而卻步。

    “PPP的社會資本往往變成了國有資本,國有資本往往變成了央企。重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目都是中央企業(yè)在做,這就對社會資本、對地方企業(yè)產(chǎn)生了一種擠出效應?!必斦肯嚓P(guān)人士表示。

    項目“打假”

    還有一個值得警惕的現(xiàn)象是,隨著PPP受到追捧,“偽PPP”項目的數(shù)量也開始增加。

    2016年6月,中國財政科學研究院發(fā)布的《以共治理念推進PPP立法》中提到,由于PPP相關(guān)法律缺位、適用性不足和沖突,PPP項目實踐中已陸續(xù)出現(xiàn)變相融資等問題。

    一位東部地級市財政部門人士對記者談到,2015年他們曾接到一個PPP項目的申報,是園林局發(fā)起的一個綠地景觀PPP項目,屬于改善城市環(huán)境的純公益性項目。

    項目的申報邏輯是:政府資金不夠,于是尋找社會資本合作。社會資本在綠地景觀的建設(shè)期間先行墊資。市政府計劃未來對綠地景觀周邊做一些商業(yè)開發(fā),而這片景觀的建設(shè)方也將在未來的土地招拍掛中獲得優(yōu)先權(quán)。

    “這就是過去BT模式的變形,現(xiàn)在用PPP術(shù)語做一些包裝,就轉(zhuǎn)為了PPP項目。實際上就是給地方政府做融資。”上述人士說。BT模式曾在前幾年土地財政年代盛行,但當土地財政難以為繼的情況下,一來會加劇地方債務,二來可能會導致這些公益性項目爛尾或建成后缺乏維護。

    也正基于此,無論是財政部還是國家發(fā)改委,對于PPP都多次強調(diào)其合作的長期性,而非只是做筆融資的“一錘子買賣”。

    “PPP項目是政府和社會資本的婚姻。融資問題只解決一個環(huán)節(jié)的問題,后續(xù)的運營、維護,還有十幾年、幾十年公共產(chǎn)品的提供,都被拋至腦后了。這是很突出的問題?!辟囉捞碚f。

    變相融資工具

    民間資本參與程度低,PPP項目轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺谫Y工具,加劇了地方財政風險的累積。

    湖北某地級市財政局一位人士對記者表示,民營企業(yè)無法得到優(yōu)質(zhì)的PPP項目,同時造成資源的最優(yōu)化配置無法達成,風險依然集中于公共部門,國家和地方政府的債務壓力仍居高不下,致使系統(tǒng)性的財政風險加劇。

    在融資模式方面,社會資本以股權(quán)參與的模式和政府方一同共建項目,是雙方“婚姻”一說指向的核心。

    然而從全國范圍來看,較為成熟的依市場化方式運作的BOT項目僅在污水處理、地鐵等少數(shù)幾個領(lǐng)域有所涉及?,F(xiàn)實中,大量PPP項目以明股實債的模式進行融資。

    目前,銀行、保險、信托、基金等金融機構(gòu)依然需要承擔大多數(shù)的PPP融資份額?!斑@些金融機構(gòu)基本還是走短平快的操作思路,明股實債比較普遍,有的地方政府為了先拿到融資,也同意這一模式?!鄙鲜鋈耸空f。

    以銀行為例,目前商業(yè)銀行參與PPP的方式主要有兩類:一是給項目提供信貸融資支持;二是地方政府成立PPP產(chǎn)業(yè)投資基金,銀行通過投資基金的渠道入股。

    由于投資基金可以投入表外資金例如理財資金,撬動的杠桿也不像貸款那樣受到較多監(jiān)管,并且投資基金一般有政府啟動資金做“安全墊”,所以銀行對這一模式都青睞有加。

    “但實際上政府給銀行的是固定回報,一段時間后銀行也會分批把前期資金拿回來。名義上是股權(quán)投資,其實還是政府負債。”上述人士表示。

    沒有社會資本以股權(quán)參與的模式和政府共建項目,自然也就沒有切實的風險共擔。在這一模式下,PPP項目啟動得越多,對金融機構(gòu)的資金吸收量也就越大,系統(tǒng)性風險發(fā)生的可能性也越大。

    誰是主導

    “一方面是兩套政策全面交叉,大量政策重復沖突,另一方面是政策針對性不強,效力有限,對于PPP發(fā)展的很多實際問題,比如打掉民間資本投資的玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門等無能為力?!必斦肯嚓P(guān)人士表示。

    兩套政策,是指財政部和發(fā)改委針對PPP不同的政策體系。

    據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解,2013年底,財政部在全國財政工作會議上專門召開PPP專題會議。而早在2013年10月,全國人大已將特許經(jīng)營法列入立法計劃,并由國家發(fā)改委牽頭起草。

    從那時起,兩個部門兩條線就已初現(xiàn)端倪。過去三年來,發(fā)改委和財政部兩個部門都從各自職能出發(fā),一個主攻“特許經(jīng)營法”,一個推進“PPP法”,打造出了目前的兩套體系。部門之間的立足點各有差異,卻對規(guī)范PPP發(fā)展有利,但與此同時,大到理念原則、小到操作細節(jié)的差異,又可能讓地方與企業(yè)難以把握。

    “PPP重點在于政府和社會資本的合作,要把它可持續(xù)順利地做好,需要一套規(guī)范的法律制度。”山東省財政廳金融與國際合作處處長李學春對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

    據(jù)知情人士介紹,今年7月,發(fā)改委和財政部分別向國務院提出“特許經(jīng)營立法”和“PPP立法”意見,“其中有不少內(nèi)容重復交叉,還有一些意見相左”。為此,國務院明確由國務院法制辦牽頭,為推廣PPP模式提供根本的法律保障。自此,爭論了數(shù)年的PPP立法工作由財政部和發(fā)改委兩部門移交給法制辦主導。

    “這是今年的一檔件,原則上年內(nèi)必須完成,除特殊情況外,基本都要出臺。”10月中旬,一位國務院法制辦人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

    新階段

    在頂層設(shè)計歸并“兩條線”的同時,在基層實踐中尋求PPP樣本,快速進行有效的項目復制,以此形成規(guī)模優(yōu)勢,也被提上日程。

    財政部日前公布第三批PPP示范項目,引發(fā)社會普遍關(guān)注。根據(jù)公告,南京溧水產(chǎn)業(yè)新城等516個項目上入選,計劃總投資額達11708億元。與前兩批相比,第三批的示范項目無論是在項目數(shù)量還是計劃投資額上都有大幅增長。

    財政部PPP中心副主任莫小龍表示,此次財政部聯(lián)合二十個部委發(fā)布的第三批示范項目,旨在推出一批可復制、可推廣的示范案例,助推更多PPP項目落地。相比于前兩批,第三批示范項目存在多方面的特殊之處:

    一是組織方式新穎,此次示范項目的申報、評審和發(fā)布都由財政部聯(lián)合二十個部委共同實施;二是評審的規(guī)范性高;三是項目數(shù)量多、覆蓋領(lǐng)域廣,共計516個項目,覆蓋19個領(lǐng)域;四是示范導向性強,重視行業(yè)引領(lǐng)、區(qū)域帶動和創(chuàng)新示范效應。

    財政部相關(guān)人士表示,在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域推廣運用PPP模式,是中央交辦的一項重大改革任務?!斑@三批的項目數(shù)量和投資總額呈明顯遞增趨勢,除示范意義外,這些項目還將發(fā)揮穩(wěn)增長和規(guī)范PPP市場的作用,也標志著我國PPP的發(fā)展進入新階段?!?

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