征地補(bǔ)償制度應(yīng)提高被征地農(nóng)民的主體地位

【摘 要】在我國(guó)以政府為主導(dǎo)的征地補(bǔ)償制度中，農(nóng)民的主體地位嚴(yán)重缺失，在政府與農(nóng)民不均衡勢(shì)力狀態(tài)中，農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益難以維護(hù)。借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在土地征收前設(shè)置協(xié)議購(gòu)買程序，為農(nóng)民出讓土地多一種選擇方式；征地補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)周到詳盡，建立以地價(jià)補(bǔ)償為核心的征地補(bǔ)償體系；征地補(bǔ)償方式應(yīng)多樣化，除現(xiàn)金補(bǔ)償外，抵價(jià)地補(bǔ)償應(yīng)成為重要的補(bǔ)償方式，為被征地農(nóng)民獲取土地增值收益提供條件。

【關(guān)鍵詞】征地補(bǔ)償；主體地位；臺(tái)灣地區(qū)

隨著我國(guó)城市化步伐的加快，將有大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，征地補(bǔ)償問題不僅關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益，而且關(guān)系到國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安定和諧以及文明進(jìn)步。由于歷史的原因，我國(guó)在土地公有制下形成以政府為主導(dǎo)的征地補(bǔ)償模式，在政府與農(nóng)民不均衡勢(shì)力狀態(tài)中，農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益難以維護(hù)。我國(guó)征地制度改革有必要借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，尤其是對(duì)土地所有者權(quán)益的尊重以及在征地補(bǔ)償項(xiàng)目及補(bǔ)償方式等方面值得我們學(xué)習(xí)。

一、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的征地補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地征收補(bǔ)償法規(guī)規(guī)定集中體現(xiàn)在《土地征收條例》中。該條例不僅規(guī)定了土地征收補(bǔ)償?shù)臈l件和程序，而且列舉了各個(gè)補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償依據(jù)，并對(duì)征地補(bǔ)償方式進(jìn)行詳盡的說(shuō)明。

1.在征地過程中土地所有權(quán)人具有重要地位

（1）臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定在土地征收實(shí)施前舉行公聽會(huì)并以協(xié)議價(jià)購(gòu)為先行程序?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，需用土地人在取得土地之前先舉行公聽會(huì)，聽取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人的意見，然后再將事業(yè)計(jì)劃報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)審批；主管機(jī)關(guān)許可后，先與所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其它方式取得土地，并且議購(gòu)價(jià)格不低于征收補(bǔ)償費(fèi)。如果所有權(quán)人拒絕參與協(xié)議或經(jīng)開會(huì)未能達(dá)成協(xié)議，才可以依法申請(qǐng)征收土地。

（2）臺(tái)灣地區(qū)在征地實(shí)施中重視并聽取土地所有權(quán)人關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊庖??！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，需用土地人的征地申請(qǐng)經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，由縣（市）主管機(jī)關(guān)發(fā)布公告，并以書面通知土地權(quán)利人，征地補(bǔ)償費(fèi)由用地人支付并由主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)，土地所有權(quán)人接受補(bǔ)償費(fèi)后即終止有關(guān)土地的權(quán)利與義務(wù)。但當(dāng)所有權(quán)人對(duì)征地補(bǔ)償有異議時(shí)，則由主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查處理并將查處結(jié)果通知土地權(quán)利人；如果土地權(quán)利人不服查處結(jié)果，則提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)復(fù)議；如果土地權(quán)利人不服復(fù)議結(jié)果，則提起行政救濟(jì)。最后的復(fù)議或行政救濟(jì)結(jié)果若與補(bǔ)償方案價(jià)額有差異，則將差價(jià)補(bǔ)交給土地權(quán)利人。

（3）《土地征收條例》規(guī)定征地后原土地所有權(quán)人可行使收回土地的權(quán)利。土地被征收后，如果土地需用人沒有依照征收計(jì)劃使用該土地，原土地所有權(quán)人可申請(qǐng)收回其土地。另外，如果由于工程設(shè)計(jì)變更、都市計(jì)劃改變等原因?qū)е略型恋責(zé)o征收必要時(shí)，經(jīng)需用土地人或土地所有權(quán)人申請(qǐng)后，主管機(jī)關(guān)予以撤銷征收。原土地所有權(quán)人繳回征收價(jià)款后，政府將土地發(fā)還給原所有權(quán)人。

2.臺(tái)灣地區(qū)征地補(bǔ)償項(xiàng)目詳細(xì)具體

臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定因公共利益的需要，興辦國(guó)防、交通、公用、水利、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)等事業(yè)，得征收私有土地。征地補(bǔ)償項(xiàng)目包括地價(jià)補(bǔ)償、土地改良物補(bǔ)償、土地他項(xiàng)權(quán)利補(bǔ)償以及由征地引起的其他損失的補(bǔ)償。

（1）地價(jià)補(bǔ)償。地價(jià)補(bǔ)償是土地征收補(bǔ)償主要部分。臺(tái)灣地區(qū)《土地征收條例》規(guī)定地價(jià)補(bǔ)償按公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償。由于公告土地現(xiàn)值往往低于市場(chǎng)地價(jià)，臺(tái)灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值加成的辦法，加成數(shù)比照一般正常交易地價(jià)確定。可見，臺(tái)灣地區(qū)的地價(jià)補(bǔ)償是以市價(jià)為基準(zhǔn)的。

（2）其他土地權(quán)利的補(bǔ)償。臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定，如果被征收土地或建筑改良物已設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利，如地上權(quán)、典權(quán)、地役權(quán)、永佃權(quán)、耕作權(quán)等，這些征收土地“應(yīng)有之負(fù)擔(dān)”由地政機(jī)關(guān)在發(fā)給補(bǔ)償金時(shí)代為補(bǔ)償，并以余款交付被征收土地的所有權(quán)人。

（3）土地改良物的補(bǔ)償?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，征收土地或建筑改良物時(shí)，對(duì)建筑改良物的補(bǔ)償按其重建價(jià)格計(jì)算；征收的土地附帶有農(nóng)作物時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)視農(nóng)作物的生長(zhǎng)成熟期而定：成熟期距被征收時(shí)間在一年以內(nèi)的，按照農(nóng)作物成熟時(shí)的產(chǎn)值而定；成熟期距被征收時(shí)間在一年以上的，按照農(nóng)作物種植及培育的費(fèi)用而定，同時(shí)參考這些費(fèi)用的現(xiàn)值。

（4）遷移補(bǔ)償?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定對(duì)征地而造成的人與物資的遷移費(fèi)給予補(bǔ)償，包括土地改良物由所有權(quán)人取回并自行遷移；墳?zāi)辜捌渌o(jì)念物遷移；人口遷移；生產(chǎn)資料如動(dòng)力機(jī)具、經(jīng)營(yíng)設(shè)備、生產(chǎn)原料等遷移；養(yǎng)殖物遷移。另外，因土地一部分被征收而造成土地改良物需要全部遷移的也發(fā)給遷移費(fèi)。

（5）其他補(bǔ)償。除上述征地補(bǔ)償外，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)以下征地?fù)p失給予補(bǔ)償：對(duì)土地權(quán)利人因土地或改良物的征收而導(dǎo)致營(yíng)業(yè)停止或營(yíng)業(yè)規(guī)?？s小造成的損失給予補(bǔ)償；如果因征收同一所有人的土地或改良物的一部分，而剩下的土地或改良物的殘余部分地形不整或面積過小，導(dǎo)致利用價(jià)值降低的，土地或改良物的所有權(quán)人可以向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)一并征收并給予補(bǔ)償；因政府興辦臨時(shí)性的公共建設(shè)工程，需要征用私有土地或土地改良物而發(fā)給權(quán)益人補(bǔ)償費(fèi)；因征收某塊土地而導(dǎo)致與其連接的土地受到影響而使價(jià)值降低，對(duì)該連接地給予補(bǔ)償；需用土地人為申請(qǐng)征地而實(shí)施調(diào)查或勘測(cè)導(dǎo)致土地權(quán)益人遭受損失也給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

3.土地所有權(quán)人可獲取土地增值收益

在臺(tái)灣地區(qū)，除了一般土地征收外，還有較為特殊的區(qū)段征收。區(qū)段征收是因?qū)嵤﹪?guó)家經(jīng)濟(jì)政策、新設(shè)都市地域、舉辦國(guó)防設(shè)備、公用事業(yè)的需要，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的土地全部予以征收。區(qū)段征收的土地經(jīng)過重新分段整理后，政府無(wú)償取得公共設(shè)施用地，原土地所有權(quán)人領(lǐng)回一定比例的抵價(jià)地，對(duì)剩余的國(guó)民住宅用地、安置原住戶所需土地及可供建筑的土地，政府采取出售、租賃或設(shè)定地上權(quán)的方式進(jìn)行處分，并將所得收入用于支付區(qū)域開發(fā)總費(fèi)用。

在區(qū)段征收中，抵價(jià)地補(bǔ)償是土地所有權(quán)人獲取土地增值收益的主要渠道。按照臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)土地法律，區(qū)段征收的地價(jià)補(bǔ)償經(jīng)土地所有權(quán)人申請(qǐng)，以征收后可供建筑的抵價(jià)地進(jìn)行折算抵付，計(jì)算基準(zhǔn)為區(qū)段征收后的路線價(jià)或區(qū)段價(jià)。按照規(guī)定，土地所有權(quán)人領(lǐng)回的抵價(jià)地面積，以征收總面積50%為原則，最少不低于40%。對(duì)土地所有權(quán)人而言，抵價(jià)地面積雖然比原土地面積減少，但征地后的土地經(jīng)過重新整理，公共設(shè)施得以完善，地價(jià)提高，可享受土地增值收益，所以抵價(jià)地補(bǔ)償普遍受到公眾歡迎。

二、臺(tái)灣地區(qū)征地補(bǔ)償制度的啟示

在我國(guó)現(xiàn)行土地制度中，由于農(nóng)民在征地中主體地位的缺失導(dǎo)致其征地意愿和補(bǔ)償需求的表達(dá)十分薄弱。建立公平合理的征地補(bǔ)償制度，保護(hù)農(nóng)民利益、建立和諧社會(huì)是我國(guó)征地制度改革的首要目標(biāo)。臺(tái)灣地區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)可為我們提供有益的借鑒。

1.征地前應(yīng)設(shè)置協(xié)議購(gòu)買程序

我國(guó)取得城市土地的唯一渠道就是強(qiáng)制性的土地征收，沒有其他較為和緩的取得土地的方式。農(nóng)民沒有參與機(jī)會(huì)，因此也就沒有話語(yǔ)權(quán)。即便有集體經(jīng)濟(jì)組織的參與，也多流于形式，難以代表被征地農(nóng)民的利益。應(yīng)借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，在土地征收前舉辦公聽會(huì)聽取農(nóng)民的意見和想法，并應(yīng)將協(xié)議購(gòu)買方式放在土地征收之前，這體現(xiàn)了對(duì)被征地農(nóng)民的尊重，也為農(nóng)民出讓土地多了一個(gè)選擇方式。

2.應(yīng)建立以地價(jià)補(bǔ)償為核心多項(xiàng)目補(bǔ)償體系

我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍不夠全面，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)只是征地發(fā)生的一部分費(fèi)用，對(duì)于單純以土地為生計(jì)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，征地造成的損失難以用這幾項(xiàng)費(fèi)用所涵蓋。應(yīng)借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，建立以地價(jià)補(bǔ)償為核心的多項(xiàng)目補(bǔ)償并存模式，對(duì)于應(yīng)補(bǔ)償項(xiàng)目盡量列舉，除現(xiàn)有補(bǔ)償項(xiàng)目外，還應(yīng)增加遷移補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償以及殘余地補(bǔ)償?shù)?。并且要?guī)定各補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償依據(jù)，如按市價(jià)補(bǔ)償或協(xié)議價(jià)補(bǔ)償?shù)?，避免籠統(tǒng)、模糊的規(guī)定。

3.采用抵價(jià)地補(bǔ)償使被征地農(nóng)民獲取土地增值收益

我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，而且多是一次性的補(bǔ)償。如果沒有很好的投資和就業(yè)渠道，農(nóng)民用完補(bǔ)償款以后將處于就業(yè)無(wú)門、生活無(wú)著落的境地。臺(tái)灣地區(qū)采用抵價(jià)地補(bǔ)償?shù)姆绞街档媒梃b。抵價(jià)地補(bǔ)償不僅幫助企業(yè)減輕征地補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，而且為農(nóng)民提供一個(gè)獲取土地增值收益的途徑，農(nóng)民也會(huì)更加關(guān)心國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展，有利于社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

臺(tái)灣地區(qū)土地征收條例[Z].2000-2-2.

作者簡(jiǎn)介：

左靜（1964—），女，漢族，遼寧省彰武縣人，現(xiàn)供職于遼寧行政學(xué)院，教授職稱，管理學(xué)碩士學(xué)位，研究方向：土地資源管理。