中國的減貧行動與人權進步

李云龍

改革開放30多年來，中國已有7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家。減貧行動是中國人權事業(yè)進步的最顯著標志。

2016年10月17日，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國減貧行動與人權進步》白皮書，高度評價了農(nóng)村扶貧開發(fā)對中國人權事業(yè)的貢獻。白皮書指出，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)既包括農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎設施建設，提高貧困人口收入水平，也包括提供社會保障和衛(wèi)生、教育、文化等公共服務。這些扶貧措施在全面保障貧困人口的經(jīng)濟、社會、文化權利的同時，也為進一步保障其他人權創(chuàng)造了條件。

改革開放30多年來，中國已有7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家。減貧行動是中國人權事業(yè)進步的最顯著標志。

中國對全球減貧的貢獻率超過70%

多年來，中國黨和政府勇于探索，勇于實踐，積累了通過減貧促進人權事業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，走出了一條具有中國特色的農(nóng)村扶貧開發(fā)道路。

第一，堅持立足基本國情，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢。中國發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，通過“黨的領導、政府主導、社會參與”的工作機制，形成跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、全社會共同參與多元主體的社會扶貧體系。

第二，堅持加快發(fā)展經(jīng)濟，扎實推進減貧事業(yè)，以發(fā)展經(jīng)濟促進減貧，把扶貧開發(fā)作為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容，實現(xiàn)扶貧減貧規(guī)劃、國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與國家人權行動計劃有機聯(lián)動。

第三，堅持多種形式減貧，注重提高實際效果。把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，堅持開發(fā)式扶貧方針，注重扶貧先扶智，增強貧困人口的自我發(fā)展能力。

第四，堅持社會公平公正，努力實現(xiàn)成果共享和共同富裕。

《中國減貧行動與人權進步》充分肯定了中國農(nóng)村扶貧開發(fā)對國際減貧事業(yè)的重大貢獻。中國極端貧困人口比例從1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先實現(xiàn)比例減半，2014年又下降到4.2%，中國對全球減貧的貢獻率超過70%。

與此同時，中國也一直致力于積極支持和幫助廣大發(fā)展中國家消除貧困。60多年來，中國共向166個國家和國際組織提供了近4000億元人民幣援助，派遣60多萬援助人員，先后7次宣布無條件免除重債國和最不發(fā)達國家到期未還的政府間無息貸款債務，向69個國家提供醫(yī)療援助，為120多個發(fā)展中國家落實千年發(fā)展目標提供了幫助。

此后，中國還將繼續(xù)履行與自身發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應的國際義務，通過對外援助、項目合作、技術擴散、智庫交流等多種形式，加強與發(fā)展中國家和國際機構(gòu)在減貧與人權領域的交流合作，共享先進理念和經(jīng)驗，推動世界減貧和國際人權事業(yè)健康發(fā)展。

減貧就是保障人權

減緩和消除貧困是國際社會的共同目標，也是聯(lián)合國千年發(fā)展計劃和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的主要目標。中國一直是國際減貧行動的積極參加者，長期把農(nóng)村扶貧開發(fā)作為最主要的減貧行動，至今已使7億多農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，極大地促進了中國人權發(fā)展。

貧困侵犯了國際人權文書宣布的一些基本人權，如免于饑餓的權利和享受適當生活水準的權利等，惡化了人的生存狀況，縮短了人的生存時間，阻礙了基礎性人權—生命權的實現(xiàn)，是對人權的直接剝奪。

貧困剝奪了人的基本權利，使人類基本需要無法得到滿足，也剝奪了人應有的價值，貶低了人類尊嚴，限制了人的自由，排斥了窮人的政治參與，全面阻礙了人權的實現(xiàn)。

在貧困狀態(tài)下，人權很難得到保障。消除貧困，讓每個人都有飯吃，有衣穿，有房住，有學上，是應優(yōu)先解決的人權問題。減緩和消除貧困本身就是人權保障的重要內(nèi)容，同時也是實現(xiàn)其他人權的前提和條件，具有重要的人權意義。

農(nóng)村扶貧開發(fā)提升了中國人權保障水平

扶貧開發(fā)是中國最主要的減貧行動。

中國貧困人口主要分布在農(nóng)村。改革開放前，中國農(nóng)村經(jīng)濟極度落后，貧困人口規(guī)模龐大，農(nóng)村的貧困狀態(tài)觸目驚心。當時，農(nóng)村居民的人均熱量攝入量低于2100大卡/日的水平，以營養(yǎng)標準來衡量，40%-50%的農(nóng)村人口都處于生存貧困狀態(tài)。盡管20世紀80年代初進行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革極大地推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展，總體上改善了農(nóng)村貧困狀況，但仍有相當大一部分地區(qū)處于極貧狀態(tài)。

為了解決這些地區(qū)的貧困問題，中國政府從1986年起確立了開發(fā)式扶貧方針，成立專門的扶貧機構(gòu)，安排專項資金，制定專門的優(yōu)惠政策，在全國范圍內(nèi)開展有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧行動，旨在通過幫助貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展來解決貧困問題。

經(jīng)過多年努力，中國農(nóng)村貧困地區(qū)的落后面貌顯著改變，貧困狀態(tài)大幅緩解。首先表現(xiàn)在農(nóng)村貧困人口的大量減少。按照現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標準，1978年農(nóng)村貧困人口達77039萬人，貧困發(fā)生率為95.7%，2015年減少到了5575萬人，已使7億多農(nóng)村人口擺脫了貧困。同時，農(nóng)村扶貧標準也在不斷提高。1986年，中國政府有關部門把農(nóng)村人均純收入206元確定為貧困標準。這個標準是在對6.7萬戶農(nóng)村居民家庭消費支出調(diào)查的基礎上計算得出的，是能夠維持基本生存的最低費用標準。之后，根據(jù)物價指數(shù)，貧困標準逐年調(diào)整。截至2014年，這一標準已調(diào)整為每人每年2800元。農(nóng)村扶貧標準的提高速度，遠遠超過了物價上漲速度?？鄢飪r因素，現(xiàn)行扶貧標準代表的實際生活水平比30年前高了很多。經(jīng)過政府和社會各界的多年努力，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件有了明顯改善，即使貧困地區(qū)最貧困的居民，也能保證不挨餓、不受凍，中國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。

在此基礎上，2011年中共中央國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，提出了更高的扶貧要求：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢?！?

為了實現(xiàn)這個目標，該《綱要》大大擴充了扶貧內(nèi)容，擴大了扶貧工作范圍，除改善農(nóng)田基礎設施、構(gòu)建特色支柱產(chǎn)業(yè)體系、改善貧困地區(qū)交通條件、改造農(nóng)村危房等傳統(tǒng)項目外，還首次把普及高中階段教育、提供均等的公共文化、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋全部貧困人口、完善農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時救助制度、實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋等內(nèi)容列入扶貧范圍。這些扶貧目標已經(jīng)遠遠超出了簡單的生存和溫飽問題的范疇。

精準扶貧有效幫助貧困人口擺脫貧困

30多年來，中國一直實行開發(fā)式扶貧。開發(fā)式扶貧的重點在于改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。中國劃定592個國家重點扶持貧困縣，以縣為單位推進扶貧事業(yè)。在2011年又進一步把自然條件惡劣、經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重落后的14個集中連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，投入巨額資金，建設交通、水利、電力、生態(tài)環(huán)境等基礎設施，發(fā)展適合當?shù)靥攸c的產(chǎn)業(yè)。

開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略取得了巨大成功。由于大量興建交通（包括鄉(xiāng)村道路）、人畜飲水和電力等基礎設施，農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件發(fā)生很大變化。貧困地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，各地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)紛紛建立，教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)全面發(fā)展，生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制，農(nóng)村居民貧困狀況有了重大變化。

但是，隨著貧困地區(qū)基礎設施的不斷完善和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村貧困人口大量減少，開發(fā)式扶貧的效率開始降低，大水漫灌式扶貧開發(fā)的局限性日益顯現(xiàn)出來。盡管國家持續(xù)投入大量扶貧資金，但取得的效果卻并不十分理想。多年來，扶貧工作始終存在著貧困人口底數(shù)不清、針對性不強以及扶貧指向不準的問題。一些真正貧困的居民沒有得到幫扶或者幫扶力度不夠，不少寶貴的扶貧資源流向非貧困人口。

為了提高扶貧效率，幫助貧困居民早日脫貧，中國政府提出精準扶貧的概念，實現(xiàn)了扶貧戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。精準扶貧要求對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，實現(xiàn)扶貧到村到戶。要將貧困戶和貧困村準確地識別出來，根據(jù)每個貧困戶貧困村的具體情況，制定特別的和有針對性的幫扶計劃，調(diào)動各種資源加以扶持。利用干部駐村工作制度，保障每個貧困村都有駐村幫扶工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人。中國國家主席習近平指出，“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效。要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！?/p>

精準扶貧意味著中國扶貧戰(zhàn)略的深刻變化，對進一步保障生存權和發(fā)展權有重要意義。這一戰(zhàn)略解決了長期困擾扶貧工作順利進行的貧困人口識別問題，增強了扶貧工作的針對性；改變了簡單劃一的幫扶方式，根據(jù)貧困對象的具體情況和特殊的致貧原因，為每個貧困戶和貧困村制定不同的脫貧方案，投入不同的資源。同時，精準扶貧還要求對扶貧對象進行動態(tài)管理，實現(xiàn)扶貧對象有進有出。

脫貧攻堅消除中國農(nóng)村絕對貧困

2015年11月，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標，要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)?！?/p>

根據(jù)2014年底7000萬貧困人口的不同情況，中國政府制定了有針對性的脫貧方案。首先，對于有勞動能力和生產(chǎn)技能的貧困人口，主要通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧。政府支持貧困群眾因地制宜地發(fā)展各種特色產(chǎn)業(yè)，推動他們走上經(jīng)濟內(nèi)生增長、自主脫貧致富的可持續(xù)發(fā)展道路。其次，對于自然條件惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不具備生產(chǎn)生活條件的地區(qū)的貧困人口，由政府出資遷移到生產(chǎn)生活條件比較好的地方，實現(xiàn)易地搬遷脫貧。再次，對于有勞動能力的貧困人口，尤其是年輕貧困人口，通過提高他們的教育水平，通過職業(yè)培訓和職業(yè)技能提升，幫助他們在第二和第三產(chǎn)業(yè)找到工作崗位，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧。最后，對失去勞動能力、無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困人口，通過把他們?nèi)考{入農(nóng)村最低生活保障制度的辦法來脫貧。

2020年脫貧攻堅目標實現(xiàn)以后，中國將全面消除絕對貧困現(xiàn)象，貧困地區(qū)農(nóng)村居民也將逐漸走向小康。這是中國人權事業(yè)的重大階段性成就。但是，這并不意味著扶貧任務的結(jié)束。由于中國還存在相當大的收入差距、地區(qū)差距以及城鄉(xiāng)差距，相對貧困問題仍然會長期存在。2020年之后，中國政府扶貧的重點將轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題。

中國政府全面主導農(nóng)村扶貧開發(fā)

中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的一大特點是政府全面主導。政府的積極作為是中國減貧行動成效顯著的主要原因。中國政府是扶貧開發(fā)的領導者、規(guī)劃者和實施者，在扶貧開發(fā)中起著核心作用。

第一，政府統(tǒng)籌制訂扶貧規(guī)劃。實現(xiàn)共同富裕是中國社會發(fā)展的目標。從上個世紀80年代開始，中國就將減緩農(nóng)村貧困納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略之中。1986 年制訂的國民經(jīng)濟“七五”發(fā)展計劃（1986-1990），專門編列了“老、少、邊、窮（即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)）”的經(jīng)濟發(fā)展一章，要求這些地區(qū)因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟。同時，國家對老、少、邊、窮地區(qū)在資金方面實行扶持政策。此后，每個國民經(jīng)濟五年規(guī)劃都把扶貧作為重要內(nèi)容。同時，政府還制訂專門的扶貧計劃，如1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃》、2001年的《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》、1996年的《1996-2000年全國科技扶貧規(guī)劃綱要》、2005年的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2005-2010年）》和2011年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》等。

第二，建立扶貧開發(fā)領導機構(gòu)。1986年5月，國務院決定成立貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，任務是“組織調(diào)查研究；擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃；協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設中的重要問題；督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗”。1993年12月改稱國務院扶貧開發(fā)領導小組。該領導小組及下屬辦公室，從中央政府層級負責組織、領導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。相關省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發(fā)領導小組，設立了扶貧辦公室，在鄉(xiāng)政府中設置了扶貧專干，負責本地的扶貧開發(fā)工作。

第三，政府投入巨額資金進行扶貧開發(fā)。30多年來，隨著國家財力的增強，政府安排的專項扶貧投入不斷增加。1980-2000年的20年間，中央政府的扶貧投入總計1680多億元人民幣；到了2001-2010年，僅10年時間中央共投入財政扶貧資金就達到1440億元（含以工代賑資金），并通過財政貼息引導了近千億元扶貧貸款投入；“十二五”期間，中央財政專項扶貧資金從每年272億元增長到467.45億元；2015年中央預算內(nèi)投資在貧困地區(qū)的投入超過1500億元，約占全年中央預算內(nèi)投資總規(guī)模的1/3。

“十三五”時期中國政府的扶貧投入還將進一步增加。中國政府決定為脫貧攻堅提供充足財政支持，根據(jù)脫貧攻堅任務確定政府扶貧投入規(guī)模，務必保證脫貧攻堅需要。中央財政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)專項扶貧資金規(guī)模的較大幅度增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預算內(nèi)投資進一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。