村民自治語(yǔ)境下多主體合作治村的構(gòu)想
——重塑經(jīng)濟(jì)能人治村模式

張亞飛，王 進(jìn)

(延安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 延安 716000)

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村民自治語(yǔ)境下多主體合作治村的構(gòu)想
——重塑經(jīng)濟(jì)能人治村模式

張亞飛，王 進(jìn)

(延安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 延安 716000)

解決好農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵在于是否具備良好的治理主體和完善的組織結(jié)構(gòu),是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的核心和基本依靠。通過(guò)審視當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)多元化的現(xiàn)實(shí)及單一經(jīng)濟(jì)能人治村遭遇的困境,提出三種治理主體合作治理農(nóng)村的構(gòu)想并從制度安排和對(duì)策建議兩個(gè)方面進(jìn)行分別闡述。在制度安排方面,設(shè)計(jì)了多主體治理農(nóng)村的組織結(jié)構(gòu)并對(duì)其治理的積極意義進(jìn)行了分析。在對(duì)策建議上,提出了堅(jiān)持基層民主自治制度,改革現(xiàn)有村級(jí)組織結(jié)構(gòu);加強(qiáng)基層黨組織在農(nóng)村中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;重視和發(fā)揮傳統(tǒng)治理資源———鄉(xiāng)賢的作用以及穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變等優(yōu)化路徑。

農(nóng)村;黨組織;村民自治;單主體治理;多主體合作治理

改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)逐步形成了“經(jīng)濟(jì)能人治村”的治理格局，在很大程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也不可避免地產(chǎn)生了一系列弊端和治理困境，是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的重要障礙。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。農(nóng)村治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)性工程。在農(nóng)村人口仍占多數(shù)，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、農(nóng)民思想觀念等發(fā)生劇變的情況下，農(nóng)村治理不僅是農(nóng)村的問(wèn)題，更是關(guān)乎黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固，關(guān)乎中國(guó)特色社會(huì)主義基層群眾自治制度實(shí)踐成敗的大問(wèn)題。只有對(duì)農(nóng)村治理面臨的挑戰(zhàn)給予足夠的重視、關(guān)注與應(yīng)對(duì)，才能走出一條具有中國(guó)特色的農(nóng)村治理之路。

當(dāng)前，有關(guān)農(nóng)村治理的文獻(xiàn)資料頗多，圍繞這一主題，不少專家、學(xué)者從不同視角進(jìn)行了深入研究并提出了許多有建設(shè)性的觀點(diǎn)和對(duì)策。有的學(xué)者提出創(chuàng)新中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理模式，構(gòu)建新的村級(jí)治理模式——復(fù)合式治理，通過(guò)充分發(fā)揮社會(huì)多元力量、多種治理要素的作用，特別是發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府在多方面的引導(dǎo)作用來(lái)實(shí)現(xiàn)良好的村級(jí)治理[1]；有的學(xué)者從村民自治的實(shí)現(xiàn)形式出發(fā)，主張不斷探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，建構(gòu)多層次多類型多樣式的村民自治體系[2]；還有的學(xué)者針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)村級(jí)治理中精英主政的程序密閉、村務(wù)公開的虛化以及鄉(xiāng)村精英的謀利化傾向等問(wèn)題所造成的村民自治困境，提出通過(guò)協(xié)商治理來(lái)克服這種困境并提出了相關(guān)路徑選擇[3]。應(yīng)該承認(rèn)，這些研究不僅在理論上豐富了關(guān)于農(nóng)村治理問(wèn)題的討論，也為我們的研究奠定了基礎(chǔ)，指明了方向，起到了很好的參考作用。

解決好農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵在于是否具備良好的治理主體和完善的組織結(jié)構(gòu)，這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心和基本依靠。基于此，我們從農(nóng)村治理主體的視角提出了對(duì)多主體合作治村問(wèn)題的研究。

一、多元化現(xiàn)實(shí)與經(jīng)濟(jì)能人治村的困境

與傳統(tǒng)小農(nóng)社會(huì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和改革開放初期面臨的一元社會(huì)不同，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)多元化的特征已愈加明顯。在這種大變革背景下，農(nóng)村很難置身其外。新的群體和組織不斷催生出來(lái)，與原有的力量共同構(gòu)成了多元化的格局，在這種格局下，面臨兩個(gè)基本問(wèn)題：一是現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)能人治村模式弊端日益顯現(xiàn)；二是其他治理主體的作用難以充分發(fā)揮，造成了農(nóng)村的治理危機(jī)。

改革開放帶來(lái)的市場(chǎng)回歸是經(jīng)濟(jì)能人治村產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，在過(guò)去二三十年中，這一群體對(duì)農(nóng)村的發(fā)展起到了舉足輕重的作用，同時(shí)也是現(xiàn)階段我國(guó)多數(shù)農(nóng)村治理的基本依靠。但是，不可忽視的是，伴隨著經(jīng)濟(jì)能人參與村莊治理，一些負(fù)面問(wèn)題也暴露出來(lái)。如：新興經(jīng)濟(jì)能人階層的崛起帶來(lái)了良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，亦導(dǎo)致普通村民政治參與邊緣化的負(fù)面效果[4]；片面追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的同時(shí)忽視了社會(huì)和文化建設(shè)；經(jīng)濟(jì)人特性所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)能人自身謀利化的傾向以及與此密切相關(guān)的農(nóng)村選舉亂象等。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)能人治村的格局下，其實(shí)暗流早已涌動(dòng)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來(lái)越多的鄉(xiāng)村能人、精英向城市流動(dòng)，造成了農(nóng)村優(yōu)秀治理主體的流失和斷層，基層農(nóng)村治理所依賴的人才出現(xiàn)斷裂和匱乏等嚴(yán)重情況。在現(xiàn)實(shí)中，一些農(nóng)村地痞流氓甚至黑勢(shì)力介入村級(jí)組織的情況也屢見不鮮。鄉(xiāng)村治理困局之所以會(huì)產(chǎn)生，總的根源固然在于傳統(tǒng)村落受到工業(yè)文明和現(xiàn)代化的肢解，但最直接的原因是沒(méi)有構(gòu)建起一個(gè)與當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)重大變化相適應(yīng)的治理體系和治理結(jié)構(gòu)[5]。在劇烈的社會(huì)變遷過(guò)程中，農(nóng)村將何去何從，是擺在我們面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題，農(nóng)村治理的成敗關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，沒(méi)有一個(gè)健全的治理機(jī)制，農(nóng)村的善治就無(wú)從談起。

二、對(duì)兩種治理主體的分析

兩種治理主體在我們的論述中占有重要地位，因此在闡述構(gòu)想前，有必要對(duì)兩種農(nóng)村治理主體進(jìn)行分析和研究，即村黨組織和鄉(xiāng)賢。

(一)村黨組織在農(nóng)村治理中的地位和作用

改革開放以來(lái),建立在對(duì)村莊資源絕對(duì)控制之下的村莊權(quán)力基礎(chǔ)發(fā)生了變化,農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的作用下降,整合社會(huì)功能弱化,呈“邊緣化”的狀態(tài)[6]，加上黨員隊(duì)伍建設(shè)滯后，導(dǎo)致了農(nóng)村黨組織權(quán)威下降，黨組織功能無(wú)法正常發(fā)揮。

作為黨在基層農(nóng)村社會(huì)的政治堡壘，農(nóng)村黨組織的重要性不可低估。與村委會(huì)不同，農(nóng)村黨組織是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組織，是黨在農(nóng)村的代表，其領(lǐng)導(dǎo)班子由農(nóng)村黨員選舉產(chǎn)生。而村委員則是由村民選舉產(chǎn)生的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其領(lǐng)導(dǎo)班子由普通村民民主選舉產(chǎn)生。性質(zhì)和地位的差別使得農(nóng)村黨組織在農(nóng)村治理中有著特殊含義，其作用主要表現(xiàn)在：

1.廣大村民利益的代表者

隨著社會(huì)多元化趨勢(shì)的進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)中的利益多元化也更加明顯。在利益關(guān)系紛繁復(fù)雜的今天，作為中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，需要農(nóng)村黨組織切實(shí)發(fā)揮作用，代表并維護(hù)廣大村民的切身利益。農(nóng)村黨組織要主動(dòng)匯集民意并將民意反映到農(nóng)村事務(wù)管理中來(lái),還要注重保護(hù)普通村民合理表達(dá)利益訴求的方式和途徑。在村莊利益日益多元化的時(shí)代,村級(jí)黨組織要特別注意反映不同社會(huì)階層利益主體的需求,在不同的利益表達(dá)中,凝聚村莊的共同利益,把村民組織起來(lái),獲得最大多數(shù)的支持[7]。

2.村民政治參與的引導(dǎo)者

引導(dǎo)村民有序參與政治是基層民主自治制度建設(shè)的重要內(nèi)容。從我國(guó)農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看,當(dāng)前村民自治正逐步走向成熟,廣大農(nóng)民通過(guò)政治參與有效地推動(dòng)了農(nóng)村基層民主的進(jìn)程?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第3條明確規(guī)定:“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”,要“依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！贝寮?jí)黨組織要正確定位,充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心作用，引導(dǎo)村民有序參與基層民主政治，為農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供政治保證。

3.農(nóng)村社會(huì)秩序的調(diào)控者

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,村民間的階層分化將更加明顯,不同階層的成員利益沖突也會(huì)進(jìn)一步加劇,這對(duì)農(nóng)村黨組織的社會(huì)整合能力提出了挑戰(zhàn)。農(nóng)村黨組織可以利用其在群眾中的號(hào)召力和凝聚力,采用合法途徑積極參與村務(wù)管理,引導(dǎo)村民合理、合法地表達(dá)自己的利益訴求,從而化解不同群體、不同階層之間的矛盾沖突或使社會(huì)沖突控制在一定范圍之內(nèi),避免大規(guī)模群體性事件的發(fā)生,維護(hù)基層農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

(二)鄉(xiāng)賢治理回歸及其作用發(fā)揮

政黨是現(xiàn)代政治文明發(fā)展的產(chǎn)物，而鄉(xiāng)賢則根植于我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)。鄉(xiāng)賢這一稱呼古已有之，許多學(xué)者將其等同于鄉(xiāng)紳，其實(shí)兩者并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，我們可以認(rèn)為鄉(xiāng)賢即鄉(xiāng)紳。所謂鄉(xiāng)賢是指鄉(xiāng)土社會(huì)中那些德才兼?zhèn)?、知書達(dá)理且在當(dāng)?shù)赜休^高威望的人士[8]，是指鄉(xiāng)村社會(huì)中的賢達(dá)人員[9]。

中國(guó)古代社會(huì)鄉(xiāng)村治理，在先秦時(shí)期就已仰仗鄉(xiāng)紳或鄉(xiāng)賢來(lái)主導(dǎo)，秦漢以后更推行以“三老嗇夫”為鄉(xiāng)村最高領(lǐng)袖的鄉(xiāng)治制度[10]。在漫長(zhǎng)的中國(guó)歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)紳或鄉(xiāng)賢始終是鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)、風(fēng)習(xí)教化、鄉(xiāng)里公共事務(wù)的主導(dǎo)力量[11]。作為鄉(xiāng)村社會(huì)的精英分子，鄉(xiāng)賢對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著重要作用，是傳統(tǒng)農(nóng)村治理中不可或缺的力量。

鄉(xiāng)紳自治的傳統(tǒng)是實(shí)行新鄉(xiāng)賢制度建設(shè)的歷史根據(jù)[12]。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村面臨著現(xiàn)代化的沖擊，引發(fā)了雙重效應(yīng)。一方面，隨著現(xiàn)代文明向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平得到了很大的提升，農(nóng)民的物質(zhì)生活獲得了極大的豐裕；另一方面，農(nóng)村中的傳統(tǒng)治理機(jī)制和精神文化紐帶等卻遭到了破壞。當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)中出現(xiàn)的價(jià)值扭曲、宗教迷信與賭博盛行、道德滑坡等現(xiàn)象，很大程度上與農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)資源的被破壞有關(guān)。因此，必須依靠鄉(xiāng)賢這一農(nóng)村中的精英階層來(lái)凝聚、引導(dǎo)、感化日益凋零的農(nóng)村社會(huì)。鄉(xiāng)賢在農(nóng)村治理中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.文化、道德的教化者

自古以來(lái)，我國(guó)就有著“尊賢”“尚賢”的歷史傳統(tǒng)，作為農(nóng)村社會(huì)中的賢者，鄉(xiāng)賢是農(nóng)村中的文化精英和道德楷模，他們的一言一行、一舉一動(dòng)都會(huì)在農(nóng)村社會(huì)中產(chǎn)生潛移默化的影響，這種影響來(lái)自于文化感召和道德感化，是一種人們發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同。他們的知識(shí)素養(yǎng)、文化素養(yǎng)以及道德素養(yǎng)是引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)尚的標(biāo)桿，是普及文化教育、調(diào)節(jié)鄰里糾紛、重塑社會(huì)道德的最天然的粘合劑。

2.農(nóng)村發(fā)展的推動(dòng)者

鄉(xiāng)賢在推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展方面的作用同樣不可低估。在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，鄉(xiāng)紳階層一直是農(nóng)村公共事業(yè)的主要提供者和組織者，對(duì)農(nóng)村發(fā)展起著引領(lǐng)、帶動(dòng)作用。近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)賢文化在各地的興起，呼吁有德有才的新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)建設(shè)農(nóng)村也成了重要內(nèi)容。那些從農(nóng)村走出去的專家、學(xué)者、退休官員和商人等回鄉(xiāng)，將會(huì)極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

3.農(nóng)村治理的參與者

當(dāng)前，一些地方已經(jīng)開始建立“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”等類似組織參與農(nóng)村治理。貴州省銅仁市印江土家族苗族自治縣探索“村支兩委+鄉(xiāng)賢會(huì)”的新管理模式，各村陸續(xù)成立“鄉(xiāng)賢會(huì)”，目前全縣已經(jīng)成立80余個(gè)“鄉(xiāng)賢會(huì)”，2016年全縣374個(gè)行政村將實(shí)現(xiàn)全覆蓋[10]。鄉(xiāng)賢在農(nóng)村治理中作用的發(fā)揮，來(lái)源于血緣、地緣紐帶，源于自身所具有的組織管理才能和責(zé)任感，充分利用鄉(xiāng)賢的學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和專長(zhǎng)來(lái)參與村級(jí)治理，將有效地彌補(bǔ)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村治理中存在的不足，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的善治。

面對(duì)農(nóng)村社會(huì)的劇烈變遷，具有時(shí)代意義的新鄉(xiāng)賢能否正確地發(fā)揮作用，如何使這一農(nóng)村精英階層通過(guò)制度化的途徑發(fā)揮應(yīng)有的作用，是我們必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。

三、多主體合作治理農(nóng)村的設(shè)想

(一)多主體合作治理的制度安排

1.組織設(shè)計(jì)

現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，主張通過(guò)多元治理主體的互動(dòng)、協(xié)商來(lái)達(dá)到善治的目的，否定單一的治理主體和治理權(quán)威，要求按照治理現(xiàn)代化來(lái)構(gòu)建一個(gè)由多元主體共同參與的治理機(jī)制。因此，迫切需要解決的問(wèn)題是：如何在一個(gè)加速多元化的農(nóng)村社會(huì)中，充分發(fā)揮不同治理主體的作用，構(gòu)筑一個(gè)穩(wěn)健、良好的多元治理機(jī)制，以此來(lái)解決農(nóng)村面臨的治理危機(jī)。

構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)多主體治理機(jī)制，首先要明確當(dāng)前農(nóng)村的基本治理資源有哪些。它們應(yīng)該有：基層黨組織、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、各種理事會(huì)、各類經(jīng)濟(jì)組織、宗族、經(jīng)濟(jì)能人、鄉(xiāng)賢、和普通村民等。為了便于論述，我們根據(jù)發(fā)育程度將它們分為三大類：個(gè)體、群體和組織，結(jié)構(gòu)圖1如下：

圖1

通過(guò)對(duì)農(nóng)村基本治理資源的分析可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是個(gè)體中的經(jīng)濟(jì)能人、鄉(xiāng)賢，還是群體中的宗族、普通村民，抑或是組織中的村支兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織、各類經(jīng)濟(jì)組織，都在農(nóng)村治理中占據(jù)一定地位。作為農(nóng)村的基本治理資源，它們有的是黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘；有的在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起著關(guān)鍵作用；有的在實(shí)現(xiàn)文化傳承和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要影響；還有的在維系村莊血緣、地緣關(guān)系方面起著重大作用。與普通村民相比，這些治理資源是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著舉足輕重的作用。

但是，將所有這些治理資源同時(shí)納入到同一個(gè)治理框架內(nèi)顯然是不可能或不現(xiàn)實(shí)的，集體行動(dòng)的困境要求我們必須通過(guò)篩選、歸類與合并，將所有這些治理資源整合為有代表性的主體，然后再將這些主體納入到一個(gè)基本框架。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，無(wú)論群體還是組織，它們的治理力量都會(huì)凝聚在三種治理主體中，并通過(guò)他們各自的活動(dòng)呈現(xiàn)出來(lái)，這三種主體分別是：基層黨組織、經(jīng)濟(jì)能人和鄉(xiāng)賢。因此，接下來(lái)我們關(guān)心的問(wèn)題是如何通過(guò)有效的制度安排和組織設(shè)計(jì)，使這三種主體能夠共同致力于農(nóng)村治理效率的提高，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

筆者認(rèn)為，應(yīng)該從各個(gè)主體的特點(diǎn)和容易發(fā)揮作用的領(lǐng)域出發(fā)，對(duì)它們的治理范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕缍?，在明悉它們作用領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行合理的任務(wù)安排。

各主體治理領(lǐng)域如下圖2所示：

圖2

但是，這樣的簡(jiǎn)單劃分還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)橐_(dá)到善治必須以某種具體組織為依托，通過(guò)組織化、制度化的途徑將各個(gè)主體納入農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制中，否則就缺乏可行性和操作性。因此，需要一種具體的組織形式來(lái)完成這樣的安排，這一組織形式必須將多個(gè)治理主體涵蓋其中，使它們能夠在自己所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域發(fā)揮作用。

那么，如何把多元治理主體融合進(jìn)同一個(gè)治理組織內(nèi)呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該在堅(jiān)持基層民主自治制度前提下，改革現(xiàn)有的村級(jí)組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成，形成以農(nóng)村黨支部為核心、以經(jīng)濟(jì)能人和鄉(xiāng)賢為重要主體的三主體合作治村模式，在此基礎(chǔ)上成立三人治理常務(wù)委員會(huì)，常務(wù)委員由經(jīng)濟(jì)能人、黨代表和鄉(xiāng)賢擔(dān)任，各主體之間在彼此尊重、相互協(xié)商的基礎(chǔ)上共同來(lái)解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題。其中，經(jīng)濟(jì)能人和鄉(xiāng)賢由村民選舉產(chǎn)生，黨代表則由村黨支部推選產(chǎn)生，如圖3所示：

圖3：多主體治理組織結(jié)構(gòu)圖

黨代表發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用；經(jīng)濟(jì)能人致力于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；鄉(xiāng)賢促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)、文化的發(fā)展。但是在實(shí)際的運(yùn)行中，三者之間更多的是一種相互協(xié)作的關(guān)系，委員會(huì)三人之間無(wú)論在計(jì)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面都相互依賴，只是各自工作的側(cè)重點(diǎn)存在差異。但是，作為黨在基層農(nóng)村社會(huì)的政治堡壘，必須保證黨組織在農(nóng)村事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2.多主體合作治理的積極意義

與農(nóng)村稅費(fèi)改革前的單主體治理農(nóng)村相比，多主體治理有著鮮明的時(shí)代意義，不僅順應(yīng)了多元化、民主化的歷史進(jìn)程，堅(jiān)持了民主集中制，而且也是數(shù)千年來(lái)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的一次根本變革。

與單主體治理不同，多元治理主體各自有著相對(duì)清晰的治理邊界，因此責(zé)任和權(quán)力的劃分就明細(xì)的多。更重要的是，通過(guò)這樣的組織安排，可以擺脫經(jīng)濟(jì)能人治村背景下文化和社會(huì)建設(shè)的缺失；改變長(zhǎng)期以來(lái)村級(jí)組織中書記、主任“一言堂”的局面；避免鄉(xiāng)村文化在現(xiàn)代文明的沖擊下日益凋零，充分利用多治理主體的優(yōu)勢(shì)，提高村民自治的民主程度，使得農(nóng)村社會(huì)中的重要力量都能夠投身于農(nóng)村治理中，提高他們參與農(nóng)村治理的積極性和協(xié)同性，在堅(jiān)持基層民主自治的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

(二)三主體合作治理農(nóng)村的對(duì)策建議

1.堅(jiān)持基層民主自治制度，改革現(xiàn)有村級(jí)組織結(jié)構(gòu)

多元治理主體發(fā)揮作用需要一個(gè)基本的制度架構(gòu)，應(yīng)該而且只能是基層民主自治的基本政治制度，民主自治是多主體共同治理的基礎(chǔ)和前提。問(wèn)題是，當(dāng)前我國(guó)基層民主自治還存在許多不夠完善的地方。如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層民主自治的不當(dāng)干預(yù)；村級(jí)組織渙散無(wú)力；村民選舉產(chǎn)生異化現(xiàn)象；村民政治參與積極性不高等問(wèn)題應(yīng)該引起高度重視。

制度運(yùn)行是否達(dá)到預(yù)期目的不僅取決于制度本身的優(yōu)劣性，還受到許多其他外部因素的影響。推進(jìn)基層民主自治、實(shí)現(xiàn)多主體治理需要改革當(dāng)前我國(guó)村級(jí)組織治理結(jié)構(gòu)，以三人治理委員會(huì)代替現(xiàn)有的村支兩委作為基本的農(nóng)村村級(jí)組織，吸收農(nóng)村中其他治理精英，以此來(lái)充實(shí)和豐富農(nóng)村治理主體。其次是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村選舉方式和程序進(jìn)行適當(dāng)修改，使其適應(yīng)多主體治理機(jī)制的運(yùn)行需要。最后需要對(duì)委員會(huì)成員的工作進(jìn)一步分工和細(xì)化，探索建立一套可行、可靠的合作治理機(jī)制。

2.加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮其在農(nóng)村治理中的政治核心作用

從國(guó)家—社會(huì)二元視角來(lái)看，國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)總是備受詬病。然而，作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的延伸，基層黨組織可以避免這種尷尬。這是因?yàn)椋鳛檎晤I(lǐng)導(dǎo)核心的農(nóng)村黨組織與村民自治之間并不存在直接沖突，相反，農(nóng)村黨組織往往還會(huì)為村民自治提供指導(dǎo)和支持。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的來(lái)自于外的行政權(quán)力不同，農(nóng)村黨組織是由農(nóng)村中的精英分子組成，他們大都在本村有一定影響力，因此無(wú)論是在凝聚村莊共同利益還是在引導(dǎo)村民有序政治參與和調(diào)控農(nóng)村秩序方面都有一種天然的優(yōu)勢(shì)。在我們的制度設(shè)想中，農(nóng)村黨組織是自上而下正式權(quán)力和自下而上自治權(quán)力的凝結(jié)點(diǎn)。農(nóng)村黨組織的角色依然是政治領(lǐng)導(dǎo)核心，這是村民自治的基礎(chǔ)和農(nóng)村治理的關(guān)鍵。

可想而知，如果農(nóng)村黨組織功能渙散、凝聚力較弱，農(nóng)村黨員素質(zhì)低下，那么多元合作治理農(nóng)村可能會(huì)走向另一個(gè)極端，農(nóng)村秩序?qū)⒑茈y得到保障。因此，一個(gè)健全、有力的農(nóng)村黨組織是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的核心構(gòu)件。近年來(lái)，農(nóng)村黨組織暴露出的大量問(wèn)題值得深思和重視，加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，提高農(nóng)村黨員素質(zhì)迫在眉睫，必須嚴(yán)把黨員入口關(guān)，吸收農(nóng)村中的精英分子；加強(qiáng)黨員培訓(xùn)，努力提高黨員素質(zhì)；及時(shí)清理不合格黨員，以維護(hù)和保持黨的先進(jìn)性和純潔性。

3.重視和發(fā)揮傳統(tǒng)治理資源——鄉(xiāng)賢的作用

傳統(tǒng)(傳統(tǒng)的文化、風(fēng)俗、習(xí)慣)是多少年來(lái)人們生活經(jīng)驗(yàn)的積累，是基于生活的真正需求而產(chǎn)生的約束機(jī)制[13]。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土重建》一書中也談到：歷史的綿續(xù)性確是急求改革的企圖的累贅。可是事實(shí)上卻不能避免這些文化的舊東西、舊習(xí)慣，這是客觀的限制[14]。應(yīng)該指出，傳統(tǒng)的血緣、地緣關(guān)系仍然是農(nóng)村社會(huì)的基本紐帶，多數(shù)農(nóng)村社會(huì)組織依然是建立在血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的，因此，必須重視和發(fā)揮傳統(tǒng)治理資源——鄉(xiāng)賢的作用。

常言道，文化的傳承和延續(xù)性決定了一個(gè)社會(huì)中人們的思維定式和基本生活形態(tài)。長(zhǎng)久以來(lái)，作為熟人社會(huì)的農(nóng)村社會(huì)有其不同于陌生人社會(huì)的運(yùn)行方式和邏輯規(guī)則，城市和農(nóng)村的根本差別決定了我們?cè)谒伎己徒鉀Q農(nóng)村問(wèn)題時(shí)不能簡(jiǎn)單地搞一刀切。在農(nóng)村社會(huì)中，數(shù)千年來(lái)所形成的血緣、地緣紐帶是維系農(nóng)村社會(huì)秩序的有力保障，鄉(xiāng)賢則是這一紐帶的最好聯(lián)結(jié)者。遺憾的是，隨著建國(guó)以來(lái)行政力量向農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)軍使得根植于傳統(tǒng)深處的這一紐帶斷裂了。當(dāng)前，社會(huì)流動(dòng)的常態(tài)化對(duì)農(nóng)村中數(shù)千年來(lái)形成的熟人社會(huì)造成了巨大沖擊，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)中的鄰里守望、村規(guī)民約、禮俗習(xí)慣、村莊輿論等傳統(tǒng)約束機(jī)制的作用正在日趨弱化。所有這些因素，都使得農(nóng)村社會(huì)面臨著嚴(yán)重的治理危機(jī)。因此，必須重視發(fā)揮傳統(tǒng)治理資源的作用，對(duì)鄉(xiāng)賢在農(nóng)村社會(huì)中的地位和作用給予肯定，大力培育符合時(shí)代特征的新鄉(xiāng)賢，并通過(guò)制度化的方式使其參與到農(nóng)村治理中來(lái)，充分發(fā)揮這一群體對(duì)農(nóng)村社會(huì)、文化的規(guī)范和引導(dǎo)作用。

4.穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

雖然我們是在村民自治語(yǔ)境下去研究農(nóng)村治理問(wèn)題，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有給予很多關(guān)注，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村治理中的作用絕不是可有可無(wú)、無(wú)足輕重的，它處于壓力型體制[15]的末端，處在國(guó)家權(quán)力和自治權(quán)力的交接地帶，因此它的一舉一動(dòng)，都將會(huì)對(duì)基層農(nóng)村治理產(chǎn)生重要影響，尤其是長(zhǎng)期以來(lái)形成的治理慣性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治的情況屢有發(fā)生，這一狀況短期內(nèi)不會(huì)徹底改變。

對(duì)于改革開放以來(lái)所形成的“鄉(xiāng)政村治”治理體制，學(xué)界存在不少爭(zhēng)議。一種比較有代表性的觀點(diǎn)是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將行政權(quán)力收縮至縣一級(jí)，實(shí)行“縣政鄉(xiāng)治”，這種觀點(diǎn)尤其在2006年我國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅之后，得到了不少學(xué)者的支持和響應(yīng)。的確，農(nóng)業(yè)稅廢除后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)生了重大變化，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村的政策由先前的資源汲取向現(xiàn)在的支持給予轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎可有可無(wú)。但是筆者認(rèn)為，斷然取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不合理，也是不明智的。隨著社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也許會(huì)退出歷史舞臺(tái)，但絕對(duì)不應(yīng)該是現(xiàn)在，特別是在當(dāng)前農(nóng)村沒(méi)有形成一個(gè)穩(wěn)健、成熟的治理機(jī)制情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在就顯得更為必要，它是國(guó)家面對(duì)基層農(nóng)村社會(huì)的一個(gè)傳動(dòng)裝置和緩沖閥，沒(méi)有它，國(guó)家將很難或無(wú)法直接面對(duì)不規(guī)則的農(nóng)村社會(huì)，目前沒(méi)有什么組織比鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府更能適應(yīng)這種需要。因此，我們的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)仍是穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持和不斷完善基層民主自治制度，努力厘清行政權(quán)力與自治權(quán)力的邊界，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的直接和過(guò)度干預(yù)，防止行政權(quán)力對(duì)自治權(quán)力的肆意侵蝕，通過(guò)有序引導(dǎo)，不斷提高村民自治水平，從而穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的變革。

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[責(zé)任編輯：焦玉奎]

A Conception of Multi-agent Governance of the Rural Area under the Context of Villager Autonomy——Rebuilding the Model of Government by Economic Ablers

Zhang ya-fei,Wang Jin

(Economics & Management College，Yanan University，Yanan，Shanxi 716000，China)

A good governance body and a perfect organizational structure are the key to solve the problem of rural area development, which is the core and basic fact of the comprehensive development of rural economy and society. Taking a look at the current diversity of the rural society and the dilemma of single economic abler governance, the author puts forward a conception of cooperative governance by three governing bodies and explains it from two aspects--system arrangement and countermeasures. In terms of system arrangement, the author designs the multi-agent organization structure of rural governance and analyzes the positive significance of it. In terms of countermeasures, the author proposes many methods like insisting on the basic level democratic autonomy system, reforming the existing rural organization structure, strengthening the key role of the village level party organizations, valuing the traditional governance resources—the function of village sage, and steadily pushing forward government function transformation，etc.

rural areas; party organization; villager autonomy; single-agent government; multi-agent cooperative governance

張亞飛(1990-),男,河南鞏義人,在讀碩士研究生,從事戰(zhàn)略決策與公共治理研究。王進(jìn)(1977-),男,陜西清澗人,副教授,博士,碩士生導(dǎo)師,從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織理論和公共治理研究。

延安大學(xué)社科研究項(xiàng)目“多元主體共治下農(nóng)民合作社與村兩委互構(gòu)研究”(YD2015-03);陜西省教育廳項(xiàng)目“延安地區(qū)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展機(jī)制研究”(12JK0135);陜西省高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(2013SXTS07)階段性成果。

D616

A

2095-0063(2016)05-0028-06

2016-05-24

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.05.007