中國推行延遲退休年齡政策的限制性因素分析及對策

陳筱慧

中國推行延遲退休年齡政策的限制性因素分析及對策

陳筱慧

隨著十八屆三中全會提出了“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，我國研究和推行延遲退休年齡政策提上了日程。目前，中國推行延遲退休年齡政策有三個方面的限制性因素：有關(guān)勞動群體狀況限制性因素、“家庭式”生活方式限制性因素和社會保障體系不健全限制性因素，因此必須要等到合適的時(shí)機(jī)以及成熟的條件才能夠推行實(shí)施：根據(jù)人口結(jié)構(gòu)比例和就業(yè)供求關(guān)系來決定推行延遲退休年齡政策的具體時(shí)間；完善我國的社會保障制度；根據(jù)實(shí)際情況制定有彈性的延遲退休年齡政策。只有這樣才能夠保障政策合乎民意和符合國情，才有可能造福于民。

延遲退休年齡；限制性因素；對策

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出了“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，這意味著我國研究和推行延遲退休年齡政策已經(jīng)提上了日程。盡管有關(guān)延遲退休年齡政策推行的呼聲日益高漲，但與此同時(shí)，反對之聲也日益高漲。十八大三中全會以后，“延遲退休年齡”或者“延遲領(lǐng)取退休金年齡”又成了輿論風(fēng)暴的中心。近兩年來，對于“延退”或“延領(lǐng)”，公眾早就明確表明了反對的態(tài)度。媒體調(diào)查的結(jié)果，基本上反方要占70-90%。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f僅僅通過媒體調(diào)查的結(jié)果不能充分說明反映人民群眾對推行延遲退休年齡政策的實(shí)際看法，但也確實(shí)反映了相當(dāng)人民群眾對推行延遲退休年齡政策的極大擔(dān)心。就我國目前的國情而言，推行延遲退休年齡政策仍然面臨著巨大的問題，但從長遠(yuǎn)來看，推行延遲退休年齡政策也是大勢所趨，因此，我國必須妥善處理好所存在的問題，才能順理成章地推行這一政策。

一、中國推行延遲退休年齡政策的限制性因素

中國的人口政策發(fā)展到了需要調(diào)整和改革的階段，社會保障體系發(fā)展還需大力向前推進(jìn)。但是，目前中國推行延遲退休年齡政策存在著以下三個方面的限制性因素。

（一）有關(guān)勞動群體狀況限制性因素

1.就業(yè)問題。大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問題日趨嚴(yán)重、農(nóng)村富余勞動力向大中型城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移引起了十分明顯的就業(yè)聚集效應(yīng)、失業(yè)人員再就業(yè)普遍困難導(dǎo)致了城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)呈現(xiàn)增長趨勢，失業(yè)率持續(xù)上升。在中國社會，年輕一代的生存發(fā)展?fàn)顩r直接影響和作用到中老年一代的生活質(zhì)量。因此，面對這樣一個國情，中國需要放在第一位的是就業(yè)問題，而不是老齡化。就業(yè)問題最首要的問題是解決最初就業(yè)問題，所能提供出來就業(yè)崗位的數(shù)量直接關(guān)系著我國的就業(yè)率。在沒有解決中國就業(yè)的總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾之前，推行延遲退休年齡政策直接導(dǎo)致了一批勞動者延遲了其就業(yè)年限并使其所占據(jù)的工作崗位得不到釋放，最終影響了基本崗位的就業(yè)狀況，從而增加了中國就業(yè)的嚴(yán)重性。

2.階層結(jié)構(gòu)問題。藍(lán)領(lǐng)在中國，很長時(shí)間都是由“農(nóng)民工”這個概念替代。比起白領(lǐng)族，藍(lán)領(lǐng)族大多數(shù)屬于繁重體力勞動者且所面對的職業(yè)傷害和風(fēng)險(xiǎn)是非常高的。因此延遲退休年齡對他們而言是難以承受的，所以其更加渴望早日退休以頤養(yǎng)天年。因白領(lǐng)族主要為腦力勞動者，獲得的薪水、福利和權(quán)力地位都普遍偏高，所以其為了實(shí)現(xiàn)更高的社會價(jià)值愿意延遲退休年齡。相對而言，白領(lǐng)職員可能比較容易接受延遲退休；但藍(lán)領(lǐng)工人卻難以接受。中國是典型的發(fā)展中國家，與歐美發(fā)達(dá)國家的階層結(jié)構(gòu)不一樣，歐美社會主要以中產(chǎn)階級為主、以白領(lǐng)為主，而中國的階層結(jié)構(gòu)卻正好相反，以藍(lán)領(lǐng)為主，而白領(lǐng)為輔。因此在中國沒有任何準(zhǔn)備的前提下貿(mào)然推行延遲退休年齡的政策必定會損害廣大工人階級利益，引起其強(qiáng)烈反對，影響社會的和諧和安定。

（二）“家庭式”生活方式限制性因素

20世紀(jì)70年代以來，嚴(yán)格的一胎制計(jì)劃生育政策的實(shí)行改變了中國傳統(tǒng)的“家族式”生活方式，轉(zhuǎn)而改變?yōu)椤凹彝ナ健钡纳罘绞?。中國的法定退休年齡已經(jīng)沿用了60多年，其不僅深深地影響著而且已經(jīng)與中國人的生活方式融為一體，也是對人生做出安排時(shí)必須考慮的最重要因素之一。從中國人的生活模式和行為上表現(xiàn)為以下幾個方面：在中國公共服務(wù)很不完善以及女性青年普遍參與工作的前提下，現(xiàn)在年輕夫婦生育計(jì)劃中，父母何時(shí)退休是一個必要考慮條件，因?yàn)?0歲退休的女性老人能夠幫忙照看新生幼兒。同時(shí)，對于家中老齡老人的護(hù)理照料，目前大多也是依靠家中剛退休的老人來承擔(dān)。因?yàn)檫@些“低齡老人”特別是女性“低齡老人”才五十多歲，他們完全有精力和能力來勝任這些家庭重任，從而使得一個家庭能夠得到代際互助，保證一個家庭的延續(xù)性，維護(hù)中國社會生活的平衡和秩序。如果推行年齡政策，把退休年齡推遲到65歲甚至更遲，在計(jì)劃生育一胎政策實(shí)行多年的中國，照顧新生幼兒和高齡老人的家庭重任將無人能夠承擔(dān)，那么必將打破中國社會這種已經(jīng)固若金湯的“家庭式”生活方式，引起社會的震動。

（三）社會保障體系不健全限制性因素

1.雙軌制影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。我國存在著特殊的養(yǎng)老金雙軌制，公務(wù)員和部分享受公務(wù)員待遇的勞動者不僅不需要在退休前繳納養(yǎng)老金，而且在退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同一地區(qū)同一收入的企業(yè)退休人員。相關(guān)研究指出中國的公務(wù)員以及事業(yè)單位退休人員群體，正是世界上養(yǎng)老金替代率享有水平最高的群體之一，高達(dá)百分之八九十。相比之下，我國除此以外的各個群體，狀況則不容樂觀，甚至跌破了國際警戒線。根據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社保系主任褚福靈的測算，2005年企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率降低到47.94%的水平后，一直處于45%左右的區(qū)間。與此同時(shí)我國廣大農(nóng)村基礎(chǔ)的村民很多都是養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有覆蓋到的，這些農(nóng)民到了養(yǎng)老階段沒有任何收入。這顯示了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所存在的巨大的制度性差距。世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養(yǎng)老金替代率必需不低于70%，國際勞工組織建議養(yǎng)老金替代率最低標(biāo)準(zhǔn)為55%。而且我國養(yǎng)老金缺口在不斷擴(kuò)大，公務(wù)員卻不需繳納養(yǎng)老金。因此，如果在沒有解決雙軌制問題之前就實(shí)施延遲退休政策，對企業(yè)職工、農(nóng)民等群體缺乏公平，同時(shí)也使中國的老齡化問題更加嚴(yán)重。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不健全。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由三個不同層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)組成，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和個人儲蓄型保險(xiǎn)體系。但由于我國“三大體系”內(nèi)容不完善，結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系負(fù)擔(dān)過大，而企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和個人儲蓄型保險(xiǎn)體系卻又未能真正形成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兩大支柱，因此僅僅依靠目前的體制要推行延遲退休年齡政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。由于養(yǎng)老金的領(lǐng)取是按照一定養(yǎng)老金替代率來發(fā)放的，因此這部分的勞動者實(shí)際退休以后所拿到的養(yǎng)老金相對而言是比較少的，按照中國目前企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率一直處于45%左右區(qū)間的狀況，如果沒有其他方式可以領(lǐng)取別的類型的養(yǎng)老金，其生活也會過得比較拮據(jù)，因此也無法達(dá)到中國人傳統(tǒng)上的頤養(yǎng)天年的養(yǎng)老狀態(tài)。再加上中國的醫(yī)療保險(xiǎn)體系也不完善，看病難、看病貴的現(xiàn)狀并沒有改變，因此足夠的養(yǎng)老金是退休人員所必須具備的。

3.勞動群體社會福利程度不高。中國的帶薪假期制度執(zhí)行力度是很差的。以至于在中國，帶薪假期已經(jīng)成為了企業(yè)職工的一項(xiàng)福利政策。勞動者的工作環(huán)境和工作方式?jīng)Q定了其是否愿意長期工作下去的決定性因素?；谖覈碾A層結(jié)構(gòu)，如此低的帶薪假期導(dǎo)致了很多勞動者繁忙地工作，其基本的生活空余時(shí)間都被占據(jù)著，但中國的相關(guān)法律還無法讓這些勞動者向企業(yè)要回帶薪假期。因此在壓力極大的工作環(huán)境下持續(xù)工作了幾十年后，都迫切希望能夠退休，如果推行延遲退休政策，將會導(dǎo)致這部分勞動者心理和生理壓力過大，這將會給社會帶來極大隱患。

二、中國解決推行延遲退休年齡政策限制性因素的對策

面對我國所存在的特殊國情和需要解決的一些問題，我們必須結(jié)合實(shí)際需求來提出解決方案，才能在此基礎(chǔ)上逐步地推行延遲退休年齡政策，才能保證政策的合理性和適時(shí)性，保證政策的順利實(shí)施。

（一）根據(jù)人口結(jié)構(gòu)比例和就業(yè)供求關(guān)系來決定推行延遲退休年齡政策的具體時(shí)間

1.在合適的人口結(jié)構(gòu)比例時(shí)推行延遲退休年齡政策。根據(jù)全國第六次人口普查結(jié)果所繪制的我國人口的金字塔明顯顯示了底部萎縮，即20歲以下的人群大幅減少，但是我國的老年人群在不斷增大。人們已經(jīng)在預(yù)測，到本世紀(jì)中葉，我國每不到兩個勞動力就要撫養(yǎng)一個老人，中國人口的中位年齡將達(dá)45歲以上，也就是說，中國人口的一半將在中年人群以上了，在這樣的人口結(jié)構(gòu)變化的趨勢下，“人口紅利”時(shí)代將會消失。在人口紅利消失后，如果不延遲退休政策，勞動人口將遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于非勞動人口，導(dǎo)致代際補(bǔ)償將無法持續(xù)，因此只有推行延遲退休政策才能夠維持我國的老齡人口的日常生活。

2.推行延遲退休年齡政策需錯開就業(yè)高峰時(shí)期。中國面臨著一般勞動者的就業(yè)問題。在沒有解決就業(yè)的總體性矛盾和就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾的情況下，中國失業(yè)問題仍然很嚴(yán)重。只有通過普遍提升我國民眾的教育層次、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來提高我國的就業(yè)率和改善我國的階層結(jié)構(gòu)，提高我國人民的收入。當(dāng)前我國延遲退休年齡的主要目的是為了緩解養(yǎng)老基金的支付壓力，但是如果因此而對就業(yè)造成很大沖擊，那未免顧此失彼了。只有在改善了我國面臨的制度性失業(yè)問題，錯開了就業(yè)高峰時(shí)期之后，才能夠推行延遲退休年齡政策。

（二）完善我國的社會保障制度

1.加快養(yǎng)老金制度并軌。公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革要從現(xiàn)行的單層次非繳費(fèi)的退休金制度逐步變成繳費(fèi)制的退休金制度，實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的社會統(tǒng)籌部分對接，在長遠(yuǎn)目標(biāo)上與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，形成全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這樣的改革使公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇降低，使財(cái)政在公務(wù)員退休金支付上的負(fù)擔(dān)縮減，降低養(yǎng)老金體系的運(yùn)行成本，在緩解養(yǎng)老金缺口的同時(shí)實(shí)現(xiàn)人人公平的養(yǎng)老目標(biāo)。只有這樣才能夠給推行延遲退休年齡政策帶來一個適宜的環(huán)境。

2.完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建。我國應(yīng)該推動現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的制度的發(fā)展。首先應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的全覆蓋，同時(shí)要建立一部專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律來加強(qiáng)企業(yè)強(qiáng)制性的執(zhí)行力度和實(shí)施的有效性，以保證補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和個人儲蓄型保險(xiǎn)體系發(fā)展成為人們領(lǐng)取養(yǎng)老金的重要的兩個支柱。這就增加了人們退休后的養(yǎng)老金領(lǐng)取數(shù)量，同時(shí)也增加了多一層的保證，這就增加了推行延遲退休年齡政策的容易程度，因?yàn)榧词固崆巴诵菀材軌虮ＷC其退休后的生活水平。

3.加強(qiáng)福利保險(xiǎn)實(shí)施。中國企業(yè)職工最為關(guān)心的福利問題是帶薪假期的實(shí)行問題。一項(xiàng)法律制度的出臺和實(shí)施需要依靠政府的強(qiáng)制推動和執(zhí)行。在進(jìn)行休假制度改革的過程中，政府起著提供政策、法律、執(zhí)行、監(jiān)督等多方面的支持作用。政府應(yīng)該進(jìn)一步完善帶薪休假制度，盡快建立相應(yīng)的配套措施和保障措施，并且應(yīng)當(dāng)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，人事、勞動等主管部門要切實(shí)擔(dān)當(dāng)起監(jiān)管的職責(zé)，制定具體的操作計(jì)劃和可行的操作辦法，配備相關(guān)的專門機(jī)構(gòu)和人員加強(qiáng)監(jiān)督和管理。與此同時(shí)，賦予勞動者集體訴訟權(quán)利，通過工會系統(tǒng)維權(quán)和法律訴訟，保障帶薪休假權(quán)利的落實(shí)。通過法律和制度的強(qiáng)制力約束來保證帶薪假期制度的實(shí)行，從而保障企業(yè)職工的休息權(quán)利，釋放勞動者的工作壓力以及激勵勞動者繼續(xù)工作，這將會促進(jìn)延遲退休年齡政策的推行。

（三）根據(jù)實(shí)際情況制定彈性的延遲退休年齡政策

1.采用老人老辦法，中人中辦法和新人新辦法，照顧到不同階段的勞動者的利益。由于中國處于不斷發(fā)展變化階段，在過去的幾十年中每代的勞動者都會采取不同的政策措施。因此要根據(jù)不同年代的人來制定不同的退休政策，防止一刀切。我們應(yīng)該對“老人”“中人”“新人”退休群體進(jìn)行明確界定，按照不同群體來實(shí)施延遲退休年齡政策。

2.采取男女差別設(shè)置退休年齡政策，保障女性勞動者的合法利益。我國之所以要實(shí)行男女不同齡的退休政策，是因?yàn)檫@符合社會形勢，也體現(xiàn)了對女性權(quán)益的關(guān)懷。根據(jù)全國婦聯(lián)和國家統(tǒng)計(jì)局在2000年展開的全國大型抽樣調(diào)查，中國男女兩性社會地位的總體差距和分層差距仍然存在，主要表現(xiàn)就是女性就業(yè)率降低，再就業(yè)困難，差異的主要原因在于雇傭女性勞動力要付出額外成本（主要是產(chǎn)假）。隨著我國勞動力保護(hù)措施的日趨完善，隨意解雇工人的成本加大，因此女性工人退休年齡的延遲可能在一定時(shí)期內(nèi)惡化女性的就業(yè)狀況。當(dāng)然，我國原來對于女工人的退休年齡的規(guī)定確實(shí)很低，不過一定要在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上確定提高的步伐。由于不同的女性勞動者的需求存在著極大的差異，應(yīng)該考慮不同性別的實(shí)際差異，來確定男女差別退休年齡；應(yīng)該考慮到不同職業(yè)性質(zhì)之間的差異，來確定退休年齡。

3.實(shí)行退休年齡彈性化，在有剛性要求的基礎(chǔ)上，給予一定的彈性。因?yàn)椴⒉皇敲恳粋€勞動者都能夠按照已經(jīng)延遲的退休年齡才退休的，因此制定的延遲退休年齡政策必須具有彈性，這如上述所說有兩種可能：其一是勞動者可以根據(jù)自己的實(shí)際情況來決定退休年齡，但領(lǐng)取養(yǎng)老金必須是到了法定的退休年齡才能領(lǐng)取。如果是這種情況下，這部分勞動者在實(shí)際退休年齡和法定退休年齡之間沒有任何的養(yǎng)老金領(lǐng)取，這將影響到其個人的基本生存問題。其二是勞動者可以根據(jù)自己的實(shí)際情況來決定退休年齡同時(shí)可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，但其養(yǎng)老金是按照一定比例發(fā)放而不是全額發(fā)放的。再如就是上述所說的根據(jù)性別和職業(yè)的不同來制定相應(yīng)的延遲退休年齡政策。只有制定出有彈性的延遲退休年齡政策，才能夠在中國這樣一個人口眾多、環(huán)境復(fù)雜的國家順利實(shí)行，從而緩解養(yǎng)老金缺口的壓力，使得養(yǎng)老金能夠代際傳遞下去，也能夠順應(yīng)民心和保障人民的生活。

三、結(jié)語

我國人口眾多且地區(qū)、行業(yè)、城鄉(xiāng)之間差別巨大，這使得任何一項(xiàng)公共政策的改革都需要穩(wěn)步的推進(jìn)。退休是工業(yè)社會每個勞動者都必須面臨的重大問題，在科技醫(yī)術(shù)發(fā)達(dá)的今天，人們的壽命越來越長，延遲退休也會隨其而推遲，但必須要等到合適的時(shí)機(jī)以及成熟的條件才能夠推行實(shí)施，只有這樣才能夠保障政策合乎民意和符合國情，從而才是可持續(xù)的發(fā)展。

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陳筱慧，女，廣西北海人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向：公共政策與社會保障。

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1008-4428（2016）01-113-03