公共資產(chǎn)管理：治療經(jīng)濟(jì)衰退的良方

文 / 鄧達(dá)德（Dag Detter） Detter & Co.總經(jīng)理，曾任瑞典國(guó)有企業(yè)斯塔騰董事長(zhǎng)、瑞典工業(yè)部國(guó)資管理局第一任局長(zhǎng)

編譯 / 齊卿

公共資產(chǎn)管理：治療經(jīng)濟(jì)衰退的良方

公共資產(chǎn)是世界上最大的財(cái)富，通過有效管理以提高公共資產(chǎn)收益率，將大大增加社會(huì)財(cái)富。

文 / 鄧達(dá)德（Dag Detter） Detter & Co.總經(jīng)理，曾任瑞典國(guó)有企業(yè)斯塔騰董事長(zhǎng)、瑞典工業(yè)部國(guó)資管理局第一任局長(zhǎng)

編譯 / 齊卿

自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，世界經(jīng)濟(jì)一直處于緩慢復(fù)蘇的狀態(tài)，各國(guó)政府都在嘗試各種手段以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇。然而遺憾的是，盡管我們已經(jīng)度過了21世紀(jì)的第一個(gè)10年，但管理經(jīng)濟(jì)的方法依然停留在上世紀(jì)初的水平。政府仍然依靠超發(fā)貨幣、降低利率、財(cái)政赤字政策，有些政府甚至不惜提高稅率以試圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

以上方法盡管具有一定的成效，但與其試圖在本已疲憊的經(jīng)濟(jì)中尋找新的活力，不如激活新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源。在世界上的任何一個(gè)國(guó)家中，最大的財(cái)富并非比爾·蓋茨這樣的企業(yè)家所擁有，而是長(zhǎng)期被我們所忽視的公共資產(chǎn)——那些由政府掌控的機(jī)場(chǎng)、港口、發(fā)電站以及政府所持有的投資組合、大片的閑置土地以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)。據(jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志估計(jì)，這些資產(chǎn)的總價(jià)值約為80萬億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府央行儲(chǔ)備、公共債務(wù)的數(shù)額（圖 1）。

然而，這些公共資產(chǎn)并沒有被很好地管理起來，收益率非常低下。如果將這些資產(chǎn)置于專業(yè)的管理之下，其收益率僅僅提高1%，就相當(dāng)于7 500億美元的收入，與沙特阿拉伯一年的GDP總量相當(dāng)。如果收益率能夠提高到3.5%，就可以獲得約2.7萬億美元的收入，這個(gè)金額超過全球在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入的總和?？梢?，如果能有效地提高公共資產(chǎn)的管理水平，即便將其收益率提升少許，也可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入巨大活力。

圖1 全球公共資產(chǎn)市值

誤用和低效：公共資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀

目前世界公共資產(chǎn)管理，除了少數(shù)國(guó)家進(jìn)行了一些有益探索之外，大部分國(guó)家的水平是低效的。誤用和低效是目前公共資產(chǎn)管理主要存在的兩大問題。

公共資產(chǎn)誤用主要是指，管理者將資產(chǎn)的社會(huì)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)置于經(jīng)濟(jì)價(jià)值之上。這種管理看似滿足了社會(huì)公眾的需求，實(shí)際上卻令公共資產(chǎn)的效益大打折扣，需要政府投入大量資金用于維護(hù)公共資產(chǎn)的運(yùn)行。如果我們能夠更為靈活地管理這些公共資產(chǎn)，其收益往往會(huì)帶來更大的社會(huì)價(jià)值。例如巴西里約熱內(nèi)盧的一所學(xué)校位于當(dāng)?shù)匾粋€(gè)著名海灘的高檔酒店群之中。如果能夠?qū)⑦@個(gè)學(xué)校搬遷到幾個(gè)街區(qū)之外，不但可以給學(xué)生提供更為安靜的學(xué)習(xí)環(huán)境，出售學(xué)校原址的收入，還可以幫助學(xué)校聘請(qǐng)更多的優(yōu)秀教師。這是一種常見的公共資產(chǎn)誤用。

另一個(gè)問題是效率低下。因?yàn)槌フ€有相當(dāng)數(shù)量的公共資產(chǎn)處于國(guó)有企業(yè)的管理之下。不能武斷地認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的管理水平就一定低于私營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)效率不佳的原因之一，往往是它們?yōu)閲?guó)家承擔(dān)著一定的服務(wù)義務(wù)，整體效率受到影響。例如很多國(guó)家的郵政服務(wù)由國(guó)有企業(yè)提供，它們?cè)诎l(fā)達(dá)城市能夠提供媲美國(guó)際快遞巨頭的服務(wù)水平。但由于需要承擔(dān)偏遠(yuǎn)地區(qū)的郵政服務(wù)，這些注定虧損的業(yè)務(wù)拉低了企業(yè)的效率。這一矛盾需要我們用創(chuàng)新的思路去化解。

對(duì)于如何提高公共資產(chǎn)管理的效率，世界上不乏先行者，其中瑞典和新加坡的兩類模式比較具有代表性。瑞典模式側(cè)重于所有制改革，新加坡模式則注重監(jiān)管模式的創(chuàng)新。不同的改革路徑源于各自獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，需要在實(shí)踐中探索。

不能武斷地認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的管理水平就一定低于私營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)效率不佳的原因之一，往往是它們?yōu)閲?guó)家承擔(dān)著一定的服務(wù)義務(wù)，使其整體效率受到影響。這一矛盾需要我們用創(chuàng)新的思路去化解。

瑞典模式：所有制改革

經(jīng)濟(jì)學(xué)界曾普遍認(rèn)為，所有權(quán)制度對(duì)企業(yè)效率的影響至關(guān)重大，因此提倡國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行私有化改革。瑞典政府在公共資產(chǎn)管理上的探索，也是以所有制改革為前提。但瑞典并未實(shí)行全盤私有化的方式，而是探索多種所有制形式，并形成了一套自己的改革經(jīng)驗(yàn)。

1998年，瑞典試圖使公共商業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管進(jìn)一步脫離政府管理。瑞典保留了相當(dāng)數(shù)量的公共持股公司。改革主要為這些公司引入股權(quán)文化和私營(yíng)企業(yè)的管理秩序。

有三個(gè)案例可以闡述瑞典政府對(duì)于公共資產(chǎn)主動(dòng)管理的實(shí)踐，包括：（1）重組阿斯多曼公司（AssiDomn，該公司持有巨額林業(yè)資產(chǎn)，是歐洲最大的造紙和包裝集團(tuán)），對(duì)部分工業(yè)業(yè)務(wù)實(shí)行剝離或合資，并向股東返還了大量資本金。（2）構(gòu)建、重組和后續(xù)出售了防務(wù)承包商塞爾瑟斯公司（Celsius，一個(gè)大的歐洲防務(wù)集團(tuán)），為幾大業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ふ液线m的行業(yè)合作伙伴。（3）改造國(guó)有壟斷的鐵路巨頭瑞典國(guó)家鐵路公司（SJ），經(jīng)過精簡(jiǎn)業(yè)務(wù)流程，剝離核心客運(yùn)業(yè)務(wù)外的所有活動(dòng)，使之成為歐洲最賺錢的鐵路運(yùn)營(yíng)商之一。

在瑞典政府的實(shí)踐之前，碎片化、多樣化的資產(chǎn)并沒有被認(rèn)為是一個(gè)密切相關(guān)的統(tǒng)一組合，也沒有受到重視或被施以專業(yè)化管理。這些不拘一格的商業(yè)公司既包括大型的前壟斷企業(yè)（如大瀑布電力公司，特利亞公司），也包括上市公司（如北歐航空）?，F(xiàn)在它們都被歸集到統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)下。

在規(guī)模更為浩大的房地產(chǎn)資產(chǎn)領(lǐng)域，瑞典政府以一種更加分散的方式進(jìn)行了重組。瑞典選擇了分割處置的方法，并造就了一批專業(yè)房地產(chǎn)公司。此外，與醫(yī)院有關(guān)的房地產(chǎn)資產(chǎn)被納入本地化的控股公司，提供每個(gè)行政區(qū)域的地方性衛(wèi)生服務(wù)。

雖然官方抵制全盤私有化，但少數(shù)社會(huì)民主黨政府仍然剝離了價(jià)值超過1500億瑞典克朗的資產(chǎn)，包括以歷史新高價(jià)出售在美國(guó)上市的制藥集團(tuán)法瑪西亞普強(qiáng)公司剩余的7%股份，價(jià)值高達(dá)18億歐元。出售的資產(chǎn)數(shù)額比以私有化為目標(biāo)的前任政府還高出5倍。在積極的所有權(quán)管理模式下，投資組合的總價(jià)值顯著上升。

對(duì)于一家公司來說，無論國(guó)家持股比例有多少，大家都認(rèn)為這是一家國(guó)有企業(yè)。政府插手企業(yè)管理的事情不可避免。在此情況下，授權(quán)一家獨(dú)立的控股公司，制定清晰明了的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，可以讓控股公司代表納稅人和政府履行監(jiān)管職責(zé)。但瑞典政府的這一政策并未得到很好的落實(shí)，沒有設(shè)立機(jī)構(gòu)框架來實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)管，反而放手不管，致使部分企業(yè)出現(xiàn)不顧長(zhǎng)期效益，而追求短期利益，造成嚴(yán)重?fù)p失的行為。

新加坡模式：監(jiān)管方式的改革

與瑞典進(jìn)行所有制形式的探索不同，新加坡將關(guān)注的重點(diǎn)放在監(jiān)管方式上。

新加坡的公共資產(chǎn)管理，主要由淡馬錫公司來完成。淡馬錫公司成立于1974年，經(jīng)營(yíng)管理政府在戰(zhàn)略行業(yè)所擁有的重要資產(chǎn)。成立淡馬錫的構(gòu)思源于1965年新加坡獨(dú)立后。作為振興國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一個(gè)部分，新加坡政府在戰(zhàn)略性行業(yè)，如制造業(yè)、金融業(yè)、國(guó)際貿(mào)易、交通、輪船制造以及服務(wù)業(yè)設(shè)立國(guó)有公司來運(yùn)營(yíng)。同時(shí)新加坡意識(shí)到，政府的精力有限，不可能去管理每一家國(guó)有公司，于是設(shè)立淡馬錫控股公司監(jiān)管國(guó)有商業(yè)資產(chǎn)。淡馬錫將政府監(jiān)管及制定政策的職能與持有商業(yè)資產(chǎn)的股東職能分割開來，除了持有大量資產(chǎn)外，淡馬錫還將政府的全部商業(yè)資產(chǎn)整合在一起，以充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)。

在淡馬錫成立伊始，其管理成員多數(shù)是政府官員。隨后在20世紀(jì)90年代初期，公司逐漸提高了管理的專業(yè)水準(zhǔn)，如公司高級(jí)管理人員中，有40%以上具有國(guó)際背景。淡馬錫一直保持資產(chǎn)管理的角色，公司承諾不會(huì)介入持股公司的日常管理，并在一份法律文件中強(qiáng)調(diào)，淡馬錫不會(huì)承擔(dān)持股公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各持股公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由各自董事會(huì)負(fù)責(zé)。淡馬錫每年向它的唯一股東——新加坡政府支付紅利，用于政府的各類支持，并按比例在當(dāng)代與下一代人之間分配，這使得后幾代新加坡人也能夠獲得公共資產(chǎn)增值的紅利。

淡馬錫帶有強(qiáng)烈的主權(quán)財(cái)富基金色彩，目的是加強(qiáng)新加坡企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，淡馬錫的背后有一定政治色彩，這也是新加坡政府更為關(guān)注如何監(jiān)管該公司的原因。例如新加坡憲法允許總統(tǒng)任命董事長(zhǎng)和首席執(zhí)行官，審核財(cái)務(wù)預(yù)算，審批某些特定交易。這就使淡馬錫的人事權(quán)處于政府管理之下，外界的一些批評(píng)者認(rèn)為，這可能會(huì)導(dǎo)致一些裙帶關(guān)系問題。

當(dāng)代的路徑：設(shè)立國(guó)家財(cái)富基金

結(jié)合瑞典和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立國(guó)家財(cái)富基金，能夠有效運(yùn)用各類在私營(yíng)行業(yè)中比較適用的管理手段，是目前較為可行的公共資產(chǎn)管理措施。由于公共資產(chǎn)的屬性和來歷各不相同，在各國(guó)各自為政。要對(duì)這種監(jiān)管結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，將監(jiān)管職責(zé)外包給獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，可以設(shè)立一個(gè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、保持政治獨(dú)立性的控股公司——國(guó)家財(cái)富基金。

我們對(duì)國(guó)家財(cái)富基金的定義是：不受政府短期政治影響的封閉管理的控股公司。除國(guó)家級(jí)的財(cái)富基金外，地區(qū)、城市級(jí)的財(cái)富基金在各自地區(qū)和城市運(yùn)營(yíng)（圖 2）。國(guó)家財(cái)富基金可以廣泛使用各種私營(yíng)企業(yè)通行的管理工具及組織框架，讓政府可以從營(yíng)業(yè)收入、負(fù)債等角度，把商業(yè)資產(chǎn)組合作為一個(gè)整體來考量，而不受官僚機(jī)構(gòu)的限制。政府可以像私營(yíng)機(jī)構(gòu)那樣，制定戰(zhàn)略決策來處置那些帶來虧損的資產(chǎn)，以業(yè)績(jī)表現(xiàn)的提升作為優(yōu)先考慮對(duì)象，也為融資和選擇處置資產(chǎn)的最佳環(huán)境提供了更多機(jī)會(huì)。

國(guó)家財(cái)富基金與主權(quán)財(cái)富基金不同，后者關(guān)注短期或中期的流動(dòng)證券，可以快速變現(xiàn)，通常不控制投資對(duì)象的業(yè)務(wù)或資產(chǎn)。而國(guó)家財(cái)富基金注重長(zhǎng)期持有，多年投資，涉及的項(xiàng)目資金規(guī)模巨大?；鸸芾碚咄ㄟ^對(duì)投資組合內(nèi)各個(gè)資產(chǎn)的積極管理，實(shí)現(xiàn)組合價(jià)值的最大化。

現(xiàn)存的國(guó)家財(cái)富基金組合都缺少了國(guó)有化不動(dòng)產(chǎn)，而這塊資產(chǎn)通常是全部公共資產(chǎn)中份額最大的部分。公共商業(yè)資產(chǎn)中最大的份額往往由地區(qū)、城市一級(jí)政府所有，這就需要在這些層級(jí)設(shè)立地區(qū)和城市級(jí)的財(cái)富基金。

圖2　國(guó)家財(cái)富基金組織形式

把所有資產(chǎn)歸入一個(gè)公司的經(jīng)濟(jì)利益在于，創(chuàng)立一個(gè)單一載體來承接真正的多元化和規(guī)?；试S相應(yīng)現(xiàn)金流的長(zhǎng)期匹配，更有效地為這些資產(chǎn)進(jìn)行融資。此外，這個(gè)單一公司還可作為工具，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或其他商業(yè)項(xiàng)目融資，以更好地接觸國(guó)際資本市場(chǎng)，或降低借款成本。

考慮設(shè)立國(guó)家財(cái)富基金的時(shí)候，有人希望建立數(shù)個(gè)國(guó)家級(jí)的控股公司。從市場(chǎng)和運(yùn)營(yíng)的角度看，這種碎片化的方式并非理想的選擇。單一的國(guó)家財(cái)富基金可以更有效地控制運(yùn)營(yíng)和交易成本。將全部資產(chǎn)整合在一起，伴隨著由此而來的權(quán)威性，加上清晰明確的問責(zé)制度和足夠大的規(guī)模，才能構(gòu)建非常具有競(jìng)爭(zhēng)性的知識(shí)庫(kù)，并給予管理人員足夠高的薪酬激勵(lì)，以吸引到優(yōu)秀的管理人才。

最后，我們主張國(guó)家財(cái)富基金在本地股票市場(chǎng)上市。上市能夠增加利益相關(guān)方的數(shù)量，擴(kuò)展利益相關(guān)方的范圍，同時(shí)增強(qiáng)管理獨(dú)立性，幫助基金建立明確的價(jià)值增值目標(biāo)。上市需要根據(jù)股票交易所的要求，披露公司的財(cái)務(wù)報(bào)表，尤其是資產(chǎn)負(fù)債表，這可以有效地提高國(guó)家財(cái)富基金的透明度，保持相對(duì)于政治的獨(dú)立性。

※※※※※

國(guó)家財(cái)富基金為管理公共資產(chǎn)提供了一個(gè)可行的管理模式，具體的制度設(shè)計(jì)還需要各國(guó)根據(jù)國(guó)情妥善選擇。但是有幾個(gè)基本原則需要堅(jiān)守，一是一定要建立國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，全面評(píng)估公共資產(chǎn)；二是所有制不重要，放開對(duì)所有制的爭(zhēng)議，關(guān)注于資產(chǎn)管理質(zhì)量的提高；最后，一定要保持國(guó)家財(cái)富基金相對(duì)于政治的獨(dú)立性。

我們希望公共資產(chǎn)管理這一被忽略的巨大財(cái)富，能夠引起各國(guó)的關(guān)注，只要提高極微小的收益率，就可以為國(guó)家?guī)砭薮蟮氖找?，最終惠及所有民眾。

［本文部分內(nèi)容源自《新國(guó)富論：撬動(dòng)隱秘的國(guó)家公共財(cái)富》，上海世紀(jì)出版股份有限公司遠(yuǎn)東出版社2016年7月出版。］

附文