PPP落地的政策推手

朱振鑫+楊曉+楊芹芹

未來一年仍然是PPP政策頻出的蜜月期。

無疑是今年三季度資本市場上的亮點(diǎn)。一方面，從時(shí)間進(jìn)度來看，大部分項(xiàng)目從2015年上半年開始立項(xiàng)，經(jīng)過近一年的準(zhǔn)備之后，大都已進(jìn)入落地階段。另一方面，從5月底開始，PPP的頂層設(shè)計(jì)和政策推進(jìn)明顯加快，整個(gè)PPP的監(jiān)管、法律和政策體系越來越清晰，可以預(yù)見的是，未來一年仍然是PPP政策頻發(fā)的蜜月期。

1.監(jiān)管體制落定

部委職能界限劃分不清晰一直是PPP推廣過程中的一大障礙，財(cái)政部和發(fā)改委在PPP推進(jìn)中存在很大的權(quán)責(zé)重疊。

雙方在推廣PPP的思路上存在明顯區(qū)別：財(cái)政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。2016年7月，國務(wù)院對兩部門職責(zé)進(jìn)行了明確分工。7月23日，財(cái)政部副部長、財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌公開表示財(cái)政部將在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作。2016年8月30日，發(fā)改委公布《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，負(fù)責(zé)PPP模式在能源、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)和市政工程等七大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣。兩部門分工逐漸明晰，財(cái)政部牽頭公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)改委側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

2.立法步入軌道

為推廣PPP模式，各部委相繼發(fā)力，相關(guān)政策密集出臺，政策體系逐步完善，為PPP的操作實(shí)施提供了相應(yīng)的指導(dǎo)。目前，上位法體系未建立、下位法存在重復(fù)。

2016年7月，在國務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，這一問題得以解決，由財(cái)政部主導(dǎo)的PPP立法和發(fā)改委堅(jiān)持的特許經(jīng)營法工作，全部交由國務(wù)院法制辦統(tǒng)籌主導(dǎo)，財(cái)政部和發(fā)改委作為參與方支持配合。兩法合一，PPP上位法有望加速出臺。

3.穩(wěn)投資突破口

PPP模式已成為提高民間投資的新抓手，原因有三：國家政策支持，民間資本投資限制和準(zhǔn)入門檻逐步降低；地方優(yōu)惠政策到位，保障民間資本的合法權(quán)益；融資成本下降，民間資本參與PPP項(xiàng)目有利可圖。

4.配套機(jī)制創(chuàng)新

PPP是一種合作模式的變革，更是一種機(jī)制體制的創(chuàng)新。作為市場化供給管理方式，PPP模式可突破市場壟斷，放開市場準(zhǔn)入，讓社會資本公平參與市場競爭，成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主力。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，改變原來政府投資效率不高、方向不準(zhǔn)的弊端，引導(dǎo)社會資本找準(zhǔn)投資方向，借助其專業(yè)技術(shù)和管理機(jī)制優(yōu)勢，提高資金運(yùn)用效率。然而，現(xiàn)實(shí)中社會資本參與PPP過程中存在著許多障礙，亟待體制機(jī)制創(chuàng)新和配套改革。

5.信用體系構(gòu)建

在地方財(cái)政壓力大增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會資本?！笆找婀蚕?、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”理念并未得到正確的闡釋，許多地方政府存在信用透支問題，導(dǎo)致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮（怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)），部分地方政府信用缺失成為掣肘社會資本參與PPP項(xiàng)目的重要因素。鑒于此，為構(gòu)建完善的信用體系，大力培養(yǎng)政府契約精神和法治精神，財(cái)政部制定《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理辦法》，可規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施過程的財(cái)政資金管理。

6.選定標(biāo)桿項(xiàng)目

我國的PPP項(xiàng)目由財(cái)政部和發(fā)改委共同牽頭主導(dǎo)，財(cái)政部力推的示范項(xiàng)目和發(fā)改委主導(dǎo)的推介項(xiàng)目并存，同時(shí)發(fā)力。

7.保險(xiǎn)資金加速進(jìn)場

保險(xiǎn)資金與PPP項(xiàng)目匹配度高：一是期限匹配，險(xiǎn)資投資期限可長達(dá)10-30年，具有其他資金無法比擬的優(yōu)勢，不存在期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)；二是風(fēng)險(xiǎn)匹配，險(xiǎn)資風(fēng)險(xiǎn)偏好較低，PPP項(xiàng)目有政府參與，納入財(cái)政預(yù)算，有政府信用保障，在經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境下，PPP項(xiàng)目相對更為安全。三是收益匹配，險(xiǎn)資投資時(shí)首先關(guān)注資金的安全性，投資回報(bào)要求相對適中、穩(wěn)健，與PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定、回報(bào)率合理的訴求一致。在政策制度的支撐下，保險(xiǎn)資金加速對接PPP項(xiàng)目。

8.政企合作基金成立

融資難、融資貴、融資渠道不通暢是橫在PPP項(xiàng)目面前的“三大難題”，為破解項(xiàng)目融資難題，政府紛紛發(fā)起設(shè)立PPP引導(dǎo)基金，意圖通過引導(dǎo)基金撬動社會資本，擴(kuò)大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，促進(jìn)我國的PPP引導(dǎo)基金高速增長，公開披露的PPP引導(dǎo)基金注冊資金總規(guī)模已經(jīng)超過7000億元，預(yù)計(jì)將撬動起萬億規(guī)模的投資規(guī)模。

9.PPP資產(chǎn)證券化試水

研究發(fā)現(xiàn)，我國目前PPP項(xiàng)目的融資大多依賴銀行信貸，基金、信托、保險(xiǎn)等其他金融工具的運(yùn)用并不多見。同時(shí)在銀行不良貸款余額、不良貸款率大幅上升的背景下，銀行對PPP項(xiàng)目的審核標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)保要求和放貸流程與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴(yán)格?？紤]到PPP項(xiàng)目的權(quán)屬不清、增信不足等問題，銀行在參與時(shí)較為審慎，難以滿足PPP項(xiàng)目的融資需求，亟待創(chuàng)新。隨著資產(chǎn)證券化產(chǎn)品上市從審核制改為注冊制，加上可實(shí)現(xiàn)“非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)”，在“資產(chǎn)配置荒”的背景下迅速興起，為PPP項(xiàng)目資金融通提供了新渠道。

10.退出難題有望突破

當(dāng)前，現(xiàn)有的PPP政策體系相對重準(zhǔn)入保障、輕退出安排，對社會資本方退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管，對正常情形下社會資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少，PPP退出機(jī)制不夠完善成為制約社會資本參與的重要因素。

據(jù)悉，上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所計(jì)劃在原有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足上海，面向全國及國際，在財(cái)政部PPP中心的指導(dǎo)下，搭建PPP項(xiàng)目交易流轉(zhuǎn)平臺。借此平臺為PPP項(xiàng)目落地實(shí)施一站式服務(wù)，包括交易信息公布、尋找社會資本、融資配套服務(wù)以及社會資本流轉(zhuǎn)等，配合政府相關(guān)部門的管理職能，在政府和市場之間形成紐帶與對接。同時(shí)聯(lián)合融資租賃、供應(yīng)鏈金融、跨境并購等，以期產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)PPP交易市場的活躍度，為社會資本流轉(zhuǎn)和退出提供合規(guī)而高效的渠道。