加強(qiáng)我國(guó)民用核材料安全監(jiān)管的獨(dú)立性

張紅見(jiàn)，曹芳芳，張 亮，劉瑞桓

（環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心北京 100082）

加強(qiáng)我國(guó)民用核材料安全監(jiān)管的獨(dú)立性

張紅見(jiàn)，曹芳芳*，張 亮，劉瑞桓

（環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心北京 100082）

目前我國(guó)民用核材料安全監(jiān)管尚沒(méi)有國(guó)家法律的規(guī)定，現(xiàn)行有效的核材料管制行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院頒布的核材料管制條例。本研究主要從我國(guó)核材料管制法規(guī)體系的現(xiàn)狀、核安全監(jiān)管獨(dú)立性在民用核材料管制中的具體體現(xiàn)以及加強(qiáng)核與輻射安全監(jiān)管獨(dú)立性等方面進(jìn)行了深入調(diào)研。調(diào)研結(jié)果表明，在我國(guó)民用核材料管制體系中，存在現(xiàn)有核材料許可證頒發(fā)沒(méi)有結(jié)合核材料利用過(guò)程中的職業(yè)和公眾的輻射安全、核燃料循環(huán)設(shè)施的行業(yè)主管具有民用核材料安全監(jiān)管的職能、核材料安全監(jiān)管職能部門(mén)之間存在一定的重復(fù)現(xiàn)象等問(wèn)題。研究也給出了加強(qiáng)核安全監(jiān)管獨(dú)立性的必要性，并提出了實(shí)施獨(dú)立性安全監(jiān)管需要政府部門(mén)做出統(tǒng)籌計(jì)劃和有效實(shí)施的建議。

核安全；核安保；核材料管制；監(jiān)管獨(dú)立性；核材料許可證

2005年，IAEA對(duì)1980年版 《核材料實(shí)物保護(hù)公約》（INFCIRC/274/Rev.1）進(jìn)行修訂，標(biāo)題改為 《核材料核設(shè)施實(shí)物保護(hù)公約》，內(nèi)容也做了較大的修訂［1］。在公約第二條中增加了核材料和核設(shè)施實(shí)物保護(hù)的12項(xiàng)基本原則，其中“基本原則三：法律和監(jiān)管框架”規(guī)定，“國(guó)家負(fù)責(zé)建立和維護(hù)管理實(shí)物保護(hù)的法律和監(jiān)管框架……”?！盎驹瓌t四：主管部門(mén)”規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)設(shè)立或指定負(fù)責(zé)實(shí)施法律和監(jiān)管框架的主管部門(mén)，并賦予充分的權(quán)力、權(quán)限和財(cái)政及人力資源，以履行其所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。國(guó)家應(yīng)采取步驟確保國(guó)家主管部門(mén)與負(fù)責(zé)促進(jìn)或利用核能的任何其他機(jī)構(gòu)之間在職能方面的有效獨(dú)立性”。國(guó)際公約的履約國(guó)首先必須建立和維護(hù)包括實(shí)物保護(hù)的法律體系，并明確安全監(jiān)督檢查的規(guī)定和執(zhí)法權(quán)限；其次需要明確負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的執(zhí)法部門(mén)，并保證其安全監(jiān)管的獨(dú)立性［1，2］。按照國(guó)際慣例，國(guó)家簽署的國(guó)際公約與國(guó)內(nèi)法具有一樣的法律效力，當(dāng)履約國(guó)的法律規(guī)定與其簽署的國(guó)際公約有不同規(guī)定時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用國(guó)際公約的規(guī)定 （履約國(guó)在簽署公約時(shí)聲明保留的條款除外）。

1989年，《核材料實(shí)物保護(hù)公約》對(duì)我國(guó)生效。那么在我國(guó)近三十年核能開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中，民用核材料安全監(jiān)管的法律體系處于什么發(fā)展?fàn)顩r，民用核材料安全監(jiān)管職能分工是否合理，核安全監(jiān)督管理獨(dú)立性是否真正得以實(shí)現(xiàn)。為了更加清晰明確地回答這些問(wèn)題，本研究對(duì)我國(guó)民用核材料管制領(lǐng)域進(jìn)行了系統(tǒng)、深入地調(diào)研，在明確核材料管制相關(guān)的幾個(gè)概念基礎(chǔ)上，剖析我國(guó)民用核材料安全監(jiān)管現(xiàn)狀以及目前存在的問(wèn)題，希望探索影響我國(guó)民用核材料安全監(jiān)管獨(dú)立性的根源，從而促進(jìn)我國(guó)核材料安全監(jiān)管水平的提高。

1　民用核材料安全監(jiān)管的內(nèi)涵

1.1核材料管制、核安保和核安全

中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 4960.7-2010《核科學(xué)技術(shù)術(shù)語(yǔ)第7部分：核材料管制和核保障》給出核材料管制 （nuclear materials control）的定義，就是由核材料衡算與賬目、實(shí)物保護(hù)與保密等措施所構(gòu)成的綜合系統(tǒng)，通過(guò)該系統(tǒng)對(duì)非法持有、使用或破壞核材料的行為進(jìn)行預(yù)防、探知、延遲和響應(yīng)［3］。從該定義中可以判斷，核材料管制的對(duì)象是核材料和核材料對(duì)應(yīng)的設(shè)施或者運(yùn)輸活動(dòng)；核材料管制的目的是對(duì)非法持有、使用或者破壞核材料的行為進(jìn)行預(yù)防、探知、延遲和響應(yīng)，達(dá)到阻止涉及核材料的違法犯罪活動(dòng)，以及對(duì)發(fā)生的違法犯罪活動(dòng)做出及時(shí)響應(yīng)；核材料管制的方法是核材料許可制度、核材料衡算與控制、實(shí)物保護(hù)與信息安全等措施和方法。

我國(guó)在核材料管制的安全監(jiān)督方面尚未建立專(zhuān)門(mén)法律，現(xiàn)行有關(guān)核材料安全監(jiān)管的行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院1987年頒布的 《中華人民共和國(guó)核材料管制條例》，其中第一章第一條規(guī)定：“為保證核材料的安全與合法利用，防止被盜、破壞、丟失、非法轉(zhuǎn)讓和非法使用，保護(hù)國(guó)家和人民群眾的安全，促進(jìn)核能事業(yè)的發(fā)展，制定本條例?！憋@然GB/T4960.7-2010規(guī)定的核材料管制的目的、對(duì)象和方法與 《中華人民共和國(guó)核材料管制條例》保持一致。

2011年IAEA在核安保系列No.13出版物《核材料和核設(shè)施實(shí)物保護(hù)的核安保建議 （INFCIRC/225/Revision 5）》中，把核安保 （nuclear security）定義為：預(yù)防和探測(cè)偷竊、蓄意破壞、非法轉(zhuǎn)移核材料和其他放射性物質(zhì)的措施和方法，以及預(yù)防和探測(cè)蓄意破壞、未經(jīng)授權(quán)接近核材料、其他放射性物質(zhì)的設(shè)施的措施和方法，以及預(yù)防和探測(cè)其它惡意行為的措施和方法［2］。核安保還包括在探測(cè)到以上非法行為而采取的響應(yīng)手段等。2013年IAEA核安保系列第20號(hào)出版物也對(duì)核安保做出相同的定義［4］。2001年美國(guó)發(fā)生的911事件，以及歐洲和亞洲連續(xù)發(fā)生的恐怖襲擊事件，推動(dòng)許多領(lǐng)域 （也包括核安保領(lǐng)域）開(kāi)展安保措施全面評(píng)估，從而催生了全球安保體系，促進(jìn)世界范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家和國(guó)際核安保措施的升級(jí)改造。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議、核恐怖公約以及最新版本的核材料實(shí)物保護(hù)公約導(dǎo)入了核安保的概念［5］。

2006年，IAEA在安全標(biāo)準(zhǔn)系列No.SF-1《基本安全原則：安全基礎(chǔ)》中給出 “（核）安全”的定義，核安全系指保護(hù)人類(lèi)和環(huán)境免于輻射危險(xiǎn)，以及保護(hù)能夠引起輻射危險(xiǎn)的設(shè)施和活動(dòng)的安全。并明確指出 “（核）安全”包括核設(shè)施安全（the safety of nuclear installations）、輻射安全、放射性廢物管理安全和放射性物質(zhì)運(yùn)輸安全［5，6］。IAEA安全術(shù)語(yǔ) 《IAEA安全術(shù)語(yǔ)表：核安全和輻射安全術(shù)語(yǔ)》2007版中，將 “核安全”定義為 “實(shí)現(xiàn)正常的運(yùn)行工況，防止事故或減輕事故后果，從而保護(hù)工作人員、公眾和環(huán)境免受不當(dāng)?shù)妮椛湮：Α保?］。

從核材料管制、核安保和核安全的定義可以判斷，核安保和核材料管制是同一個(gè)概念范疇，二者唯一存在的差異是核安保管理對(duì)象包括核材料之外的放射性物料。核安全是對(duì)核與輻射相關(guān)的所有活動(dòng)、物料、設(shè)施等的安全管理總稱(chēng)，因此核安保、核材料管制只是核安全關(guān)注的一個(gè)重要方面。三種之間的關(guān)鍵因素比較參見(jiàn)表1。

表1　民用核材料安全管理中幾個(gè)重要概念對(duì)照表Table 1 Comparison of three important concepts in civil nuclear material supervision

近幾年來(lái)，國(guó)際社會(huì)達(dá)成共識(shí)，世界現(xiàn)存有大量核材料可用于制造核武器，一旦這些材料落入恐怖分子之手，可能造成災(zāi)難性后果［8，9］。核安保和核材料管制都強(qiáng)調(diào)建立、健全國(guó)家核安保法律法規(guī)體系，設(shè)置負(fù)責(zé)核材料與核設(shè)施安全的獨(dú)立監(jiān)督管理部門(mén)，對(duì)核材料相關(guān)的生產(chǎn)、使用、貯存、運(yùn)輸?shù)人谢顒?dòng)實(shí)施安全監(jiān)管；同時(shí)希望完善許可證制度和現(xiàn)場(chǎng)檢查制度，以加強(qiáng)監(jiān)督管理；強(qiáng)調(diào)完善包括核材料衡算和控制、核材料與核設(shè)施實(shí)物保護(hù)系統(tǒng)；培養(yǎng)核安保人力資源，加強(qiáng)核安保人員教育與培訓(xùn)等。

1.2核安全監(jiān)管獨(dú)立性

核安全監(jiān)管的獨(dú)立性體現(xiàn)在三個(gè)層面：（1）核安全監(jiān)管部門(mén)安全監(jiān)督執(zhí)法的獨(dú)立性；（2）核安全監(jiān)管部門(mén)的安全監(jiān)管職能與被監(jiān)管對(duì)象的行業(yè)主管部門(mén)促進(jìn)或利用核能職能相分離；（3）核安全監(jiān)管部門(mén)與監(jiān)管對(duì)象之間的獨(dú)立性。

核安全監(jiān)管部門(mén)安全監(jiān)督執(zhí)法的獨(dú)立性是指國(guó)家核安全監(jiān)督部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中，完全不受立法、司法以及國(guó)家政府部門(mén)的不正當(dāng)干預(yù)，能夠完全依法辦事，做到公正、公開(kāi)和公平。

核安全監(jiān)管部門(mén)的安全監(jiān)管職能與被監(jiān)管對(duì)象的行業(yè)主管部門(mén)促進(jìn)或利用核能的職能相分離，是指核安全監(jiān)督部門(mén)與監(jiān)管對(duì)象的行業(yè)主管部門(mén)各司其職，做到安全監(jiān)管與行業(yè)研發(fā)的行政職能完全分開(kāi)。

核安全監(jiān)管部門(mén)與監(jiān)管對(duì)象之間的獨(dú)立性，是指核安全監(jiān)管部門(mén)與監(jiān)管對(duì)象之間沒(méi)有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不存在財(cái)務(wù)、人事等方面的聯(lián)系等。

2　我國(guó)民用核材料安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)核材料管制條例》第二章明確規(guī)定了國(guó)家核安全局的職責(zé)，國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)民用核材料的安全監(jiān)督，具體包括擬訂核材料管制法規(guī)；監(jiān)督實(shí)施民用核材料管制法規(guī)；對(duì)核材料許可證進(jìn)行核準(zhǔn)等。同時(shí)在第二章也明確規(guī)定了原核工業(yè)部負(fù)責(zé)管理全國(guó)的核材料的職責(zé)，具體包括負(fù)責(zé)管制全國(guó)的核材料，負(fù)責(zé)審查、頒發(fā)核材料許可證并擬定核材料管制的規(guī)章制度，負(fù)責(zé)建立和檢查全國(guó)核材料的帳務(wù)系統(tǒng)［10］。

國(guó)家撤銷(xiāo)核工業(yè)部后，經(jīng)過(guò)幾次機(jī)構(gòu)改革，目前核設(shè)施主管部門(mén) （也稱(chēng)之為核行業(yè)主管部門(mén)）的職能由國(guó)家能源局、工業(yè)和信息化部 （實(shí)際由其下級(jí)的國(guó)防科工局負(fù)責(zé)）兩個(gè)部門(mén)承擔(dān)。國(guó)家能源局是國(guó)家能源行業(yè)管理部門(mén)，負(fù)責(zé)國(guó)家核電管理。國(guó)防科工局 （隸屬工業(yè)和信息化部）負(fù)責(zé)除核電之外的核工業(yè)管理。國(guó)家核安全局并入環(huán)境保護(hù)部，對(duì)民用核設(shè)施承擔(dān)安全監(jiān)管的責(zé)任 （另外負(fù)責(zé)民用核材料的安全監(jiān)督是行政法規(guī)賦予國(guó)家核安全局的職責(zé)）。

我國(guó)對(duì)核材料實(shí)行許可證制度，1990年之前核材料許可證的申請(qǐng)和頒發(fā)管理流程如圖1所示［10］。幾次國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革后一直沿用至今的核材料許可證管理程序如圖2所示［11］。

圖1　核材料管制條例頒布初期的核材料許可證申請(qǐng)和頒發(fā)流程圖Fig.1 Outdated management scheme of applying for and issuing Nuclear Material License

圖2 目前一直沿用的核材料許可證申請(qǐng)和頒發(fā)流程Fig.2 The currentmanagement scheme of applying for and issuing Nuclear Material License

圖1和圖2中核燃料循環(huán)設(shè)施申請(qǐng)核材料許可證或者申請(qǐng)換證時(shí)，需要提交的申報(bào)材料主要包括：核材料許可證申請(qǐng)報(bào)告；核材料賬目與衡算管理實(shí)施計(jì)劃；核材料實(shí)物保護(hù)與保密實(shí)施計(jì)劃；其他必要的支持性文件。

通過(guò)對(duì)我國(guó)核材料安全監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并結(jié)合我國(guó)的核材料管制條例及其實(shí)施細(xì)則的內(nèi)容，可以明顯觀察到現(xiàn)有核材料安全監(jiān)管存在的問(wèn)題，具體包括：

（1）現(xiàn)有核材料許可證頒發(fā)需要滿(mǎn)足的條件與核安全要求存在巨大差距

頒發(fā)核材料許可證的關(guān)鍵條件應(yīng)當(dāng)是核設(shè)施或者運(yùn)輸活動(dòng)等采取的核安保措施以及其他措施，在核材料或者核設(shè)施等遭到破壞時(shí)，許可證申請(qǐng)者計(jì)劃采用的措施能夠保護(hù)公眾健康，使生命和財(cái)產(chǎn)受到的危害最小化；在利用核材料方面，申請(qǐng)者有充分的技術(shù)能力勝任生產(chǎn)、利用核材料，并保證只用于和平利用的目的；核材料的利用設(shè)施、貯存設(shè)施或者處置設(shè)施、實(shí)物保護(hù)系統(tǒng)在核事故或者突發(fā)事件過(guò)程中不會(huì)阻礙預(yù)防措施發(fā)揮作用等。

事實(shí)上，在國(guó)防科工局對(duì)核材料許可證申請(qǐng)材料的審查中，主要關(guān)注的是核材料本身，并沒(méi)有結(jié)合那些利用核材料的核設(shè)施的實(shí)物保護(hù)等級(jí)，以及這些核設(shè)施在正常運(yùn)行情況下以及事故情況下的環(huán)境安全、公眾安全以及職業(yè)安全問(wèn)題。即使關(guān)注核材料本身的實(shí)物保護(hù)系統(tǒng)的安全審評(píng)時(shí)，也沒(méi)有結(jié)合核事故應(yīng)急情況下的出入口控制的協(xié)調(diào)與安保。

然而，核設(shè)施在整個(gè)生命壽期內(nèi)，始終接受?chē)?guó)家核安全局的核安全監(jiān)督檢查，國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)核設(shè)施的安全分析報(bào)告和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的審查、以及所有核設(shè)施相關(guān)許可證的頒發(fā)等。因此，在核材料許可證頒發(fā)過(guò)程中，審查與核準(zhǔn)環(huán)節(jié)沒(méi)有與核材料的核安全本質(zhì)相結(jié)合。

（2）行業(yè)主管同時(shí)具有工核安全監(jiān)管職能

工業(yè)和信息化部 （國(guó)防科工局）作為行業(yè)主管部門(mén)，在核燃料循環(huán)設(shè)施的布局、選址、建設(shè)等發(fā)展和研究方面，起到政策引導(dǎo)和行業(yè)規(guī)劃等重要作用。

核材料管制和核安保屬于核安全的重要內(nèi)容，在核材料許可證申請(qǐng)和換證過(guò)程中，國(guó)防科工局需要對(duì)照核設(shè)施業(yè)主的許可證申請(qǐng)材料，對(duì)核設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)物保護(hù)、核材料衡算與控制、信息安全與保密等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，并提出檢查問(wèn)題和整改要求。因此也相應(yīng)地具有了安全監(jiān)管的職責(zé)。

（3）重復(fù)性監(jiān)管

核材料許可證申請(qǐng)和頒發(fā)過(guò)程，涉及到國(guó)防科工局的審查和國(guó)家核安全局的核準(zhǔn)，兩者在出具意見(jiàn)前都需要到核設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行安全監(jiān)督檢查，而且按照管理程序，必須是國(guó)防科工局出具審評(píng)意見(jiàn)后，國(guó)家核安全局組織專(zhuān)家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核準(zhǔn)檢查。

圖3給出了現(xiàn)階段我國(guó)核材料許可證申請(qǐng)過(guò)程中審查和核準(zhǔn)的過(guò)程示意圖，圖中①-⑤的標(biāo)號(hào)是指許可證申請(qǐng)審查和核準(zhǔn)的具體文件流向的順序編號(hào)。②表示國(guó)防科工局接到核材料許可證申請(qǐng)后，組織專(zhuān)家實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審查。④表示國(guó)家核安全局在收到國(guó)防科工局的審查意見(jiàn)和核材料許可證申請(qǐng)材料后，組織專(zhuān)家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核準(zhǔn)檢查。顯然，這種重復(fù)性檢查不僅給核設(shè)施業(yè)主帶來(lái)不必要的麻煩，同時(shí)也給國(guó)家人力資源和財(cái)政造成一定程度的浪費(fèi)。

（4）國(guó)家核安全局獨(dú)立監(jiān)管的管理盲區(qū)

《中華人民共和國(guó)核材料管制條例》實(shí)施細(xì)則規(guī)定，“中國(guó)核工業(yè)總公司 （現(xiàn)已變更為中核集團(tuán)公司）”的 “核材料管制辦公室”向國(guó)家核安全局和國(guó)防科工委分別提交民用和軍用核材料的季度報(bào)告 （包括轉(zhuǎn)讓、盤(pán)存、帳務(wù)）及年度衡算報(bào)告；許可證申請(qǐng)中所涉及的核材料品種、數(shù)量、用途范圍以及管制實(shí)施計(jì)劃有變化，以及終止許可證時(shí)，“核材料管制辦公室”審查許可證持有單位的相關(guān)申請(qǐng)并提出答復(fù)意見(jiàn)，然后報(bào)國(guó)家核安全局或國(guó)防科工委備案。我國(guó)現(xiàn)行的核材料管制條例及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定的上述職能目前轉(zhuǎn)移到國(guó)防科工局，具體執(zhí)行程序如圖4所示。

事實(shí)上，核材料許可證持有單位申請(qǐng)延續(xù)、更換或者終止許可證并獲得批準(zhǔn)的整個(gè)過(guò)程，包括國(guó)防科工局現(xiàn)場(chǎng)審查過(guò)程提出的整改意見(jiàn)，沒(méi)有與國(guó)家核安全局進(jìn)行溝通。作為獨(dú)立的國(guó)家核安全監(jiān)督部門(mén)，國(guó)家核安全局不能及時(shí)了解核設(shè)施新?lián)碛小⑹褂玫暮瞬牧掀贩N、數(shù)量和富集度等準(zhǔn)確信息，從而在行使獨(dú)立核安全監(jiān)管過(guò)程中存在著巨大的安全隱患，一定程度上對(duì)國(guó)家行政職能部門(mén)依法行政的誠(chéng)信和威嚴(yán)造成不利影響。

圖3　核材料許可證申請(qǐng)過(guò)程中現(xiàn)場(chǎng)重復(fù)監(jiān)管示意Fig.3 Iterance of In-situ Supervision during Application of Nuclear Material License

圖4　核材料許可證延證、換證等申請(qǐng)審批過(guò)程示意Fig.4 Flowchart of Extension and Replacement of Nuclear Material License

3　加強(qiáng)民用核材料安全監(jiān)管獨(dú)立的必要性

3.1核安保 （核材料管制）不可避免地與核設(shè)施、運(yùn)輸?shù)群税踩O(jiān)管對(duì)象緊密相連

核材料存在的最終目的是利用。因此核材料管制和核安保在保護(hù)核材料時(shí)，必然需要與核設(shè)施或者放射性物品的運(yùn)輸活動(dòng)緊密相連。然而在我國(guó)核材料管制法規(guī)體系中，核材料管制對(duì)象僅僅局限于貯存、運(yùn)輸活動(dòng)中的的核材料，而貯存、運(yùn)輸活動(dòng)中核材料實(shí)物保護(hù)等級(jí)的劃分與作為利用核材料的核設(shè)施實(shí)物保護(hù)等級(jí)劃分明顯不同，二者的實(shí)物保護(hù)分區(qū)以及輻射防護(hù)分區(qū)的管理也明顯不同。這里以235U富集度低于10%的核材料為例進(jìn)行簡(jiǎn)單說(shuō)明。我國(guó)核材料管制法規(guī)體系明確規(guī)定，富集度低于10%的核材料實(shí)物保護(hù)等級(jí)最高為Ⅱ級(jí)，設(shè)控制區(qū)、保護(hù)區(qū)；而這些核材料應(yīng)用到核電廠時(shí)實(shí)物保護(hù)等級(jí)為Ⅰ級(jí)，設(shè)控制區(qū)、保護(hù)區(qū)和要害區(qū)。如圖5所示。

圖5　核材料及其利用核材料的核設(shè)施實(shí)物保護(hù)分區(qū)、輻射防護(hù)分區(qū)示意圖Fig.5 Physical protectionareas and radiation protection areas at nuclear facilities

按照我國(guó)核電站輻射防護(hù)分區(qū)管理原則，核電站中實(shí)物保護(hù)要害區(qū)屬于輻射防護(hù)的控制區(qū)；實(shí)物保護(hù)的保護(hù)區(qū)和控制區(qū)，屬于輻射防護(hù)的監(jiān)督區(qū)輻射防護(hù)的控制區(qū)和監(jiān)督區(qū)的出入管理程序和要求明顯不同，因此在核電廠的設(shè)計(jì)階段，需要綜合考慮核與輻射安全、核安保和核材料管制的相互影響和作用，是不可避免的重要環(huán)節(jié)。因此核安全、核安保 （核材料管制）的統(tǒng)一安全監(jiān)管也是非常必要的。

3.2核安全文化政策聯(lián)合聲明中的要求

2015年1月，國(guó)家核安全局、國(guó)家能源局和國(guó)防科工局三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的 《核安全文化政策聲明》中明確規(guī)定了核安全的定義，核安全是指對(duì)核設(shè)施、核活動(dòng)、核材料和放射性物質(zhì)采取必要和充分的監(jiān)控、保護(hù)、預(yù)防和緩解等安全措施，防止由于任何技術(shù)原因、人為原因或自然災(zāi)害造成事故，并最大限度地減少事故情況下的放射性后果，從而保護(hù)工作人員、公眾和環(huán)境免受不當(dāng)?shù)妮椛湮：?。?guó)家核安全監(jiān)督管理部門(mén)和政府其他相關(guān)部門(mén)繼續(xù)秉持 “獨(dú)立、公開(kāi)、法治、理性、有效”的監(jiān)管理念和嚴(yán)慎細(xì)實(shí)的工作作風(fēng)；堅(jiān)持科學(xué)立法、依法行政，確保政府監(jiān)管的獨(dú)立、權(quán)威和有效。

這是我國(guó)核工業(yè)涉及到的國(guó)家行政管理部門(mén)對(duì)核安全監(jiān)管獨(dú)立性的鄭重承諾，也必然促使相關(guān)的管理層共同探討加強(qiáng)安全監(jiān)管獨(dú)立性的措施和期盼。

3.3國(guó)家原子能法和核安全法的立法的嚴(yán)密性要求

我國(guó)最近正在探索制定 《原子能法》和《核安全法》。其中 《原子能法》草案第十一條（主管部門(mén)及其職責(zé)）規(guī)定，“國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)民用核設(shè)施的安全監(jiān)督管理，獨(dú)立行使核安全監(jiān)督權(quán)”。 《核安全法》草案第五條 【獨(dú)立監(jiān)督】規(guī)定 “國(guó)家核安全監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)本法第二條所列與核有關(guān)的設(shè)施、裝置和活動(dòng) （屬于軍隊(duì)的除外），行使獨(dú)立的核安全監(jiān)督管理”。

民用核材料監(jiān)管獨(dú)立，明顯屬于核安全監(jiān)督獨(dú)立性的一部分，必然是我國(guó)核安全和核能發(fā)展立法中核安全監(jiān)管獨(dú)立性的重要一環(huán)。

3.4有關(guān)國(guó)際公約的要求和履約國(guó)的承諾

《核材料實(shí)物保護(hù)公約》2005年修訂案的“基本原則四：主管部門(mén)”規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)設(shè)立或指定負(fù)責(zé)實(shí)施法律和監(jiān)管框架的主管部門(mén)，并賦予充分的權(quán)力、權(quán)限和財(cái)政及人力資源，以履行其所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。國(guó)家應(yīng)采取步驟確保國(guó)家主管部門(mén)與負(fù)責(zé)促進(jìn)或利用核能的任何其他機(jī)構(gòu)之間在職能方面的有效獨(dú)立性”。

3.5國(guó)際核電大國(guó)核安全監(jiān)管完全獨(dú)立的發(fā)展趨勢(shì)

通過(guò)調(diào)研國(guó)際核安保相關(guān)法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置顯示，世界核電大國(guó)在日本福島核事故后對(duì)核安全監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了明確的強(qiáng)化，核安全、核安保以及核材料許可證頒發(fā)等安全監(jiān)督管理職能逐步集中到一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家職能管理部門(mén)。截止到2015年8月，國(guó)際上幾個(gè)典型核電大國(guó)的核安全獨(dú)立監(jiān)管部門(mén)及其管理范疇大致統(tǒng)計(jì)情況匯總于表1。

從表1統(tǒng)計(jì)情況可以看出，世界各個(gè)核電大國(guó)逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)日本福島核事故反映的問(wèn)題和教訓(xùn)，及時(shí)對(duì)各自的監(jiān)管部門(mén)分工和監(jiān)管職能的獨(dú)立性進(jìn)行反思和總結(jié)，把核安全監(jiān)管的職能重新進(jìn)行定位，將所有核安全、核安保和核材料許可證頒發(fā)相關(guān)事項(xiàng)納入到一個(gè)國(guó)家核安全監(jiān)管部門(mén)。這也是廣義核安全概念的內(nèi)在要求。我國(guó)自然也需要根據(jù)國(guó)際相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整和消除核安全監(jiān)管過(guò)程中存在的不利因素。

表2　國(guó)際上典型核電大國(guó)核安全監(jiān)管、核材料管制的部門(mén)統(tǒng)計(jì)表Table 2 Regulatory body of nuclear safety and nuclear material in several representative countries

4　結(jié)論與建議

（1）從核安全的廣義概念考慮，核材料管制、核安保的概念隸屬于核安全的范疇，是核安全監(jiān)督管理的一個(gè)重要方面，主要是通過(guò)實(shí)物保護(hù)、核材料衡算與控制、信息安全與保密等措施和方法，加強(qiáng)對(duì)核設(shè)施和核材料的保護(hù)。核材料管制的保護(hù)對(duì)象是核材料，以及核材料所在的核設(shè)施或者運(yùn)輸活動(dòng)，核安保除了核材料管制的范疇之外，還包括核材料以外的其他放射性物料的生產(chǎn)、利用、運(yùn)輸、貯存等放射性物品及其所在構(gòu)筑物的安全保衛(wèi)。

（2）核材料許可證制度是核材料管制、核安保進(jìn)行安全監(jiān)管的重要手段。核材料許可證的頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)核材料利用過(guò)程或者發(fā)生恐怖襲擊等事故時(shí)所采取的保護(hù)措施都能夠有效地保護(hù)公眾、環(huán)境，避免受到不必要的輻射照射。然而我國(guó)的核材料許可證頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)中沒(méi)有類(lèi)似規(guī)定，作為發(fā)證部門(mén)的國(guó)防科工局在整個(gè)許可證申請(qǐng)和審查過(guò)程中，沒(méi)有關(guān)注核與輻射安全的本質(zhì)問(wèn)題；而作為核安全監(jiān)督的國(guó)家核安全局在核材料許可證申請(qǐng)階段之前，已經(jīng)在選址設(shè)計(jì)階段、建造階段以及試運(yùn)行之前，對(duì)核設(shè)施的安全分析報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行了審評(píng)，從保護(hù)公眾和環(huán)境安全的角度已經(jīng)得出核與輻射安全的可接受性的結(jié)論。

（3）加強(qiáng)核材料安全監(jiān)督的獨(dú)立性，就要實(shí)現(xiàn)國(guó)家核工業(yè)的研發(fā)規(guī)劃方面的職能管理部門(mén)與核安全監(jiān)督管理的職能部門(mén)完全獨(dú)立。然而我國(guó)目前在核材料管制方面仍然存在著監(jiān)管職能與負(fù)責(zé)促進(jìn)或利用核能的管理職能重疊的問(wèn)題。

（4）核材料管制、核安保必然與核設(shè)施、運(yùn)輸活動(dòng)緊密相連，核安全監(jiān)管體制對(duì)安全監(jiān)督的獨(dú)立性有著必然要求。我國(guó)核安全法、原子能法的立法過(guò)程以及 《核安全文化政策聲明》等，也不可避免地提出核安全監(jiān)管獨(dú)立性的要求，這是世界核安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。核材料和核設(shè)施實(shí)物保護(hù)公約對(duì)核安全監(jiān)管的獨(dú)立性提出了明確要求，我國(guó)作為履約國(guó)必然按照國(guó)際公約的有關(guān)要求，完善我國(guó)的核安全監(jiān)管獨(dú)立性，這是一種必然趨勢(shì)。

（5）我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)慎重而又要徹底推動(dòng)和完成核材料安全監(jiān)管獨(dú)立性的改革，盡可能消除核材料管制體系中存在的制約安全監(jiān)管獨(dú)立性的因素，為推動(dòng)我國(guó)核材料安全監(jiān)督管理水平的提升夯實(shí)基礎(chǔ)。

［1］International Atomic Energy Agency.Convention on the Physical Protection of Nuclear Material，INFCIRC/274/Rev.1［R］. IAEA：Vienna，1980.

［2］International Atomic Energy Agency.Nuclear security recommendations on physical protection of nuclear material and nuclear facilities（INFCIRC/225/revision5），IAEA Nuclear Security Series No.13［R］.IAEAV：Vienna，2011.

［3］中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)GB/T4960.7-2010.核科學(xué)技術(shù)術(shù)語(yǔ)第7部分：核材料管制和核保障 ［S］.北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2010.

［4］International Atomic Energy Agency.Objective and Essential Elements of a State’s Nuclear Security Regime［R］.IAEA Nuclear Security Series No.20，IAEA：Vienna，2013.

［5］Mohamed ElBaradei.Independent oversight：the challenges of effective nuclear regulation［C］.Proceedings of an international conference on effective nuclear regulatory systems：facing safety and security challenges.Moscow：International Atomic Energy Agency：2006，9-10.

［6］International Atomic Energy Agency.Fundamental safety principles：safety fundamentals［R］.IAEA：Vienna，2006.

［7］International Atomic Energy Agency.IAEA safety glossary：terminology used in nuclear safety and radiationprotection，2007 edition［R］.IAEA：Vienna，2007.

［8］International Atomic Energy Agency.Nuclear Security Recommendations on Radioactive Material and Associated Facilities［R］.IAEANuclearSecuritySeriesNo.14.IAEA，Vienna，2011.

［9］European Police Office，International Atomic Energy Agency，International Civil Aviation Organization，International Criminal Police Organization-Interpol，United Nations Interregional Crime And Justice Research Institute，United Nations Office On Drugs And Crime，World Customs Organization.Nuclear Security Recommendations on Nuclear and Other Radioactive Material out of Regulatory Control［R］.IAEA Nuclear Security Series No.15.IAEA：Vienna，2011.

［10］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)核材料管制條例HAF501［S］.北京：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，1987.

［11］國(guó)家核安全局，能源部，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì).中華人民共和國(guó)核材料管制條例實(shí)施細(xì).HAF501/01［S］.北京：國(guó)家核安全局，能源部國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)，1990.

［12］Japan Nuclear Energy Safety Organization.Operational status of nuclear facilities in Japan［R］.ISSN 1347-0493.2013.

［13］Government of Japan.Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Managementand on the Safety of Radioactive Waste Managementfor the Fourth Review Meeting［R］.Tokyo，2011.

［14］Ministry of Foreign Affairs；Ministry of Education，Culture，Sports，Science and Technology；Ministry of Health，labour and welfare；Ministry of Economy，Trade and industry；Nuclear Regulation Authority.Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Managementand on the Safety of Radioactive Waste Managementfor the Fifth Review Meeting［R］.Tokyo，2014.

［15］Nuclear Regulation Authority（NRA）.Convention on Nuclear Safety National Report of Japanfor the Sixth Review Meeting［R］.Tokyo：NRA，2013.

［16］U.S.Nuclear Regulatory Commission Regulations：Title 10，CodeofFederalRegulations［S］.WashingtonDC：NRC，2015.

［17］U.S.Nuclear Regulatory Commission Regulations.How We Regulate［EB/OL］.（2015-03-20）［2015-0705］.http：//www.nrc.gov/about-nrc/regulatary.html.

［18］Minister of Justice.Nuclear Safety andControl Act［EB/OL］.（2012-09-19）［2015-03-30］http：//lawslois.justice.gc.ca.

［19］The Government of Canada.Canadian National Report for the-Convention on Nuclear Safety［R］.Canadian Nuclear Safety Commission（CNSC），2013.

［20］Federal Environmental，Industrial and Nuclear SupervisionService of Russia.Experience in Licensing and Supervisionof Safety of VVER-type NPPsand Fast Neutron Reactors［C］.Meeting between Rostechnadzorand National Nuclear Safety Administration of P.R.China.June 18-19，2014，P.R.China，Beijing.

［21］The Republic of Korea.The Sixth National Report for the Convention on Nuclear Safety［R］.The Republic of Korea，2013.

The Necessity to Enhance the Independence Oversight of Civil Nuclear Material in China

ZHANG Hongjian，CAO Fangfang*，ZHANG Liang，LIU Ruihuan
（Nuclear and Radiation Safety Center，MEP，Beijing 100082，China）

There are still no effective laws for nuclear material supervision in China；thecurrent regulation for nuclear material supervision is Nuclear Material Control Regulation issued by the State Council.They are thoroughlyresearchedtoto the current situation of legal system about nuclear material control in China，nuclear safety regulatory independencein civil nuclear material control and the necessity to enhance the independence of nuclear and radiation safety regulation.The Tresearchshows that some problems exist in civil nuclear material control system in China，the current issuing conditions of Nuclear Material License is imperfect；Departmentof Nuclear Industry also performs the function of supervision；different nuclear material safety regulatory departments perform the same responsibility.This paper also emphasizes thatthe independence of regulating nuclear safetyis necessary，andindependent supervision of nuclear safetyshould be arranged bythe governmenteffectively.

nuclear safety；nuclear security；nuclear material control；Independence Oversight；Nuclear Material License

X591

A

1672-5360（2016）03-0027-08

2015-09-09

2016-06-14

國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào) 2013-96

張紅見(jiàn) （1974—），男，河南上蔡人，工學(xué)博士/副研究員，現(xiàn)主要從事于實(shí)物保護(hù)、核材料衡算與控制、輻射防護(hù)與環(huán)境保護(hù)、放射性物品運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)工作

曹芳芳，E-mail：caofangfang@chinansc.cn