保障失地農(nóng)民權益，法律如何發(fā)威？

文_覃厚彬

保障失地農(nóng)民權益，法律如何發(fā)威？

文_覃厚彬

筆者分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民因失地上訪主要有兩個原因，一是補償標準低，二是補償標準不統(tǒng)一，這就表明了在同區(qū)域同類型土地征用實踐中，統(tǒng)一征用標準的重要性。

失地農(nóng)民在江蘇南通一房地產(chǎn)樓盤前的未開發(fā)地塊里采收蔬菜、花生。

經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化，使許多農(nóng)民成為“失去土地”的市民。從某種程度上講，這是社會的進步，也是發(fā)展必須邁過的門檻。因而，我們不能懼怕征地，關鍵是要構建好失地農(nóng)民權益保障的法律體系，維護農(nóng)民在征地前的占有權，在征地中的收益權以及在征地后的平等權，實現(xiàn)失地農(nóng)民從“農(nóng)民”向“市民”的過渡。

征地前——尊重失地農(nóng)民的占有權

征地的過程，是利益調(diào)整的過程。應從不同角度保障農(nóng)民對土地的占有權。

明確農(nóng)村土地產(chǎn)權主體。針對當前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度的缺陷（如《土地管理法》等未能明確農(nóng)村土地的所有權主體），進一步修改和完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的立法。修改涉及農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的相關法律，科學界定農(nóng)村集體土地所有權主體的范圍，明確權利和義務，讓農(nóng)村土地的使用權、占有權、收益權和轉讓權等能有法可依，有章可循。最終，通過對農(nóng)地產(chǎn)權的立法完善，讓農(nóng)民樹立起對土地的權利意識和依法保護自身擁有土地權利的法律意識，也讓征地部門和干部樹立起尊重農(nóng)民土地權利和依法管理農(nóng)村土地的法制意識。

提高農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的博弈能力。一般而言，社會階層的博弈能力與其組織化程度正相關。現(xiàn)在政府只允許經(jīng)濟性質(zhì)的農(nóng)民合作組織的出現(xiàn)。但建立規(guī)模更大，覆蓋更廣，凝聚力更強的農(nóng)民組織，既是“三農(nóng)”發(fā)展的需要，也是社會發(fā)展的需要，更是政府構建和諧社會的需要。更細節(jié)上說，可以建立類似于工會的"農(nóng)會"。讓農(nóng)會參與征地政策的制定和執(zhí)行，以保護農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的權益。

賦予農(nóng)民對土地處置的知情權、參與權和抗訴權。對涉及征用土地事項的相關內(nèi)容要全面告知相對人，認真聽取意見，給農(nóng)民搭建起參與協(xié)商土地價格的公正平臺。要加強農(nóng)民參與征地過程的監(jiān)督，將征地各過程置于陽光下，公開征地款分配使用情況，并設立舉報箱、舉報電話，接受群眾監(jiān)督。要建立和疏通失地農(nóng)民法律維權的渠道。在征地中農(nóng)民與相對人協(xié)商未果情況下，要建立專門機構受理失地農(nóng)民控告，通過法律來解決爭議，防止部分農(nóng)民阻止施工、暴力抗征等。還可運用征地聽證會、征地補償爭議裁決等現(xiàn)有制度。

征地中——體現(xiàn)失地農(nóng)民的收益權

統(tǒng)一標準，體現(xiàn)公平性。要尋找到政府、失地農(nóng)民和征地主體間最佳的利益結合點，合理解決征地補償與利益分享問題。筆者分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民因失地上訪主要有兩個原因，一是補償標準低，二是補償標準不統(tǒng)一，而后者是造成上訪的主要因素。可在同區(qū)同類征用土地時，無論用于何種用途的征地，都按統(tǒng)一標準向農(nóng)民兌現(xiàn)土地征用補償費。對不同區(qū)不同類的土地，則要綜合考慮所征地質(zhì)量、類型、區(qū)位、等級、市場供求、潛在收益以及可利用的價值等因素，并評估補償內(nèi)容。補償?shù)膬?nèi)容包括：就業(yè)安置、土地價值、地面附著物、青苗損失、潛在收益、土地的增值、相鄰土地的損害，以及農(nóng)民因失地所造成的其他損失。

完善標準，體現(xiàn)合理性。當前，我國并未按土地的市場價格標準補償失地農(nóng)民，而是按被征土地的原用途價格標準來補償，失地農(nóng)民所得補償費偏低，這損害了農(nóng)民的利益，也無從保護耕地。須以土地的市場價值為依據(jù)進行征地補償，而不能以損害農(nóng)民利益為代價去降低建設成本。要區(qū)分公共目的和其他目的的農(nóng)地征用，前者補償可參考市場價，由法律或政府定價；后者則應更多地引入談判和競爭機制。同時，要擴大征用土地的補償范圍，使農(nóng)地所有權價格中的預期收益及土地資本在土地征用中得到充分體現(xiàn)。

規(guī)范標準，體現(xiàn)程序性。將集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，應是一個平等財產(chǎn)權利交易的過程。必須完善法律，保證農(nóng)村集體土地所有權具備完整性，并使其與國有土地產(chǎn)權保持平等性。讓農(nóng)民集體經(jīng)濟組織這個土地所有者與用地方有直接談判和交易的平臺。鼓勵農(nóng)民以參股和租賃等辦法參與土地收益的二次分配。明確并完善程序，避免一些地方政府同時充當規(guī)則制定者、決策者、征用方及糾紛裁決者。只要法規(guī)制度健全，政府管理方式就能得到根本改變，強制性低價征地就不再出現(xiàn)，進而防止土地資產(chǎn)流失，保證社會長治久安。

執(zhí)行標準，體現(xiàn)權威性。失地農(nóng)民的信訪數(shù)量居高不下，很重要的原因就是缺乏執(zhí)行政策的保障機制和監(jiān)督機制。應嚴格按法律法規(guī)要求，加強征地管理，國土管理部門應行使監(jiān)督、審查、指導的職責，確保征地補償安置合法、真實。征用土地被批準后，要跟蹤督查征地補償安置方案的落實情況，督促縣、市政府及有關部門兌現(xiàn)補償費用，落實安置措施。強化補償費用的嚴格管理，規(guī)范分配，嚴禁截留、拖欠和挪用。

征地后——實現(xiàn)失地農(nóng)民的平等權

社會保障型安置。對有勞動能力的失地農(nóng)民，征地單位應按本地城市居民的標準為其一次性地交納15年醫(yī)療和基本養(yǎng)老保險，對法定工作年齡未滿15年（以18歲參工計算）的失地勞動力則以實際工齡交納，并為其辦理“農(nóng)轉非”手續(xù)。之后，還應在安置補償費中一次性解決失地勞動力生活補貼，緩解其“農(nóng)轉非”后因不能立即就業(yè)而遇到的生活困難。對于已到退休年齡、喪失勞動能力的失地農(nóng)民，實行“農(nóng)轉非”，一次性交納15年的基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療等保險費，按提前退休的標準發(fā)放工資。對于未成年失地農(nóng)民，應參照城鎮(zhèn)最低生活費的標準一次性補貼到18歲，也可按各地經(jīng)濟發(fā)展狀況靈活操作。

保留產(chǎn)權型安置。要建立健全土地資源的市場配置機制，只要符合土地利用的總體規(guī)劃，嚴格管制土地用途，農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地就應當允許直接進入市場流轉?？赏ㄟ^用地方與土地所有者（農(nóng)民集體經(jīng)濟組織）之間平等而直接的談判，在強化用途管制、明晰產(chǎn)權、嚴格控制總量的情況下，同意農(nóng)村集體土地以參股和租賃的方式進入到土地市場，甚至進行公平交易，統(tǒng)一管理。允許和鼓勵農(nóng)民與農(nóng)村集體組織簽訂租賃或入股協(xié)議，參與土地收益的二次分配，以獲得長期穩(wěn)定的收益。

集中開發(fā)型安置。需要在法律上認可農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的法人地位。此類組織可以簽訂土地回租協(xié)議形式，按月支付農(nóng)民租金后，將土地用于農(nóng)業(yè)集中生產(chǎn)；也可按土地承包權入股方式與農(nóng)民簽訂協(xié)議，在繳納規(guī)定稅金后，按城市規(guī)劃要求，從事開發(fā)性建設或興辦工廠，按月支付入股農(nóng)民的紅利，發(fā)展集體經(jīng)濟，最后通過再分配為農(nóng)民建立基本生活保障。村民代表大會應履行監(jiān)督職責，健全村級集體資產(chǎn)管理制度，并努力提高農(nóng)民的維權意識。同時，強化監(jiān)管，保證集體資金合理有效使用。

保障平等就業(yè)。政府要取消就業(yè)中城鄉(xiāng)戶籍對農(nóng)民的歧視，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場體系。要建立失地農(nóng)民培訓制度，使其掌握一至兩項非農(nóng)職業(yè)技能，提高就業(yè)競爭力。要保障失地農(nóng)民的就業(yè)優(yōu)惠權。政府應在稅收、貸款、場地等方面對自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的失地農(nóng)民，提供與下崗工人相同的優(yōu)惠政策。社區(qū)要積極幫助并優(yōu)先保證其再就業(yè)，金融部門應當適度放寬信貸條件等。對于申請個體工商經(jīng)營的，一定年限內(nèi)也要享受相應稅費免交政策。對一些年齡大、文化低的中年失地農(nóng)民，可用農(nóng)業(yè)內(nèi)部安置辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“土地銀行”，提供土地信息流轉服務，在不改變土地承包性質(zhì)基礎上，反租給其種植，扶持其利用多年經(jīng)驗進行二次創(chuàng)業(yè)，使其做“農(nóng)的傳人”亦有為。（作者單位：四川省宜賓市司法局）