中國(guó)應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，中國(guó)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策具有比較強(qiáng)烈的干預(yù)市場(chǎng)、管制市場(chǎng)與替代市場(chǎng)的特征，這些產(chǎn)業(yè)政策大多效果不佳，由此帶來(lái)的不良政策效應(yīng)卻日趨突出

長(zhǎng)期以來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策以各種理由廣泛存在于中國(guó)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域中。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)政府運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策手段對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)明顯加強(qiáng)。自2000年以來(lái)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策幾乎涵蓋所有產(chǎn)業(yè)，更多地表現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)、特定技術(shù)、特定產(chǎn)品的選擇性扶持以及對(duì)產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的調(diào)控。2009年，中國(guó)陸續(xù)頒布實(shí)施十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃，與之配套的實(shí)施細(xì)則多達(dá)160余項(xiàng)，涉及到產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的各個(gè)方面。

重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃及其實(shí)施細(xì)則的頒布實(shí)施，意味著金融危機(jī)以后政府政策部門進(jìn)一步強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用。從政策的實(shí)施手段上來(lái)看，目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批與核準(zhǔn)、供地審批、貸款的行政核準(zhǔn)、強(qiáng)制性清理（淘汰落后產(chǎn)能）等行政性直接干預(yù)措施進(jìn)一步被強(qiáng)化，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)更為廣泛、細(xì)致和直接，從而體現(xiàn)出強(qiáng)烈的直接干預(yù)市場(chǎng)、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和以政府選擇代替市場(chǎng)機(jī)制的管制性特征和濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，屬于典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。

然而，這種限制市場(chǎng)、干預(yù)市場(chǎng)與替代市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)政策模式，無(wú)論在理論依據(jù)還是具體實(shí)施效果的認(rèn)識(shí)上都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。中國(guó)迫切需要加快產(chǎn)業(yè)政策模式的轉(zhuǎn)型。

一、中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩

2000年以來(lái)，中國(guó)政府強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用，頒布了的一系列產(chǎn)業(yè)政策，政策調(diào)整的對(duì)象幾乎涵蓋了國(guó)民經(jīng)濟(jì)中全部大類行業(yè)，政策的內(nèi)容也更為細(xì)化，針對(duì)單個(gè)行業(yè)而制定的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量顯著增加，政策措施也更為具體，對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)明顯加強(qiáng)。

中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策一直以來(lái)就具有強(qiáng)烈直接干預(yù)市場(chǎng)與濃厚的計(jì)劃性色彩，對(duì)于微觀市場(chǎng)的直接干預(yù)措施是產(chǎn)業(yè)政策最為重要的手段。2003年以來(lái)，隨著政府對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政干預(yù)，在“宏觀調(diào)控”的名義下明顯加強(qiáng)，“宏觀調(diào)控要以行政調(diào)控為主”成為正式的指導(dǎo)方針。抑制部分行業(yè)的盲目投資、產(chǎn)能過(guò)剩是產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容，同時(shí)也是“宏觀調(diào)控”政策的重要組成部分，在抑制產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)政策中行政直接干預(yù)微觀市場(chǎng)的措施被明顯強(qiáng)化，這種趨勢(shì)同時(shí)也體現(xiàn)在隨后制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃中。

2003年，政府發(fā)布的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》、《關(guān)于制止電解鋁行業(yè)違規(guī)建設(shè)盲目投資的若干意見》和《關(guān)于防止水泥行業(yè)盲目投資加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見》，這三個(gè)意見顯著強(qiáng)化了這三個(gè)行業(yè)的項(xiàng)目審批和行業(yè)準(zhǔn)入制度，并要求國(guó)土部門、銀行嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入和項(xiàng)目審批加強(qiáng)供地和信貸管理，對(duì)違規(guī)審批的項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)制性清理;《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》甚至直接規(guī)定“國(guó)家和各地原則上不再批準(zhǔn)新建鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和獨(dú)立煉鐵廠、煉鋼廠項(xiàng)目”。隨后頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》和《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中，行業(yè)準(zhǔn)入和投資核準(zhǔn)、審批的規(guī)定更為嚴(yán)格也更為細(xì)化，直接干預(yù)市場(chǎng)的措施顯著加強(qiáng)。2006年以來(lái)，一系列抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、促進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一系列政策中，行業(yè)準(zhǔn)入和投資核準(zhǔn)、審批進(jìn)一步加強(qiáng)，“行政調(diào)控”被進(jìn)一步強(qiáng)化。

重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃延續(xù)了直接干預(yù)微觀市場(chǎng)的特征。《船舶產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中都規(guī)定不再核準(zhǔn)或支持單純新建、擴(kuò)建項(xiàng)目，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》和《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》還規(guī)定所有項(xiàng)目必須以淘汰落后為前提。淘汰所謂落后產(chǎn)能也主要靠行政手段推行，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》和《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》都強(qiáng)調(diào)的“嚴(yán)格實(shí)行節(jié)能減排、淘汰落后問(wèn)責(zé)制”就是行政問(wèn)責(zé)制，“繼續(xù)實(shí)施有保有壓的融資政策”實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)以是否獲取行政審批作為金融企業(yè)發(fā)放貸款的標(biāo)準(zhǔn)。在《抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見》中明文提出要采取必要的行政手段，實(shí)際上這一政策實(shí)施主要依賴行政手段。

中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策較強(qiáng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的特征，還體現(xiàn)在政策部門在一些行業(yè)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)的政策，即：保護(hù)和扶持在位的大型企業(yè)（尤其是中央企業(yè)），限制中小企業(yè)對(duì)在位大企業(yè)市場(chǎng)地位的挑戰(zhàn)和競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)施這類政策往往以“充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)集團(tuán);提高市場(chǎng)集中度，避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”為理由。這類政策的做法有：制定有利于在位大型企業(yè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃;制定有利于大型企業(yè)發(fā)展和限制中小企業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)條件;制定有利于在位大型企業(yè)的準(zhǔn)入條件或嚴(yán)格限制新企業(yè)進(jìn)入;在項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)過(guò)程中照顧大企業(yè)的利益、優(yōu)先核準(zhǔn)大型企業(yè)集團(tuán)的投資項(xiàng)目，對(duì)中小企業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行限制。在鋼鐵產(chǎn)業(yè)和汽車工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策中，限制競(jìng)爭(zhēng)的特征尤為突出。

以汽車產(chǎn)業(yè)為例，汽車產(chǎn)業(yè)政策為多家大型企業(yè)提供了嚴(yán)格的保護(hù)，競(jìng)爭(zhēng)很大程度上受到限制。在《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中第五章準(zhǔn)入管理規(guī)定，建立統(tǒng)一的道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品的準(zhǔn)入管理制度，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)道路機(jī)動(dòng)性車輛進(jìn)行強(qiáng)制性認(rèn)證，并發(fā)布《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》，不在名錄中的企業(yè)不得生產(chǎn)、銷售機(jī)動(dòng)車輛。這種名錄管理制度賦予國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)汽車行業(yè)準(zhǔn)入有最后的決定權(quán)，并不是符合準(zhǔn)入規(guī)定的企業(yè)和產(chǎn)品就能進(jìn)入公告目錄，而是必須得到國(guó)家發(fā)展改革委的批準(zhǔn)和支持。

《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第十章第四十五條的規(guī)定使大型汽車企業(yè)集團(tuán)在獲得項(xiàng)目審批上具有很強(qiáng)的特權(quán)，第四十六條的規(guī)定，為潛在進(jìn)入者進(jìn)入汽車行業(yè)設(shè)定非常高的進(jìn)入壁壘，也為非轎車類汽車企業(yè)進(jìn)入轎車行業(yè)設(shè)立了非常高的進(jìn)入壁壘。在汽車工業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策體系下，新的企業(yè)進(jìn)入幾乎不可能，不同產(chǎn)品類型汽車生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入不同產(chǎn)品領(lǐng)域開展競(jìng)爭(zhēng)的行為也幾乎被禁止。

在汽車產(chǎn)業(yè)政策體系中，合資企業(yè)成立的審批也是一項(xiàng)重要內(nèi)容，特別是在乘用車領(lǐng)域。由于國(guó)內(nèi)在技術(shù)和車型開發(fā)上與發(fā)達(dá)國(guó)家存在巨大差異，與國(guó)外先進(jìn)企業(yè)合資權(quán)以及合資車型的多寡、合作的廣度和深度，在很大程度上決定了國(guó)內(nèi)汽車企業(yè)的市場(chǎng)份額和發(fā)展空間。國(guó)家在合資審批過(guò)程中，幾乎是一面倒地傾向于其重點(diǎn)扶持的大型企業(yè)集團(tuán)，規(guī)模略小的汽車企業(yè)無(wú)論在獲得合資審批的機(jī)會(huì)上還是合資的范圍上都受到極大地限制。

中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的第二個(gè)特征是試圖以政府的判斷、選擇來(lái)代替市場(chǎng)機(jī)制。中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策中的這種選擇性并不顯著表現(xiàn)為對(duì)具體產(chǎn)業(yè)的選擇和扶持，而是更多地表現(xiàn)為對(duì)各產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持。《當(dāng)前國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄（2000年修訂）》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》的鼓勵(lì)類目錄幾乎涵蓋了所有的大類產(chǎn)業(yè)，分別詳細(xì)列出了526種和539種鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)品、技術(shù)和工藝。

1999年、2001年、2004年和2007年4個(gè)版本的《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域指南》中，包括10個(gè)方面130項(xiàng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域，其中的每一個(gè)領(lǐng)域又列出十余項(xiàng)具體產(chǎn)品或者技術(shù)，涵蓋面亦非常寬泛，幾乎涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有二位數(shù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)產(chǎn)品和技術(shù)的選擇性扶持也非常具體?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》中限制類、淘汰類的目錄對(duì)于具體產(chǎn)品和技術(shù)的規(guī)定也非常具體，都是直接提及具體工藝、技術(shù)、產(chǎn)品與規(guī)模。以上指導(dǎo)目錄和指南并不是只具有指導(dǎo)意義，而是與財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密聯(lián)系的?！秶?guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目暫行規(guī)定》第八條就規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展改革委根據(jù)《國(guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域指南》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《國(guó)家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》及其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)布國(guó)家高技術(shù)項(xiàng)目公告或通知，明確國(guó)家支持的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施時(shí)間，以及安排國(guó)家補(bǔ)貼資金的方式和標(biāo)準(zhǔn)?！薄洞龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，“《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》是引導(dǎo)投資方向，政府管理投資項(xiàng)目，制定和實(shí)施財(cái)稅、信貸、土地、進(jìn)出口等政策的重要依據(jù)。”這類指導(dǎo)目錄、指南或者規(guī)劃，成為政府制定投資審批與管理、財(cái)稅、信貸、土地等政策的依據(jù)后，與其說(shuō)是引導(dǎo)投資方向，不如說(shuō)是在很大程度上選擇了投資的方向，實(shí)際上是以政府對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇，來(lái)替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇。

中國(guó)在汽車、鋼鐵、石化等重要行業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的投資審批、核準(zhǔn)政策及市場(chǎng)準(zhǔn)入政策具有限制競(jìng)爭(zhēng)、扶大限小的特征，對(duì)行業(yè)效率的提升產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。

在我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策中，以政府選擇代替市場(chǎng)機(jī)制的特征還表現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)及企業(yè)規(guī)模的選擇上。制止盲目投資、抑制產(chǎn)能過(guò)剩、去產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)政策中，則是以政府對(duì)市場(chǎng)供需狀況的判斷以及對(duì)未來(lái)供需形勢(shì)變化的預(yù)測(cè)來(lái)判斷某個(gè)行業(yè)是否存在盲目投資或者產(chǎn)能過(guò)剩，并以政府的判斷和預(yù)測(cè)為依據(jù)制定相應(yīng)的行業(yè)產(chǎn)能及產(chǎn)能投資控制措施、控制目標(biāo)，這實(shí)際上是以政府的判斷和控制來(lái)代替市場(chǎng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。這些都具有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。

二、應(yīng)謹(jǐn)慎看待干預(yù)市場(chǎng)型產(chǎn)業(yè)政策的作用

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者及政府部門，過(guò)度夸大日本、韓國(guó)等東亞經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)業(yè)政策的作用，認(rèn)為東亞經(jīng)濟(jì)體的成功，政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策模式是關(guān)鍵，將產(chǎn)業(yè)政策鼓吹成了“神話”。然而，大量研究指出東亞的產(chǎn)業(yè)政策并不是東亞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要原因。

克魯格曼則認(rèn)為，東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要原因在于政府積極推動(dòng)人力資本投資和提升，而并非亞洲政府在提升特定產(chǎn)業(yè)和技術(shù)方面的做法;事實(shí)上，亞洲政府根本不知道自己在做什么。金善雄等同樣質(zhì)疑東亞直接干預(yù)市場(chǎng)的政策模式，雖然他們承認(rèn)東亞政府發(fā)展人力資源、推動(dòng)開放和支持出口促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是他們進(jìn)一步指出政府通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策以試圖達(dá)到對(duì)挑選的特點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植，不僅沒有成功而且毫無(wú)價(jià)值。今井賢一認(rèn)為，對(duì)于日本而言，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然處于政府的壓力之下，但基本上是遵循市場(chǎng)機(jī)制才得以發(fā)展的。產(chǎn)業(yè)政策只是從側(cè)面支援了以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的充滿活力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！巴鈬?guó)對(duì)日本產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際狀況和效果普遍存在著評(píng)價(jià)偏高的傾向?！?/p>

一些研究甚至表明，干預(yù)市場(chǎng)型的產(chǎn)業(yè)政策不但不是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要原因，還導(dǎo)致不良的政策后果。伊藤元重認(rèn)為至少?gòu)膶W(xué)術(shù)界的立場(chǎng)來(lái)看，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策存在的意義似乎持否定性的看法比較多。竹內(nèi)高宏、邁克.波特，對(duì)日本在國(guó)際上成功的產(chǎn)業(yè)和失敗的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了詳細(xì)比較后，也認(rèn)為日本成功的產(chǎn)業(yè)大多沒有產(chǎn)業(yè)政策的支持，而失敗的產(chǎn)業(yè)恰恰是產(chǎn)業(yè)政策管束過(guò)多、特別是限制競(jìng)爭(zhēng)較多的部門。彼森和溫斯坦的實(shí)證研究亦表明日本的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)質(zhì)上帶來(lái)顯著的負(fù)面影響。

從理論上看，政府作為面臨嚴(yán)重信息約束的政策制定者，選擇的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)（最應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)）往往是并不具有比較優(yōu)勢(shì)的部門，并可能最終放棄具有“真正”的比較優(yōu)勢(shì)并最應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府作為市場(chǎng)參與者，受有限信息和有限理性的約束，并非旨在解決問(wèn)題的完全中立的機(jī)構(gòu)，而是具有特定利益和動(dòng)因的內(nèi)在參與者，產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中存在諸如標(biāo)準(zhǔn)確定困難、政府設(shè)租偏好、政策實(shí)施手段困難及其政策實(shí)施效果難以判斷等困難。具體而言：現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，由于受有限信息與有效理性的制約，政府推行產(chǎn)業(yè)政策的能力受到限制;政府受自身動(dòng)因的驅(qū)使而進(jìn)行干預(yù)，誘發(fā)政府自身和企業(yè)的不當(dāng)行為，如設(shè)租和尋租行為;政府失靈同樣廣泛存在，市場(chǎng)低效率的存在并不意味著對(duì)政府干預(yù)的必然需要。許多時(shí)候，正是政府對(duì)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，損害了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮，從而導(dǎo)致了所謂的市場(chǎng)失靈。

中國(guó)強(qiáng)政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果令人嚴(yán)重質(zhì)疑。江小涓指出中國(guó)實(shí)施政府干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策的效果多不理想，許多行業(yè)高速發(fā)展的過(guò)程，就是不斷突破有關(guān)部門預(yù)測(cè)、脫離其規(guī)劃、擺脫其干預(yù)的過(guò)程，如果政府的干預(yù)大部分得以實(shí)現(xiàn)，這些行業(yè)的發(fā)展就會(huì)被進(jìn)一步延遲。李平、簡(jiǎn)澤和江飛濤采用企業(yè)微觀數(shù)據(jù)表明，直接干預(yù)市場(chǎng)與限制競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策使得鋼鐵、汽車、石化、船舶等重要行業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制難以發(fā)揮作用，并嚴(yán)重阻礙這些行業(yè)效率的進(jìn)一步提高。劉世錦、江飛濤等人亦指出中國(guó)干預(yù)型的產(chǎn)業(yè)政策效果并不理想，并導(dǎo)致了不良的政策效應(yīng)，并各自提出了相應(yīng)的理論依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)研究依據(jù)。對(duì)于中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果的質(zhì)疑，可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（1）采取廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策，帶來(lái)較為嚴(yán)重尋租和腐敗行為，加劇收入分配的不平衡，并降低整體經(jīng)濟(jì)體系的活力。對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的廣泛干預(yù)，極大地?cái)U(kuò)大了行政力量配置資源的能力和手段，強(qiáng)化了中國(guó)尋租活動(dòng)的制度基礎(chǔ)，尋租規(guī)模亦不斷擴(kuò)大，腐敗現(xiàn)象更加嚴(yán)重。規(guī)模巨大的租金總量顯著加劇了中國(guó)社會(huì)的貧富差距，大量租金的存在還扭曲了企業(yè)的行為，誘導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者將更多的精力配置于尋租活動(dòng)，相應(yīng)地減少了適應(yīng)市場(chǎng)、降低成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、開發(fā)新產(chǎn)品等方面的努力，進(jìn)而降低了整體經(jīng)濟(jì)體系的微觀活力。

（2）中國(guó)在汽車、鋼鐵、石化等重要行業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的投資審批、核準(zhǔn)政策及市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，具有限制競(jìng)爭(zhēng)、扶大限小的特征，對(duì)行業(yè)效率的提升產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。采用工業(yè)企業(yè)微觀數(shù)據(jù)的實(shí)證研究表明，這些政策使得汽車、石化、鋼鐵、船舶等行業(yè)中優(yōu)勝劣汰機(jī)制嚴(yán)重受阻，這表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：在位大企業(yè)由于受政策扶持且缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，生產(chǎn)效率偏低且改進(jìn)緩慢，但市場(chǎng)份額卻不斷擴(kuò)大;一些具有較高生產(chǎn)效率且效率改進(jìn)速度較快的中小企業(yè)或新進(jìn)入企業(yè)，受政策限制卻難以進(jìn)一步成長(zhǎng)和擴(kuò)大市場(chǎng)份額;由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受限，一些低效率的企業(yè)長(zhǎng)期存活在市場(chǎng)中，不能被淘汰出市場(chǎng)。還需要指出的是，不必要的投資審批和核準(zhǔn)（除生態(tài)環(huán)境保護(hù)之外）還阻礙了企業(yè)對(duì)市場(chǎng)需求增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變動(dòng)做出迅速反應(yīng)，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)以及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)困難，也帶來(lái)設(shè)租、尋租等一系列問(wèn)題，進(jìn)一步降低行業(yè)整體效率。

（3）目錄指導(dǎo)成為政策部門以自身的判斷和選擇來(lái)代替市場(chǎng)機(jī)制的工具，導(dǎo)致不良政策效果。目錄指導(dǎo)實(shí)質(zhì)上是政策部門從各個(gè)行業(yè)中挑選出需要重點(diǎn)發(fā)展的先進(jìn)技術(shù)、工藝和產(chǎn)品進(jìn)行扶植，并挑選出落后的技術(shù)、工藝和產(chǎn)品進(jìn)行限制和淘汰，需要政策部門對(duì)上百個(gè)細(xì)分行業(yè)中眾多技術(shù)、工藝和產(chǎn)品的前景、經(jīng)濟(jì)性與市場(chǎng)能夠進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷和預(yù)測(cè)，而這是一項(xiàng)政策部門根本不可能完成的工作。目錄指導(dǎo)政策制定和實(shí)施中往往超越我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而片面追求發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)品和工藝，同時(shí)把本來(lái)具有市場(chǎng)需求的產(chǎn)能看作落后產(chǎn)業(yè)并加以淘汰。例如，近年來(lái)多晶硅、風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，鋼鐵行業(yè)部分高端產(chǎn)品設(shè)備能力過(guò)剩問(wèn)題;以及前些年由于限制線材、螺紋鋼產(chǎn)能等低端產(chǎn)品的政策，導(dǎo)致建筑鋼材市場(chǎng)供應(yīng)相對(duì)短缺。目錄指導(dǎo)應(yīng)重在指導(dǎo)，即為企業(yè)提供關(guān)于未來(lái)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的重要信息，應(yīng)對(duì)企業(yè)加以引導(dǎo)而不應(yīng)具有強(qiáng)制力。

（4）片面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)集中度、企業(yè)規(guī)模，導(dǎo)致大量低效率重組行為。中國(guó)在重要行業(yè)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)組織政策及促進(jìn)兼并重組政策，均將提高市場(chǎng)集中度和打造大規(guī)模企業(yè)作為最為重要的政策目的，從政策諸多方面扶持大企業(yè)并限制小企業(yè)。這種政策模式導(dǎo)致大量地方政府主導(dǎo)非市場(chǎng)導(dǎo)向的兼并重組，這些重組大多效率較低。這種政策模式將市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)績(jī)效簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)，忽略了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程作為一個(gè)篩選機(jī)制和發(fā)現(xiàn)過(guò)程，讓具備效率優(yōu)勢(shì)的企業(yè)能夠生存和發(fā)展，市場(chǎng)份額總從缺乏效率的企業(yè)轉(zhuǎn)移到更具效率的企業(yè)，脫離開這一過(guò)程，去強(qiáng)調(diào)集中度、企業(yè)規(guī)模的效率是毫無(wú)意義的。對(duì)于兼并重組政策而言，應(yīng)淡化集中度和企業(yè)規(guī)模目標(biāo)。其最為重要的意義應(yīng)在于通過(guò)構(gòu)筑有利于兼并重組的制度和市場(chǎng)環(huán)境，改善和強(qiáng)化市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，提高市場(chǎng)的整體效率，為產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。

（5）以干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的方式治理產(chǎn)能過(guò)剩存在根本缺陷，并會(huì)帶來(lái)不良政策效應(yīng)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政策部門干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的方式治理產(chǎn)能過(guò)剩，但這種政策模式的成功需要政策部門能對(duì)未來(lái)市場(chǎng)作出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)和判斷，而這一點(diǎn)恰恰是最讓人質(zhì)疑的。從20世紀(jì)90年代以來(lái)許多政策文件中對(duì)鋼鐵工業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)的預(yù)測(cè)來(lái)看，均與實(shí)際情況存在巨大差異，如果這些政策中的控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，那么將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的供不應(yīng)求?，F(xiàn)階段，我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題主要是體制扭曲下地區(qū)補(bǔ)貼性競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的政策模式，不但不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩，反而會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)協(xié)調(diào)困難、市場(chǎng)波動(dòng)加劇等不良的政策效應(yīng)。

（6）發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中，過(guò)于注重補(bǔ)貼生產(chǎn)企業(yè)，導(dǎo)致部分新興產(chǎn)業(yè)過(guò)度投資，并頻繁遭遇國(guó)外反補(bǔ)貼調(diào)查和制裁。近年來(lái)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是政策扶持的重點(diǎn)，對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠則是重中之重，地方政府更是采取低價(jià)供地、直接提供財(cái)政補(bǔ)貼等方式大力推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，這種過(guò)于注重補(bǔ)貼生產(chǎn)企業(yè)的措施，直接導(dǎo)致多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等新興行業(yè)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，并導(dǎo)致太陽(yáng)能電池板、風(fēng)電設(shè)備等產(chǎn)品相繼在歐、美市場(chǎng)遭遇“雙反”調(diào)查。更為重要的是，對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供大量補(bǔ)貼還會(huì)誘發(fā)企業(yè)的尋租行為，而不是把更多的投入放在研究開發(fā)和技術(shù)工藝的改造升級(jí)上，這也會(huì)使得新興行業(yè)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中更依賴以政府補(bǔ)貼和低污染排放標(biāo)準(zhǔn)所帶來(lái)的所謂低成本競(jìng)爭(zhēng)力。

三、中國(guó)應(yīng)加快選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式向功能性產(chǎn)業(yè)政策模式的轉(zhuǎn)變

功能型產(chǎn)業(yè)政策則是“市場(chǎng)友好型”的產(chǎn)業(yè)政策，它是以“完善市場(chǎng)制度、補(bǔ)充市場(chǎng)不足”為特征。即在功能型產(chǎn)業(yè)政策中，市場(chǎng)居于主導(dǎo)地位，政府的作用是增進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能 、擴(kuò)展市場(chǎng)作用范圍并在公共領(lǐng)域補(bǔ)充市場(chǎng)的不足，讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮其決定性作用。市場(chǎng)機(jī)制是配置資源、激勵(lì)創(chuàng)新、推動(dòng)效率提升與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)最為有效的機(jī)制，但是市場(chǎng)機(jī)制能否充分發(fā)揮作用取決于市場(chǎng)制度（或市場(chǎng)體系）的完善程度，并且市場(chǎng)機(jī)制在教育、基礎(chǔ)科學(xué)與技術(shù)研究、環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域存在不足。功能型產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)放在為市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮其決定性作用提供完善的制度基礎(chǔ)，強(qiáng)化保持市場(chǎng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)制度，建立開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，培養(yǎng)人力資本以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于高技能勞動(dòng)力的需求，支持科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新等方面。功能型產(chǎn)業(yè)政策尤為注重促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新與能力建設(shè)，特別強(qiáng)調(diào)通過(guò)完善有利于創(chuàng)新的市場(chǎng)制度與市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)建科技信息交流與共享平臺(tái)、技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)、科技成果評(píng)估與交易平臺(tái)、產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新平臺(tái)等科技服務(wù)公共平臺(tái)，對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)的普遍性支持，來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。

中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)迫切需要實(shí)施功能型產(chǎn)業(yè)政策。當(dāng)前中國(guó)的市場(chǎng)體系仍不健全，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維影響仍然存在，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)中面臨的諸多障礙（例如產(chǎn)能過(guò)剩、創(chuàng)新動(dòng)力不足等），看似是“市場(chǎng)失靈”，實(shí)則是市場(chǎng)制度不健全和政府廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。試圖通過(guò)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)更為廣泛和細(xì)致的管束來(lái)治理這種所謂的“市場(chǎng)失靈”只能是南轅北轍，會(huì)進(jìn)一步抑制市場(chǎng)的活力，導(dǎo)致制度缺陷或“政府失靈”更加難以得到解決。面對(duì)這種所謂的“市場(chǎng)失靈”，產(chǎn)業(yè)政策要做的不是管制和替代市場(chǎng)，而是應(yīng)當(dāng)矯正與完善市場(chǎng)制度，促進(jìn)市場(chǎng)主體之間自發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展，通過(guò)市場(chǎng)主體持續(xù)試錯(cuò)、反復(fù)試驗(yàn)與創(chuàng)新實(shí)踐，尋求有效的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑。產(chǎn)業(yè)政策作為政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措，不應(yīng)當(dāng)是政府替代市場(chǎng)的工具，而應(yīng)當(dāng)是政府增進(jìn)市場(chǎng)功能與擴(kuò)展市場(chǎng)作用范圍的手段。

全面深化改革迫切需要產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題?！倍?dāng)前，中國(guó)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策具有比較強(qiáng)烈的干預(yù)市場(chǎng)、管制市場(chǎng)與替代市場(chǎng)的特征，這些產(chǎn)業(yè)政策大多效果不佳，由此帶來(lái)的不良政策效應(yīng)卻日趨突出，且不符合十八屆三中全會(huì)全面深化改革的戰(zhàn)略部署。而功能型產(chǎn)業(yè)政策與深化經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是高度一致的，并可作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要手段。

構(gòu)建和實(shí)施功能型產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，放松政府管制，退出選擇性產(chǎn)業(yè)政策，清除（除生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)安全領(lǐng)域以外）所有政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)不必要的直接干預(yù)，放棄政府試圖主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源配置方向的做法;第二，建立健全市場(chǎng)制度，構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，強(qiáng)化保持市場(chǎng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)制度，以此約束企業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、不公平競(jìng)爭(zhēng)及其他不當(dāng)行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)提升效率、根據(jù)消費(fèi)者需要改進(jìn)質(zhì)量與功能以及企業(yè)的創(chuàng)新行為;第三，創(chuàng)新、環(huán)保等市場(chǎng)機(jī)制存在不足的領(lǐng)域，在尊重市場(chǎng)機(jī)制、不扭曲市場(chǎng)機(jī)制、不扭曲市場(chǎng)主體行為的基礎(chǔ)上積極作為，補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制的不足，而不是代替市場(chǎng)去主導(dǎo)資源配置。

構(gòu)筑和實(shí)施功能型產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)尤為重視激勵(lì)與促進(jìn)創(chuàng)新。創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵所在，也是應(yīng)對(duì)新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革所帶來(lái)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。必須加快構(gòu)建有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場(chǎng)制度體系，加快推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法體制，為科技服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展提供良好的環(huán)境與政策。在促進(jìn)創(chuàng)新時(shí)，政府還應(yīng)補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制的不足，積極支持科學(xué)研究與通用技術(shù)研究，并提高公共科技投入的效率;加強(qiáng)國(guó)家共性技術(shù)公共研究平臺(tái)、科技公共服務(wù)平臺(tái)與技術(shù)轉(zhuǎn)移中心的建設(shè)，構(gòu)建多層次的創(chuàng)新人才與產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)體系。

作者為社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，編輯：許瑤