行政事業(yè)單位信息化下內(nèi)部控制研究

解鑫　張建英

摘要：加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)不僅是提高行政效率、更好服務(wù)人民的必然要求，也是促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)增強(qiáng)預(yù)算約束力，防范系統(tǒng)性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防和懲治腐敗的重要舉措。文章以J市教育系統(tǒng)為例，從內(nèi)部控制五要素入手，對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)部控制現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，提出一系列創(chuàng)新舉措，例如改革項(xiàng)目支出預(yù)算，成立單一領(lǐng)導(dǎo)體系內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)等，以期協(xié)調(diào)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，豐富行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)研究。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位信息化 審計(jì)內(nèi)部控制

中圖分類(lèi)號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）16-0091-04

著改革開(kāi)放事業(yè)的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正面臨著巨大變革。國(guó)家進(jìn)一步加大了對(duì)行政事業(yè)單位的投入，提高行政效率，推進(jìn)預(yù)算民主化建設(shè)，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為行政事業(yè)單位的當(dāng)務(wù)之急。長(zhǎng)久以來(lái)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系薄弱，辦事效率較為低下，系統(tǒng)性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。加強(qiáng)預(yù)決算控制，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，落實(shí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)規(guī)范我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要意義。

一、J市教育系統(tǒng)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

“內(nèi)部控制”順應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的趨勢(shì)而生，并隨著組織的發(fā)展而逐步完善。從本質(zhì)上講，內(nèi)部控制是企業(yè)所有者、管理者、債權(quán)人以及全體員工共同參與制定并實(shí)施的一整套自我規(guī)范、自我完善的管理控制活動(dòng)。美國(guó)COSO 委員會(huì)提出的內(nèi)部控制五要素包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控，這五要素相互聯(lián)系、相互作用。根據(jù)財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制需具備合法性原則、全面性原則、牽制性原則、成本效益原則和立體性原則。

J市教育局下設(shè)9個(gè)科室、2個(gè)事業(yè)單位、16所局直屬中小學(xué)，并負(fù)責(zé)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。局領(lǐng)導(dǎo)班子構(gòu)成如下：局長(zhǎng)、三名副局長(zhǎng)以及一名局長(zhǎng)助理。局長(zhǎng)兼任局黨委書(shū)記，全面負(fù)責(zé)教育系統(tǒng)各項(xiàng)工作，分管人事科、財(cái)務(wù)科兩個(gè)科室。第一副局長(zhǎng)由黨委副書(shū)記兼任，負(fù)責(zé)紀(jì)委和黨建工作。第二副局長(zhǎng)分管該行政區(qū)域教育教學(xué)工作，負(fù)責(zé)聯(lián)系兩個(gè)事業(yè)單位以及16所局直屬中小學(xué)，兼任市總督學(xué)。第三副局長(zhǎng)負(fù)責(zé)社會(huì)辦學(xué)工作，聯(lián)系12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦。局長(zhǎng)助理由中學(xué)校長(zhǎng)兼任，協(xié)助局長(zhǎng)工作。局紀(jì)委的主要職責(zé)是黨紀(jì)檢查，審計(jì)科作為局職能部門(mén)之一，負(fù)責(zé)教育系統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)工作。

按照工作慣例，審計(jì)科由局紀(jì)委書(shū)記分管領(lǐng)導(dǎo)。從審計(jì)科年度審計(jì)計(jì)劃的制定情況來(lái)看，年度審計(jì)項(xiàng)目主要由三部分組成：第一，組織對(duì)各學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況及局屬各職能部門(mén)業(yè)務(wù)開(kāi)展情況的審計(jì)，也就是“同級(jí)審計(jì)”。每年的同級(jí)審計(jì)工作都是審計(jì)科的工作重點(diǎn)，這部分工作量占全年工作量的一半。第二，根據(jù)人事科開(kāi)具的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)單，開(kāi)展離任審計(jì)。第三，針對(duì)重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)工程項(xiàng)目和其他被認(rèn)為應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題，開(kāi)展項(xiàng)目執(zhí)行情況重點(diǎn)審計(jì)。以上三方面構(gòu)成了審計(jì)科年度主要工作。

J市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，地理位置優(yōu)越，行政管理體系成熟，較早推動(dòng)了全市范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)違規(guī)問(wèn)題徹查與整改。市財(cái)政局組織處級(jí)及以上單位主要負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人開(kāi)展內(nèi)部控制專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，于2013年底以局為單位提交各部門(mén)整改后的《財(cái)務(wù)執(zhí)行細(xì)則》報(bào)市財(cái)政局備案。為了彌補(bǔ)下屬各學(xué)校財(cái)務(wù)人員學(xué)歷水平和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的不足，近年來(lái)，J市教育局堅(jiān)持提高一線財(cái)務(wù)人員職業(yè)技能和個(gè)人素養(yǎng)，每年有計(jì)劃地舉辦大型的、封閉式的專(zhuān)場(chǎng)培訓(xùn)，內(nèi)容涉及預(yù)算政策和管理技能、相關(guān)法規(guī)制度的理論學(xué)習(xí)等。在維持原有預(yù)算管理體制和會(huì)計(jì)主體不變的前提下，推行會(huì)計(jì)集中核算制度，由市會(huì)計(jì)核算中心集中辦理資金結(jié)算和經(jīng)費(fèi)收支業(yè)務(wù)。

教育系統(tǒng)屬于非營(yíng)利組織，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款，以政府辦學(xué)為主導(dǎo)，社會(huì)辦學(xué)所占比例較小，各公立學(xué)校持有教育系統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)的絕大部分，國(guó)有資產(chǎn)由各學(xué)校自行統(tǒng)一管理。教育事業(yè)涉及面較廣，信息時(shí)效性較強(qiáng)，牽涉業(yè)務(wù)部門(mén)較多，各分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)繁雜。從2013年開(kāi)始教育部門(mén)在已建成財(cái)政預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，逐步推廣S公司集成化管理信息系統(tǒng)軟件“E-ERP”（數(shù)據(jù)庫(kù)版），實(shí)現(xiàn)了預(yù)算系統(tǒng)各個(gè)功能模塊的應(yīng)用和銜接；利用數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)網(wǎng)，在各學(xué)校和機(jī)構(gòu)設(shè)置財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一口徑，全面實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和財(cái)政資金的實(shí)時(shí)監(jiān)管，大幅提高了綜合管理能力，為上級(jí)部門(mén)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的科學(xué)決策提供了堅(jiān)實(shí)有力的數(shù)據(jù)支持。

二、J市教育系統(tǒng)內(nèi)部控制問(wèn)題分析

（一）內(nèi)部控制環(huán)境方面。J市教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)人員的職稱(chēng)、學(xué)歷水平普遍不高，下屬學(xué)校財(cái)務(wù)人員多由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)指派后勤人員擔(dān)任，缺乏預(yù)算管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)技能。人員聘任制度死板，流動(dòng)性較差?？?jī)效考核流于形式，平均主義和按年齡“排資論輩”仍占主導(dǎo)。財(cái)務(wù)人員普遍缺乏持續(xù)學(xué)習(xí)、提高技能的動(dòng)力。

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十九條規(guī)定：依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；其內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。J市教育局審計(jì)科在業(yè)務(wù)上接受市審計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)，行政上接受教育局領(lǐng)導(dǎo)，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制造成審計(jì)部門(mén)實(shí)質(zhì)上成為被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。由審計(jì)科年度審計(jì)項(xiàng)目構(gòu)成可以看出，同級(jí)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是依據(jù)審計(jì)規(guī)范，每年需要硬性開(kāi)展的工作。重點(diǎn)學(xué)校及重點(diǎn)工程項(xiàng)目審計(jì)，一般由審計(jì)科內(nèi)部決定。選擇哪些項(xiàng)目，又在很大程度上受到教育局領(lǐng)導(dǎo)的意志左右。由此可見(jiàn)，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目的制定，除了有法律法規(guī)規(guī)定之外，基本由審計(jì)科長(zhǎng)和分管領(lǐng)導(dǎo)控制。審計(jì)無(wú)法獨(dú)立于審計(jì)對(duì)象，無(wú)法有效監(jiān)督同級(jí)部門(mén)，在面對(duì)強(qiáng)勢(shì)部門(mén)和重點(diǎn)學(xué)校時(shí)尤顯無(wú)力。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制活動(dòng)方面。

1.我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的集體負(fù)責(zé)制，《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》等相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定單位負(fù)責(zé)人對(duì)單位財(cái)務(wù)工作承擔(dān)主要責(zé)任，這就意味著行政事業(yè)單位普遍采用缺乏限制的“一支筆”審批制度。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注支出數(shù)額的合理與否，而對(duì)票據(jù)的合法性、真實(shí)性、有效性以及完整性審查力度不足。雖然大多數(shù)會(huì)計(jì)人員能夠嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)，但仍有一些人禁不住利益的誘惑，從事非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，嚴(yán)重破壞了財(cái)務(wù)系統(tǒng)互相牽制制度。

2.各學(xué)校往來(lái)款混亂，成立時(shí)間較長(zhǎng)的學(xué)校掛在賬上的應(yīng)收、預(yù)付、應(yīng)付、預(yù)收等往來(lái)款數(shù)額不清，陳年舊賬對(duì)判斷單位真實(shí)財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生了嚴(yán)重干擾?，F(xiàn)金管理存在疏漏，單位備用金盤(pán)點(diǎn)次數(shù)過(guò)少，盤(pán)點(diǎn)流程不嚴(yán)格。單位公章由領(lǐng)導(dǎo)口頭安排信任的同志保管，無(wú)制度約束；會(huì)計(jì)和出納印鑒隨意存放，存在安全隱患。

3.于2013年底報(bào)備J市財(cái)政局備案的《教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)執(zhí)行細(xì)則》未根據(jù)教育工作實(shí)際情況編制，整體框架套用財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，缺乏可執(zhí)行的客觀條件。會(huì)計(jì)核算中心負(fù)責(zé)各學(xué)校財(cái)務(wù)核算工作，其執(zhí)行基礎(chǔ)是單位部門(mén)預(yù)算。而目前各學(xué)校預(yù)算工作尚不到位，缺乏規(guī)范的預(yù)算管理基礎(chǔ)，預(yù)算制度不健全，預(yù)算約束力度不足，預(yù)算編制同預(yù)算單位各項(xiàng)實(shí)際需求間仍存在較大差距，預(yù)算執(zhí)行的可操作性較差。各單位由領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批經(jīng)費(fèi)支出，核算中心對(duì)支出實(shí)施控制和約束的能力有限。

4.公辦教育機(jī)構(gòu)屬于非營(yíng)利組織，固定資產(chǎn)采購(gòu)與管理不同于企業(yè)，其目的是保證社會(huì)教育教學(xué)活動(dòng)的正常開(kāi)展，為公眾提供良好服務(wù)，具有非常明顯的正外部性。由于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一般不進(jìn)行成本考核，不講究資金的使用效益，因此不太重視資產(chǎn)的核算和管理，導(dǎo)致教育系統(tǒng)容易出現(xiàn)資產(chǎn)管理混亂的現(xiàn)象。在資產(chǎn)管理方面，某些學(xué)校與教育局資產(chǎn)管理部門(mén)無(wú)法進(jìn)行賬賬、賬實(shí)核對(duì)，學(xué)校的資產(chǎn)沒(méi)有完整的明細(xì)賬登記，資產(chǎn)流失、重復(fù)購(gòu)置現(xiàn)象非常嚴(yán)重。教育局資產(chǎn)管理部門(mén)采購(gòu)前未統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置資源，僅由各學(xué)校按照年度預(yù)算計(jì)劃采購(gòu)，采購(gòu)后自行登記。這容易導(dǎo)致盲目購(gòu)買(mǎi)固定資產(chǎn)，進(jìn)而出現(xiàn)固定資產(chǎn)使用效率低下的情況。

5.管理信息系統(tǒng)利用不充分，各單位“重采購(gòu)，輕管理”。教育系統(tǒng)“E-ERP”軟件運(yùn)行逾四年，但固定資產(chǎn)采購(gòu)報(bào)廢工作仍未全部制作電子卡片和錄入電子檔案。各單位家底不清，學(xué)校間出借管理混亂，丟失毀損情況經(jīng)常發(fā)生。固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀同財(cái)務(wù)信息化整體水平相脫節(jié)。

（三）缺乏必要的信息溝通機(jī)制。行政事業(yè)單位普遍存在一些上行溝通、斜向溝通與同級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)溝通的問(wèn)題，J市教育系統(tǒng)也是一樣。教育局工作人員在思想上缺乏溝通協(xié)調(diào)意識(shí)，下級(jí)部門(mén)只是機(jī)械地按照上級(jí)的安排做事，缺乏有效的自下而上的信息溝通與反饋機(jī)制。只有實(shí)現(xiàn)人本化溝通，讓不同組織、層次的工作人員能夠無(wú)障礙地進(jìn)行思想信息的傳遞和語(yǔ)言與情感的溝通，才能徹底解決溝通不暢的問(wèn)題。

（四）監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)缺少履職所必需的人力、財(cái)力資源。審計(jì)范圍受到領(lǐng)導(dǎo)意志的影響，審計(jì)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題也沒(méi)有處置權(quán)，只能繼續(xù)向上級(jí)反映。領(lǐng)導(dǎo)大多擔(dān)心暴露問(wèn)題會(huì)對(duì)本部門(mén)聲譽(yù)和穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響，自己的“進(jìn)步”受到干擾，不愿立案處理，以權(quán)壓檢，本著大事化小、小事化了的態(tài)度，助長(zhǎng)了違法亂紀(jì)之風(fēng)。上級(jí)教育、財(cái)政和審計(jì)部門(mén)分別派出的審計(jì)組，沒(méi)有明確的審計(jì)范圍劃分，審計(jì)范圍互有重疊。同時(shí)，上級(jí)檢查組進(jìn)行檢查時(shí)，時(shí)間短、任務(wù)重，得出高質(zhì)量審計(jì)意見(jiàn)的難度比較大；檢查次數(shù)過(guò)多，下級(jí)單位疲于應(yīng)付各項(xiàng)檢查，影響了正常工作。

《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，必須經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；涉及重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府同意”。該制度存在明顯缺陷，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的敏感問(wèn)題、重點(diǎn)問(wèn)題或者涉及重要領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)構(gòu)往往避重就輕，公開(kāi)通報(bào)的審計(jì)問(wèn)題“縮水”嚴(yán)重，不但侵犯了公眾的知情權(quán)，有損政府審計(jì)的形象，而且嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家、社會(huì)的公共利益，容易使公眾對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)。

三、J市教育系統(tǒng)加強(qiáng)內(nèi)部控制的建議

完善的內(nèi)部控制是組織各項(xiàng)活動(dòng)順利開(kāi)展的保障，通過(guò)上述分析可知，J市教育系統(tǒng)內(nèi)部控制不完善，存在較大的行政風(fēng)險(xiǎn)。建立健全內(nèi)部控制制度，提升單位內(nèi)部控制有效性，是行政事業(yè)單位履行受托責(zé)任的重要保證，本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外內(nèi)部控制的成熟經(jīng)驗(yàn)和美國(guó)COSO報(bào)告的相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，從內(nèi)部控制五要素入手，對(duì)構(gòu)建和完善J市教育系統(tǒng)內(nèi)部控制提出一些建議。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。會(huì)計(jì)信息論認(rèn)為，會(huì)計(jì)本質(zhì)上是一個(gè)以提供財(cái)務(wù)信息為主的經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)。會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的高低決定了管理層、投資人、債權(quán)人等利益相關(guān)方利用會(huì)計(jì)信息做出相關(guān)決策的合理性。其質(zhì)量?jī)?yōu)劣直接取決于內(nèi)部控制人員素質(zhì)的高低，完善的單位內(nèi)部控制體系能最大程度地降低經(jīng)理人的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。

教育系統(tǒng)內(nèi)部控制工作量大而具體，專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，千頭萬(wàn)緒。在這種情況下，任務(wù)的重中之重就是加強(qiáng)廣大基層學(xué)校財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，多角度加強(qiáng)人力資源管理，加大考核力度，“量”和“質(zhì)”并重，提升財(cái)務(wù)人員從業(yè)技能。除了充分掌握最新的財(cái)務(wù)制度，內(nèi)部控制人員還要掌握管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、稅法等多學(xué)科的綜合知識(shí)，并在具體工作中摸透本單位的現(xiàn)實(shí)情況。此外，在行政事業(yè)單位理財(cái)決策的探討和制定上要不斷更新觀念，與時(shí)俱進(jìn)，將最新的經(jīng)營(yíng)管理理念和專(zhuān)業(yè)的內(nèi)部控制知識(shí)融合在一起，運(yùn)用到日常的行政服務(wù)工作中。要嚴(yán)格執(zhí)行績(jī)效考核，將考核結(jié)果記入員工職稱(chēng)評(píng)定積分，適時(shí)于單位內(nèi)部公示，在單位內(nèi)部形成自覺(jué)學(xué)習(xí)、提升技能的良好風(fēng)氣。擴(kuò)大部門(mén)間崗位輪替實(shí)施范圍，輪崗范圍擴(kuò)展到所有業(yè)務(wù)部門(mén)。通過(guò)不同業(yè)務(wù)部門(mén)之間的輪崗，可以降低以財(cái)務(wù)系統(tǒng)為主要內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)的潛在行政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)不同業(yè)務(wù)部門(mén)之間的工作交流，有利于培養(yǎng)工作人員的全局意識(shí)。有計(jì)劃、分批次地組織市教育局財(cái)務(wù)人員到基層學(xué)?！榜v點(diǎn)”工作，密切聯(lián)系一線。打通由下而上、縱向同級(jí)之間的溝通阻隔，促進(jìn)教育系統(tǒng)穩(wěn)定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

鄧小平同志曾明確指出：“領(lǐng)導(dǎo)班子問(wèn)題，是關(guān)系到黨的路線能不能貫徹執(zhí)行的問(wèn)題。因此，我們首先強(qiáng)調(diào)要把領(lǐng)導(dǎo)班子的問(wèn)題解決好?！蔽覈?guó)是實(shí)行民主集中制的社會(huì)主義國(guó)家，單位黨委處于強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)的核心地位。堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制、重大決策聯(lián)署制、責(zé)任追溯制，將決策責(zé)任落實(shí)到人。理清集體領(lǐng)導(dǎo)與班子成員分管的關(guān)系，制定結(jié)構(gòu)化議事流程，提高會(huì)議效率。綜合考慮分管領(lǐng)導(dǎo)所分管部門(mén)間的工作協(xié)調(diào)與各部門(mén)互相牽制的內(nèi)控原則之間的關(guān)系，優(yōu)化分工。

受制于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和人事、財(cái)務(wù)、各部門(mén)地方保護(hù)主義等因素，J市教育局審計(jì)科無(wú)法對(duì)教育系統(tǒng)實(shí)施有效的內(nèi)部監(jiān)督。應(yīng)將審計(jì)科從市教育局業(yè)務(wù)部門(mén)序列中獨(dú)立出來(lái)，由市審計(jì)局垂直管理，使審計(jì)科在組織、人事、財(cái)政上均獨(dú)立于審計(jì)部門(mén)。審計(jì)部門(mén)作為獨(dú)立的監(jiān)督者，能真正從國(guó)家法律法規(guī)和人民群眾的利益出發(fā)，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)規(guī)范，保證審計(jì)結(jié)果公開(kāi)透明。審計(jì)披露的問(wèn)題，也最能為百姓所認(rèn)可，審計(jì)監(jiān)督職能才能得到有效發(fā)揮。

（二）穩(wěn)妥推進(jìn)信息化建設(shè)，降低行政風(fēng)險(xiǎn)。從狹義上講，行政風(fēng)險(xiǎn)是指行政機(jī)關(guān)管理決策所產(chǎn)生的不希望發(fā)生的事件的可能性。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根本目的在于降低行政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)教育教學(xué)工作秩序，保證行政區(qū)域內(nèi)教育教學(xué)工作的順利開(kāi)展；確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)有效，完整反映單位財(cái)務(wù)狀況，為決策提供可靠依據(jù)。發(fā)展管理信息化是提高行政效率、降低行政風(fēng)險(xiǎn)的必然趨勢(shì)。但是ERP系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)性也很高，如果時(shí)機(jī)不成熟，在缺乏客觀環(huán)境支持和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候倉(cāng)促上馬，不僅無(wú)法發(fā)揮其巨大作用，反而會(huì)打亂原有的成熟管理體系，使單位蒙受損失。建議首先在管理體系成熟、人才資源雄厚、管理理念先進(jìn)的單位試行ERP系統(tǒng)。充分認(rèn)識(shí)行政事業(yè)單位管理服務(wù)工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，摸清阻礙行政效率提高的主要矛盾和次要矛盾，總結(jié)財(cái)務(wù)管理中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出適用于特定行政事業(yè)單位的指導(dǎo)方案和管理策略。軟件系統(tǒng)的引進(jìn)推廣與人才建設(shè)、制度建設(shè)協(xié)調(diào)開(kāi)展，切忌急功近利缺乏全局規(guī)劃，造成資金浪費(fèi)，引發(fā)系統(tǒng)性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）創(chuàng)新管理模式，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。根據(jù)我國(guó)預(yù)算管理慣例，行政事業(yè)單位當(dāng)年經(jīng)費(fèi)如有結(jié)余，年終要將未使用額度收回，并且次年預(yù)算額度將削減至上一年度實(shí)際用完的額度。包括學(xué)校在內(nèi)的很多事業(yè)單位為了避免本年度預(yù)算額度被回收或來(lái)年預(yù)算額度被削減，在年末突擊花錢(qián)。在《預(yù)算法》和國(guó)家預(yù)算管理體制無(wú)重大改革的情況下，財(cái)政和教育部門(mén)有必要改變以往的慣性思維，大膽創(chuàng)新管理模式，建立公用經(jīng)費(fèi)節(jié)約激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)新制定人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算的獎(jiǎng)懲制度，建議在保證高質(zhì)量完成預(yù)算任務(wù)的前提下，由財(cái)政返還學(xué)校當(dāng)年公用經(jīng)費(fèi)節(jié)約額度的30%—50%，用于獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)節(jié)約，鼓勵(lì)提高經(jīng)費(fèi)使用效率。

現(xiàn)行的學(xué)校預(yù)算制度是依據(jù)上級(jí)政府部門(mén)事先規(guī)定的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目所做的收支計(jì)劃，學(xué)校本身對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用并沒(méi)有太大的自主權(quán)。而要提高教育質(zhì)量、促進(jìn)學(xué)校發(fā)展就必須賦予學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)，實(shí)施校本預(yù)算。校本預(yù)算由師生、家長(zhǎng)等利益相關(guān)者參與編制，既能體現(xiàn)預(yù)算的民主性，又能提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。但就J市教育系統(tǒng)較為薄弱的預(yù)算編制基礎(chǔ)而言，并不適合立即推廣，應(yīng)首先由重點(diǎn)院校先行試點(diǎn)。在召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，充分征求主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、廣大師生、社會(huì)各界對(duì)預(yù)算草案的意見(jiàn)后，經(jīng)過(guò)充分討論，由校長(zhǎng)辦公室批準(zhǔn)，并提交市教育局匯總，由市局參考區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各學(xué)校實(shí)際需要修改后報(bào)財(cái)政部門(mén)審批。加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，建立費(fèi)用使用主體部門(mén)責(zé)任制，落實(shí)單位“一把手”的主要責(zé)任。

（四）強(qiáng)化現(xiàn)金和固定資產(chǎn)管理。加大對(duì)現(xiàn)金的使用管理，可以廣泛采用公務(wù)卡結(jié)算。通常情況下，現(xiàn)金使用存在成本高、環(huán)節(jié)多、效率低、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，提款存款過(guò)程存在安全風(fēng)險(xiǎn)，因此各單位財(cái)務(wù)人員對(duì)大額提現(xiàn)支付多有怨言。采用公務(wù)卡結(jié)算，只要單位生成了工作人員公務(wù)卡的報(bào)銷(xiāo)信息，那么財(cái)政等相關(guān)管理部門(mén)即可通過(guò)管理信息系統(tǒng)查詢(xún)工作人員公務(wù)卡的相關(guān)公務(wù)消費(fèi)明細(xì)，從而達(dá)到動(dòng)態(tài)監(jiān)控資金收支的目的，進(jìn)一步增強(qiáng)市局對(duì)各學(xué)校資金收支的監(jiān)控力度。不僅可以減輕財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)量，提高工作效率，也在一定程度上避免了利用虛假發(fā)票來(lái)抵賬等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)也為公務(wù)人員用款提供了便利，提高了單位的財(cái)務(wù)管理水平。另外，可以結(jié)合公務(wù)卡改革，最大限度地削減各部門(mén)現(xiàn)金保有額，完善單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，促進(jìn)單位財(cái)務(wù)管理走向信息化、規(guī)范化。

近年來(lái)，各學(xué)校為提高競(jìng)爭(zhēng)力，改善辦學(xué)條件，逐年增加基本建設(shè)投入，使學(xué)校的日常財(cái)務(wù)工作量急劇加大，原有的內(nèi)部控制制度與之不相適應(yīng)，逐漸顯現(xiàn)出諸多弊端。公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款，而其產(chǎn)出的產(chǎn)品也具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。在管理和使用固定資產(chǎn)的過(guò)程中，教育局固定資產(chǎn)管理部門(mén)應(yīng)貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)管理與物盡其用的基本原則。建立市局層面統(tǒng)一的固定資產(chǎn)管理體系，統(tǒng)一配置資源；各學(xué)校建立由分管校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，各年級(jí)、后勤處具體實(shí)施的三級(jí)管理結(jié)構(gòu)。推行固定資產(chǎn)崗位責(zé)任制，重點(diǎn)大額固定資產(chǎn)安排專(zhuān)人管理?；緦?shí)現(xiàn)“物物有人管”的固定資產(chǎn)管理體系。總務(wù)部門(mén)嚴(yán)格填報(bào)固定資產(chǎn)使用流水賬，每半年同市局對(duì)一次賬，以保證賬賬相符。如有出入，立即徹查。固定資產(chǎn)對(duì)口管理部門(mén)和人員應(yīng)積極配合上級(jí)抽查，若產(chǎn)生損毀遺失應(yīng)主動(dòng)上報(bào)，保證賬實(shí)相符。

針對(duì)尚未錄入信息系統(tǒng)的固定資產(chǎn)，應(yīng)設(shè)置最終期限，要求各單位必須按時(shí)完成固定資產(chǎn)申報(bào)工作，完善固定資產(chǎn)電子檔案。規(guī)范固定資產(chǎn)采購(gòu)審批流程，使用、審批、采購(gòu)、驗(yàn)收崗位分離，權(quán)責(zé)相符，責(zé)任到人。重點(diǎn)、特殊固定資產(chǎn)，于采購(gòu)之初就應(yīng)同供貨商訂立資產(chǎn)使用協(xié)議，并安排專(zhuān)人管理。完善固定資產(chǎn)清理程序，組建跨部門(mén)臨時(shí)清查小組，會(huì)同使用、供貨、財(cái)會(huì)等部門(mén)共同清理，編制《報(bào)廢清查意見(jiàn)書(shū)》，由單位分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，統(tǒng)一上報(bào)市教育局固定資產(chǎn)管理部門(mén)備案。

（五）完善溝通渠道，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。內(nèi)部控制制度的順利實(shí)施，靠自上而下的推動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要將內(nèi)部控制意識(shí)內(nèi)化為每一位工作人員的日常規(guī)范。發(fā)揮“動(dòng)車(chē)?yán)砟睢蓖苿?dòng)作用，不僅“上頭”要安排任務(wù)，更需要自下而上、左右交叉，促進(jìn)部門(mén)之間、內(nèi)外部之間及時(shí)溝通。從局外人的角度審視自身存在的問(wèn)題，并及時(shí)更正。

強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)力度，領(lǐng)導(dǎo)班子成員應(yīng)以身作則，自覺(jué)接受年終考核和離任審計(jì)；推動(dòng)所分管部門(mén)支持審計(jì)科工作。從人力資源、組織領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)資源三方面保障內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性，不斷學(xué)習(xí)借鑒內(nèi)部控制優(yōu)秀理論成果，完善教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)體系。對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)科可以繞過(guò)教育系統(tǒng)直接上報(bào)市審計(jì)局，同時(shí)通報(bào)相關(guān)部門(mén)限期整改。

重視內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)相結(jié)合，適時(shí)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為獨(dú)立第三方對(duì)重大工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，舉一反三，提高內(nèi)控水平。通過(guò)調(diào)整審計(jì)科行政隸屬關(guān)系，建立直屬于市審計(jì)局的審計(jì)科，強(qiáng)化其組織、人事、財(cái)政等方面的獨(dú)立性。針對(duì)群眾對(duì)審計(jì)工作普遍存在的質(zhì)疑，審計(jì)部門(mén)應(yīng)以開(kāi)放的姿態(tài)邀請(qǐng)媒體從業(yè)人員和人民群眾參與到審計(jì)流程中來(lái)，主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)非涉密審計(jì)結(jié)果及處理方案，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，自覺(jué)接受監(jiān)督。

四、結(jié)論

教育系統(tǒng)信息化條件下內(nèi)部控制的發(fā)展完善還需要提高思想認(rèn)識(shí)，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，狠抓落實(shí)，科學(xué)管理，充分調(diào)動(dòng)每一位工作人員參與管理的積極性，為教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展做好強(qiáng)有力的后勤保障。S

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作者簡(jiǎn)介：

解鑫，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；研究方向：政府審計(jì)與內(nèi)部控制。

張建英，女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師；研究方向：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)。