“修復(fù)熱”后的“冷思考”

沈立

“2020年前完成1000萬畝受污染耕地的修復(fù)目標”“造成土壤污染的單位或個人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任”“加大科技研發(fā)力度，推動環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)發(fā)展”……“土十條”的出臺，為長期以來缺乏規(guī)范與管理的土壤修復(fù)工作帶來了指引。一時之間，繼大氣污染治理、水污染治理之后，土壤修復(fù)也成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場翹首以盼的目標之一。

不過，與市場的熱情相對的，高昂的修復(fù)資金、參差的修復(fù)技術(shù)等現(xiàn)實，都是土壤修復(fù)事業(yè)目前急需解決的課題。

土壤修復(fù)資金從何而來

在需求與政策的雙重支持下，曾有業(yè)內(nèi)相關(guān)專家估算，“十三五”期間，國內(nèi)土壤修復(fù)潛在市場或可達到10萬億的規(guī)模，遠遠超過《大氣污染防治行動計劃》的1.7萬億和《水污染防治行動計劃》的4.6萬億。土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)由此被貼上了“萬億級規(guī)模市場”和“極具潛力的朝陽行業(yè)”等標簽。

“土壤治污市場前景一片看好，與‘土十條提出‘誰污染，誰治理的主要原則不無關(guān)系——污染方為治理責(zé)任人，造成土壤污染的單位或個人承擔(dān)土壤修復(fù)所產(chǎn)生的費用?！睒I(yè)內(nèi)專家指出：原則上，土壤污染責(zé)任主體發(fā)生變更的，應(yīng)由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

然而，理想很豐滿，現(xiàn)實卻很“骨感”，這種污染方付費的支付模式在實際操作中往往存在層層困難。并非每一塊受污染土地都能順利確認污染方，且污染方有能力承擔(dān)治污責(zé)任。在實際操作中由于許多造成土壤污染的企業(yè)搬遷已久，一些企業(yè)甚至已經(jīng)倒閉，污染責(zé)任人難以確認。

大量受污染土壤已經(jīng)無法找到污染責(zé)任人，許多缺乏收益機制的受污染土地其治理只能依靠政府資金。數(shù)據(jù)顯示，雖然2014～2016年的三年間，中央財政下達土壤污染防治土壤治理專項撥款金額持續(xù)增加，但要彌補我國土壤修復(fù)的資金缺口仍顯得杯水車薪。該數(shù)字與西方國家比較起來更是相形見拙了。比如美國，據(jù)統(tǒng)計，近三年美國的土壤修復(fù)資金分別為每年19.9、37和90.89億元。修復(fù)市場資金投入在GDP中的占比穩(wěn)定在0.5%左右，確實達到了數(shù)千億的規(guī)模。

“修復(fù)項目基本上依靠中央資金的帶動作用，但目前不少省份資金缺位比較嚴重，甚至有的地方到位率只有8%，修復(fù)項目數(shù)量十分有限。”業(yè)內(nèi)專家指出到：一些從事土壤修復(fù)的先行企業(yè)甚至3年才接了兩三個項目，大部分時間都在虧損運營。同時，地方配套資金的嚴重缺乏，也反過來影響了中央資金的動力。

盡管“土十條”提出，土壤污染防治要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，對于找不到業(yè)主的污染地，當(dāng)?shù)乜h級人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。但采用財政直接出資的方式，對當(dāng)?shù)卣块T來說，要完全貫徹這一要求仍存在很大困難。

以廣東的韶關(guān)為例，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門就表示，財政本身并不富裕的韶關(guān)，財政資金頂多只夠用于土壤污染調(diào)查。如號稱全亞洲最大鉛鋅礦所在地的仁化縣，年財政收入僅有6億元，土壤修復(fù)和治理所需資金基本只能依賴國家和省里維持。

建立中長期商業(yè)模式

一方面是全國性的土壤修復(fù)呼聲愈高，另一方面是支撐修復(fù)市場的大量資金有著高度的政策依賴性。在這樣的背景下，如何探索出一套土壤修復(fù)的商業(yè)運作模式，建立多元化的投資市場顯得尤為重要。

事實上，商業(yè)模式不成熟，是長期以來制約我國土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的首要問題?！巴潦畻l”雖然為階段性土壤修復(fù)防治提出目標并指明方向，但對于土壤修復(fù)過程中面臨的融資難題仍停留在探索階段，未提出詳細的解決方式。

對此，也有業(yè)內(nèi)專家提出幾種可行性較高的支付模式，希望藉此拓展資金入口，為土壤修復(fù)尋求行之有效的中長期保障。

比如對于城市中的受污染場地，采用受益方付費模式，由對修復(fù)后土地進行再利用的開發(fā)商或地方土地儲備部門承擔(dān)土壤修復(fù)費用。由于城市地價較高，修復(fù)后的土地作為商業(yè)用地具有較高經(jīng)濟價值，房地產(chǎn)開發(fā)商和地方土地儲備部分可以直接從修復(fù)后的土地使用或流轉(zhuǎn)中獲得利潤，由此更積極投入到污染地塊的土壤修復(fù)。

“但同時，該模式也存在缺點，在于其適用范圍不廣，雖然對于無法落實污染責(zé)任人的一二線城市工廠搬遷地塊修復(fù)項目中具有普適性，但對于城市以外經(jīng)濟價值與修復(fù)資金不成正比的地塊，則可能不適用。”

因此，針對體量最大的農(nóng)用地以及場地，也有專家提出采用PPP模式引入民間資本參與土壤修復(fù)項目是土壤修復(fù)盈利模式的積極嘗試，有助于解決我國土壤修復(fù)資金短缺的問題。

“土壤修復(fù)完成后，土地可置換出建設(shè)用地指標，指標出讓的收益，可提前納入財政預(yù)算，用于專項支付此項目的融資貸款?！睆V東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所相關(guān)負責(zé)人表示說：“土壤修復(fù)后，將修復(fù)后的土地進行流轉(zhuǎn)，通過進行市場化運作，經(jīng)營與補貼相結(jié)合。政府甚至可與社會資本合作進行公司化運營，發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)、觀光旅游農(nóng)業(yè)，條件合適的項目，開發(fā)成公園或特色景區(qū)等，一定程度上收回修復(fù)成本?！?/p>

此外，從長遠來說，效仿發(fā)達國家設(shè)立土壤“超級基金”或許也不失為一個有效的辦法：通過立法建立和完善土壤修復(fù)基金，明確基金的管理機構(gòu)、性質(zhì)、來源及使用、適用范圍及追償?shù)葘嶋H操作中的問題，資金來源可從工業(yè)指標和商業(yè)指標中提取，采用政府性信托基金運作模式，專人投資管理，獨立核算。

美國《超級基金法》就通過對石油行業(yè)、無機化學(xué)行業(yè)等容易造成土壤污染的行業(yè)內(nèi)的企業(yè)額外征收土壤污染防治稅；對造成土壤污染的企業(yè)進行罰款計入土壤修復(fù)基金；計提土地出讓金，政府從土地出讓的收益中按照一定比例作為土壤修復(fù)專項費用等手段，維持土壤修復(fù)所需的資金來源。

“我國專門針對土壤環(huán)境保護的一部法律法規(guī)——《土壤污染防治法》有望于2017年出臺。屆時，完善的法律法規(guī)體系和嚴格的行政執(zhí)法體系有望為土壤修復(fù)行業(yè)帶來廣闊的市場，我國土壤修復(fù)行業(yè)的盈利模式或能加快解決。”廣東省環(huán)境保護廳生態(tài)處相關(guān)負責(zé)人表示。

“師夷長技”也要因地制宜

除了修復(fù)企業(yè)的市場環(huán)境，修復(fù)技術(shù)的整體水平也是目前我國土壤治理的短板所在。

修復(fù)過程疏于監(jiān)管，企業(yè)惡性低價競標，土壤治理變身“土方工程，無序搶占市場……種種困擾土壤修復(fù)行業(yè)的現(xiàn)狀長期存在，究其原因，在于國內(nèi)修復(fù)技術(shù)總體水平相對較低?！睆V東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所相關(guān)負責(zé)人指出。

為此，“土十條”提出要加強環(huán)境相關(guān)方面基礎(chǔ)研究。整合高等學(xué)校、研究機構(gòu)、企業(yè)等科研資源，推進土壤修復(fù)等共性關(guān)鍵技術(shù)研究，包括先進適用裝備和高效低成本功能材料（藥劑）的研發(fā)。并針對典型受污染地塊，分批實施土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點項目，根據(jù)試點情況，比選形成一批易推廣、成本低、效果好的適用技術(shù)。

但眾所周知，從研究到成果，再從成果到實裝，這往往是一個較為漫長的過程，我國土壤修復(fù)才剛剛起步，與國外數(shù)十年的長期投入與積累差距甚遠。

有鑒于此，“土十條”指出通過開展國際合作研究與技術(shù)交流，引進消化土壤污染風(fēng)險識別、土壤污染物快速檢測、土壤及地下水污染阻隔等風(fēng)險管控先進技術(shù)和管理經(jīng)驗等。

在技術(shù)領(lǐng)域采取拿來主義固然沒錯，然而是否只要引入先進技術(shù)就能一勞永逸？

“過去，國內(nèi)在土壤修復(fù)上追求短平快，在理念方面就與國外有很大差距?，F(xiàn)在國內(nèi)沒有哪家企業(yè)能說所應(yīng)用的技術(shù)都是企業(yè)自己研發(fā)的。”業(yè)內(nèi)人士表示，國內(nèi)土壤修復(fù)行業(yè)普遍處于起步階段，在技術(shù)上還嚴重依賴國外?！罢蛉绱耍瑖獾脑S多環(huán)保巨頭到我國開拓土壤修復(fù)市場時，大部分都選擇了與國內(nèi)企業(yè)進行技術(shù)合作?！?/p>

實際上，土壤污染治理和土壤修復(fù)是地域性非常明顯的一門技術(shù)，僅我國南北地域的土壤條件和季節(jié)差異就會對修復(fù)技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生巨大影響，南方的土壤治理方法到了北方往往并不適用，因此國外技術(shù)的本土化非常關(guān)鍵。

以場地修復(fù)為例，目前我國場地修復(fù)的主流技術(shù)主要包括四種，包括水泥窯協(xié)同處置、固化穩(wěn)定化、化學(xué)氧化、熱脫附技術(shù)。但由于我國土壤修復(fù)工作起步較晚的關(guān)系，上述技術(shù)主要還是依賴國外引進。

正因如此，技術(shù)無法完全本土化的問題就集中顯現(xiàn)出來了，國外技術(shù)在國內(nèi)的應(yīng)用時常出現(xiàn)“水土不服”的問題，難以滿足國內(nèi)土壤修復(fù)需求。

“在借鑒國外經(jīng)驗的同時，國內(nèi)修復(fù)企業(yè)最終還是要走擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、自有技術(shù)的道路。我國的土壤污染狀況復(fù)雜，加上我國土壤類型變異性和土地利用方式多樣化，土壤污染發(fā)生規(guī)律和危害特征有自身特點，加強土壤環(huán)境科學(xué)研究十分重要和必要?！睆V東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所相關(guān)負責(zé)人表示說：“要打造自己的核心競爭力，才能保證在市場發(fā)展中立于不敗之地。”

此外，專家指出，企業(yè)在涉及有機污染物的土壤修復(fù)中，還需要開發(fā)簡單易用、便于操作的施工模式和設(shè)備。由于國外修復(fù)設(shè)備價格高、維修不便、更換零部件周期太長，常常延誤工期。而國內(nèi)設(shè)備不成熟、模塊化和可移動性比較低，難以滿足修復(fù)工程需要。所以目前場地修復(fù)技術(shù)和設(shè)備有待本土化和成熟化，可以考慮由修復(fù)企業(yè)聯(lián)合設(shè)備制造廠家生產(chǎn)專業(yè)設(shè)備填補市場空白。