立案登記制背景下濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象管理控制體系的建構(gòu)

摘要：立案登記制實施以來，人民法院受理案件數(shù)量上升，同時濫用訴訟權(quán)利的案件數(shù)量增長較多，影響法院正常審判工作，也影響了其他當事人的合法權(quán)益。本文通過明晰濫用訴訟權(quán)利的概念，將各種情形進行歸納。在現(xiàn)行法律下，通過構(gòu)建立案與審判部門、法院本單位各部門以及其他單位之間的溝通配合機制，以期對濫用訴訟權(quán)利的行為從事前源頭、事中過程、事后結(jié)果多方面處罰，實現(xiàn)管理控制體系的運行，達到控制濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象的目的。

關(guān)鍵詞：濫用訴訟權(quán)利；惡意訴訟；立案登記制

中圖分類號：D915.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）32-0010-04

作者簡介：王德林（1989-），男，中國政法大學法律碩士，北京市西城區(qū)人民法院民一庭，法官助理。

一、現(xiàn)狀透視：濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象及相關(guān)法律規(guī)定

（一）立案登記制實施后濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象趨多

2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，要求2015年5月1日起施行立案登記制，實現(xiàn)有案必立、有訴必理。2015年4月15日，最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，進一步細化了施行立案登記的要求。最高人民法院負責人在就相關(guān)問題答記者問時指出，法院對當事人的起訴不進行實質(zhì)審查，僅僅對形式要件進行核對。除了意見規(guī)定不予登記立案的情形外，當事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當場登記立案。

施行立案登記制后，人民法院受理的案件數(shù)量大幅增加。截至今年3月31日共登記立案1420余萬件，同比增長28.44%。其中行政案件以及刑事自訴案件分別增長60.97和58.01%。陜西等地案件增長超過40%。①同時，一些當事人利用立案登記制只進行形式審查，提起了一些“趙薇瞪眼”等奇葩案例，惡意訴訟現(xiàn)象也有上升趨勢。②根據(jù)筆者的統(tǒng)計，筆者所在基層法院自2015年5月1日立案登記制實施后一年內(nèi)裁定不予受理的案件數(shù)量達到142件，而上一年度只有7件，同比增長了近20倍。

濫用訴訟權(quán)利的行為，對另一方當事人形成訴累，影響其合法權(quán)益。同時，會造成國家司法資源的浪費，加劇當前法院工作“案多人少”的狀況，影響其他正常案件的審理，且損害了司法權(quán)威。故對于濫用訴訟權(quán)利的行為，有必要進行規(guī)制。

（二）現(xiàn)行法律政策中違法濫訴的相關(guān)規(guī)定

事實上，在立案登記制施行之前，中央和各級法院對于違法濫訴即起訴時的濫用訴訟權(quán)利的情況即有所預(yù)見。在立案登記制相關(guān)文件規(guī)定中都專門涉及到這方面的問題。以筆者單位所在北京地區(qū)為例，相關(guān)文件規(guī)定如下表：

我國《民事訴訟法》第十三條規(guī)定了誠實信用原則，第十章規(guī)定了妨害民事訴訟的強制措施，其中第一百一十二條、一百一十三條對惡意串通的情形規(guī)定了罰款、拘留、追究刑事責任的處罰措施?！睹袷略V訟法》司法解釋第第一百八十九、一百九十條對虛假訴訟、惡意串通有相應(yīng)規(guī)定。我國《行政訴訟法》第五十九條對妨害訴訟的行為進行了列舉并規(guī)定了處罰措施。

二、范圍厘定：濫用訴訟權(quán)利的邊界和要件

（一）濫用訴訟權(quán)利的相關(guān)概念

1.訴權(quán)與訴訟權(quán)利的概念

對于訴權(quán)的概念和內(nèi)涵，學界中有很多爭論。但大體都認同以下內(nèi)容：當事人有請求法院保護其合法權(quán)益的權(quán)利。⑤從司法實務(wù)的角度出發(fā)。實務(wù)中一般提到濫用訴權(quán)或違法濫訴的時候，指的多是濫用起訴權(quán)或提起訴訟的權(quán)利。訴訟權(quán)利則泛指包括起訴權(quán)在內(nèi)的，訴訟過程中當事人所享有的權(quán)利。⑥

2.濫用訴訟權(quán)利的概念

濫用訴訟權(quán)利本質(zhì)上屬于妨害民事訴訟的行為，但在表象上有合法的形式。對濫用訴訟權(quán)利進行規(guī)制的前提，是確定衡量正常行使訴訟權(quán)利和濫用訴訟權(quán)利的標準，對濫用訴訟權(quán)利進行定義。目前，學界對于何為濫用訴訟權(quán)利已經(jīng)進行了很多探討。有觀點認為，濫用訴訟權(quán)利，是當事人基于故意或惡意或其他不合法的動機，利用法律賦予的各項訴訟權(quán)利，達到非法目的或追求不正當?shù)慕Y(jié)果，造成其他當事人或國家利益損害的行為。⑦筆者以為，損害國家利益的損害應(yīng)當具體化，否則可能造成界限模糊，難以有效實行。濫用訴訟權(quán)利的社會危害性表現(xiàn)在一是有損他人的合法權(quán)益，二是擾亂正常的司法秩序，三是造成司法資源的嚴重浪費，四是褻瀆司法的公正與權(quán)威。⑧

結(jié)合以上所述，可以將濫用訴訟權(quán)利定義為當事人基于故意或惡意或其他不合法的動機，利用法律賦予的包括起訴權(quán)在內(nèi)的各項訴訟權(quán)利，造成其他當事人利益受損或正常司法秩序受到干擾、司法資源嚴重浪費的行為。

3.相關(guān)概念的辨析

違法濫訴或濫用訴權(quán)這一概念在多份法律政策文件中都有提及，司法實踐中，違法濫訴與濫用訴權(quán)的內(nèi)涵基本相同，其實際指向應(yīng)為濫用起訴權(quán)，即起訴時的濫用訴訟權(quán)利，屬于濫用訴訟權(quán)利的其中一類。

《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》將虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴都劃分到違法濫訴的范圍。而《<中華人民共和國民事訴訟法>修改條文理解與適用》中認為濫用訴權(quán)是惡意訴訟的表現(xiàn)形式。各種概念之間的概念難以厘清。⑨

筆者以為，濫用訴訟權(quán)利的概念外延應(yīng)當拓展，將上述概念都予以容納。惡意訴訟側(cè)重主觀方面，當事人是否是故意或惡意可作為其是否屬于濫用訴訟權(quán)利的主觀方面判斷要件。虛假訴訟、無理纏訴，都是在起訴時當事人濫用訴訟權(quán)利的一種表現(xiàn)形式。

（二）濫用訴訟權(quán)利的要件特征

根據(jù)表現(xiàn)形式的不同，可以將濫用訴訟權(quán)利大體分為兩類，即起訴時的濫用訴訟權(quán)利，和訴訟中的濫用訴訟權(quán)利。立案登記制下，增長較多的是起訴時的濫用訴訟權(quán)利。為了更好地對濫用訴訟權(quán)利進行規(guī)制，有必要建立一體化的體系來進行防范和控制。我們可以比照刑法學中的四要件說，將兩種濫用訴訟權(quán)利在要件上的區(qū)別和特征如下表：

以上要件中，最重要的應(yīng)該是主觀方面，即當事人應(yīng)當有損害他人利益、破壞司法秩序的故意或惡意。鑒于實際情況，確實有不少當事人不知道如何合法行使訴權(quán)，因此法院工作人員在立案和案件審理過程中，應(yīng)當對當事人濫用訴訟權(quán)利的不當行為進行警告和釋明，經(jīng)過釋明仍然不改的，可以認為當事人存在濫用訴訟權(quán)利的故意。

同時，在侵害客體方面，警告和釋明也可作為是否造成損害的分界線。如果釋明后當事人堅持其濫用訴訟權(quán)利的行為，則會造成擾亂司法秩序或浪費司法資源的后果，應(yīng)當進行處罰。如果釋明后當事人撤回或不再實施相應(yīng)行為，則不宜認定為造成了損害一概進行處罰。

三、原因分析：對濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象增多的梳理與反思

（一）現(xiàn)行法律政策關(guān)于濫用訴訟權(quán)利規(guī)定的不足

1.法律對濫用訴訟權(quán)利的概念和形式?jīng)]有規(guī)定

濫用訴訟權(quán)利與濫用訴權(quán)、惡意訴訟、虛假訴訟這些概念之間存在關(guān)系又有區(qū)別，但法律并沒有明確進行規(guī)定和區(qū)分。在《民事訴訟法》中對于惡意串通的行為做出了規(guī)定，并規(guī)定了處罰行為。但對于一些并非雙方串通，一方當事人濫用訴訟權(quán)利，損害他人利益，影響司法秩序的行為，在表現(xiàn)形式和處罰上缺乏規(guī)定。

2.文件對處罰措施規(guī)定不細致

在立案登記制實施后，相關(guān)文件中對防制濫用訴訟權(quán)利行為做出了規(guī)定，并沒有直接規(guī)定處罰措施，都是說根據(jù)其他相關(guān)法律如民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋等規(guī)定予以相應(yīng)處罰，但相關(guān)法律中對相關(guān)情況規(guī)定的并不全面。這就容易導(dǎo)致法院工作人員對濫用訴訟權(quán)利行為進行處罰的時候無法可依。

（二）法院工作人員在應(yīng)對濫用訴訟權(quán)利時的困境

1.立案部門把關(guān)力度減弱

雖然在立案之前各方便高度重視濫用訴訟權(quán)利問題，但由于立案登記制施行后立案時只進行形式審查，如北京高院朱江副院長在在全市法院立案審判工作會議上的總結(jié)講話中指出的，立案把關(guān)的力度減弱，更難以有效地審查防范，○11更多的虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴案件進入到了審理階段。

2.法院工作人員不愿適用強制措施

民訴法中的強制措施，在實踐中存在應(yīng)用偏少的問題，一方面是審判法官以盡快結(jié)案為目標，擔心處罰會惹出麻煩，往往并不愿意適用相關(guān)處罰措施；一方面法院出于社會穩(wěn)定的考慮，對相關(guān)處罰的批準也十分謹慎，輕易不會真的采取強制措施。這就導(dǎo)致一部分存在濫用訴訟權(quán)利情況的案件進入審理階段后，審判人員依然傾向于向?qū)Υ胀ò讣粯舆M行處理，最多不支持相關(guān)訴訟請求，而很少采取進一步處罰措施，不能對濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象進行有力震懾。

（三）當事人出于自身原因濫用訴訟權(quán)利

當事人濫用訴訟權(quán)利，一般屬于以下兩種情形

1.當事人自身對法律不了解

這一類當事人法律素養(yǎng)不高，對法律知識不甚了解，對法律的了解是粗線條的。該類當事人自身維權(quán)意識很強，但訴訟能力不足，一旦法院不能滿足其需求，即認為法院在為難他。比如立案登記制實施后，一部分當事人以為不論什么案子法院都應(yīng)該受理，于是提起了很多不屬于法院受理范圍的訴訟。從主觀上來講，這一類人濫用訴訟權(quán)利大多是出于不了解，是一種過失的心態(tài)。

2.當事人故意濫用訴訟權(quán)利達到其他目的

這一類當事人往往都是明知其行使訴訟權(quán)利的方式不正確，訴訟主張沒有法律依據(jù)，但出于其想要達到的其他目的，故意不正當行使權(quán)利。該類當事人的主觀心態(tài)上是故意的。惡意訴訟，企圖侵害他人合法權(quán)利，即是一種比較惡劣的情形。當事人還可能出于故意拖延時間、引起社會關(guān)注、故意給對方制造不便等動機，濫用訴訟權(quán)利。

四、應(yīng)對策略：管理控制體系的建構(gòu)

（一）立案與審判部門分工明確制止濫用訴訟權(quán)利

1.案件審查，發(fā)現(xiàn)濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象

立案部門積極審查，發(fā)現(xiàn)濫用訴訟權(quán)利苗頭。立案部門可以說是與當事人接觸的第一線。每個案件的第一步，就是當事人到立案部門起訴。起訴的過程，即是把當事人主張的事實和請求用法律語言重新構(gòu)建的過程，有經(jīng)驗的工作人員，往往看到起訴狀之后，就可以判斷哪些案件完全沒有法律根據(jù)，不可能勝訴。對于當事人無理起訴、多次纏訴、訴訟準備嚴重不足，甚至惡意起訴的情形，立案部門工作人員應(yīng)進行初步的識別。

審判部門全面審查，制止濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象。與立案部門相比，審判部門有更多的資源對案件是否涉及濫用訴訟權(quán)利進行審查。案件進入審理階段，審判部門對案件的程序和實體都進行審理，通過結(jié)合證據(jù)以及各方當事人的陳述與表現(xiàn)，查清案件相關(guān)事實，審判部門的法官可以深入了解當事人的訴訟心理與目的。當事人更多的訴訟活動也是在審理階段進行的，對當事人提出申請鑒定、管轄異議等行為，應(yīng)結(jié)合提出時的案件審理情況、提出申請的理由等，探查當事人的真實目的。

2.主動釋明，及時制止濫用訴訟權(quán)利

當事人濫用訴訟權(quán)利，或出于故意，或是出于不了解法律規(guī)定。立案和審判部門工作人員發(fā)現(xiàn)當事人無理起訴等情形，應(yīng)當主動向當事人進行釋明相關(guān)法律規(guī)定，這樣部分由于不了解法律規(guī)定而實施了濫用訴訟權(quán)利行為的當事人，會根據(jù)工作人員的提示進行相應(yīng)糾正，依法維護自身權(quán)益。通過向當事人主動釋明，一方面體現(xiàn)出法院司法為民的工作作風，一方面也可以排查出哪一類人員是因為自身不了解而濫用訴訟權(quán)利，哪一類人員是故意進行濫用訴訟權(quán)利的。對進行了釋明拒不改正的，可以認定是故意實施濫用訴訟權(quán)利的行為。

一般而言，釋明應(yīng)以一次全面告知為原則，即在發(fā)現(xiàn)當事人有濫用訴訟權(quán)利嫌疑時，對當事人實施的行為涉嫌濫用訴訟權(quán)利的理由、繼續(xù)實施該行為的后果，向當事人進行釋明告知，最好提供書面版本。釋明次數(shù)過多反而不利于司法權(quán)威的樹立，讓當事人產(chǎn)生法院的告知沒有約束力的心理。如果告知不全面，則可能造成“不教而誅”的后果。故釋明應(yīng)作為對當事人濫用訴訟權(quán)利處罰的前置必要步驟。

3.嚴格執(zhí)法，依法打擊濫用訴訟權(quán)利

我國法律一般都是對暴力或者其他外在表現(xiàn)比較明顯的妨害訴訟的行為規(guī)定了相應(yīng)的處罰，對于表面合法，有合法形式，實際上目的不合法的濫用訴訟權(quán)利的行為缺乏相應(yīng)的規(guī)范和處罰規(guī)定。對于依照現(xiàn)有法律法規(guī)有明確規(guī)定的，如有惡意串通、采用暴力方式、纏訪鬧訪等情形的，按照《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及《治安管理處罰法》進行罰款或拘留。對于不能依照法律規(guī)定進行罰款或拘留的，法院也應(yīng)當在法定權(quán)限內(nèi)盡量消除濫用訴訟權(quán)利的影響，如對不符合立案條件的依法作出不予受理的裁定，已經(jīng)受理的依法裁定駁回起訴；對沒有法律依據(jù)的訴訟請求予以駁回，案件受理費的分配上也應(yīng)考慮相關(guān)因素。對當事人惡意提出的鑒定、撤訴等申請，法院可以依職權(quán)決定不予準許。

（二）部門間加強配合防范濫用訴訟權(quán)利

1.立案部門與審判部門建立溝通機制不斷完善濫用訴訟權(quán)利信息庫

目前對濫用訴訟權(quán)利的情形，沒有統(tǒng)一的認定標準，也沒有全面的范圍。筆者以為，對濫用訴訟權(quán)利情形的認定，可以按照四個要件的標準，賦予立案和審判部門工作人員一定的自由裁量權(quán)。濫用訴訟權(quán)利是否成立，應(yīng)當以當事人實施的行為是否是故意損害他人利益或破壞司法秩序，可以以對當事人不當行使訴訟權(quán)利行為進行告知作為當事人明知的臨界點，告知后當事人仍然堅持實施該行為的，認定當事人有損害他人利益或破壞司法秩序的故意。立案和審判部門，可以以此標準對不同情形的濫用訴訟權(quán)利行為進行認定，總結(jié)完善濫用訴訟權(quán)利的不同情形。

立案部門在進行立案工作中，發(fā)現(xiàn)有濫用訴訟權(quán)利嫌疑但不能確定的，應(yīng)當作出相應(yīng)提示，提示審判部門注意相關(guān)問題。審判部門在受理后，對立案部門有提示的，應(yīng)當重點進行審查。審判部門發(fā)現(xiàn)的濫用訴訟權(quán)利行為，應(yīng)當告知立案部門，以便立案部門根據(jù)其提示的人員和行為在今后的立案工作中注意相應(yīng)的問題。立案部門與審判部門應(yīng)建立溝通機制，定期進行情況交流，對濫用訴訟權(quán)利的人員和行為進行深入了解，在實踐中逐漸增加并調(diào)整對濫用訴訟權(quán)利行為情形的認定，以及對濫用訴訟權(quán)利人員相關(guān)情況的掌握，建立并完善違法濫用訴訟權(quán)利的信息庫。

2.立案、審判與法警和執(zhí)行部門建立溝通機制，激活濫用訴訟權(quán)利處罰機制

對濫用訴訟權(quán)利的處罰，其實施部門和流程應(yīng)當與其他妨害訴訟行為的處罰一致。立案和審判部門一般實施的都是訓誡、出具司法建議等軟約束力的措施。具有強約束力的措施主要罰款和拘留，最嚴厲的是追究刑事責任。目前學理上對由哪個部門負責處罰措施的執(zhí)行看法不一，有的觀點認為應(yīng)當由司法警察來負責執(zhí)行，有的觀點認為應(yīng)當由法院執(zhí)行庭負責執(zhí)行。從法理上講，應(yīng)當由司法警察負責執(zhí)行?！?2但對罰款的執(zhí)行，目前法院的執(zhí)行部門可以通過系統(tǒng)在網(wǎng)上查詢凍結(jié)當事人的銀行賬戶，由執(zhí)行部門負責罰款的執(zhí)行更有效率。不論是通過司法警察還是執(zhí)行部門，都應(yīng)當完善部門間溝通運作機制，將執(zhí)行立案或?qū)徟胁块T作出的處罰決定的優(yōu)先級提高，使得立案和審判部門做出的處罰措施，能夠快速轉(zhuǎn)交到相關(guān)執(zhí)行機關(guān)手中，并得到快速響應(yīng)進行實施，增強對濫用訴訟權(quán)利人員的威懾作用。

3.法院和公安等部門建立溝通機制，實現(xiàn)信息共享和案件順利移送

在對濫用訴訟權(quán)利行為的規(guī)制中，其他機關(guān)部門的配合，尤其是公安的配合是必不可少的。比如對違反《治安管理處罰法》的行為，就需要公安部門進行處罰。對構(gòu)成犯罪應(yīng)當追究刑事責任的，也需要移送到公安部門。對當事人作出拘留決定，也需要公安局拘留所的配合。如果公安部門與法院配合不力，銜接不暢，則對濫用訴訟權(quán)利等妨害民事訴訟的行為震懾力就會大打折扣。因此，有必要注意保持法院和公安等部門的良好溝通，實現(xiàn)對濫用訴訟權(quán)利行為的有效管控。

（三）完善制度規(guī)定杜絕濫用訴訟權(quán)利

1.建立濫用訴訟權(quán)利行為與人員信息庫，各部門實現(xiàn)信息共享

目前，對濫用訴訟權(quán)利的行為如何認定，還處于探索階段，沒有全面規(guī)定各種違法進行處罰。因此，在實踐中應(yīng)發(fā)揮法院工作人員的主觀能動性，可以在一定范圍內(nèi)自由裁量，對有濫用訴訟權(quán)利故意的行為堅決打擊。可以建立相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫，記錄出現(xiàn)的濫用訴訟權(quán)利行為和人員。一方面可以完善對濫用訴訟權(quán)利行為進行認定的科學性，一方面可以對出現(xiàn)較多次數(shù)濫用訴訟權(quán)利行為的人員進行記錄，對該類人員的行為都要進行嚴格重點審查。該信息庫可以在法院立案和審判部門內(nèi)共享，各部門都可以查閱，經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)批準后進行完善修改。并可以與公安等對接的部門通報或共享相關(guān)信息。該信息庫的大體內(nèi)容應(yīng)包括如下幾點：

2.建立受害人補償機制，彌補受害人損失

對在濫用訴訟權(quán)利中利益受損的一方，可以將濫用訴訟權(quán)利行為人的罰款中一部分設(shè)立專項基金，用于彌補利益受損一方。利益受損一方的損失，一定程度上也可作為罰款的參考依據(jù)，造成損失越大的，罰款數(shù)額越高。對受害人損失的認定，可以參考《民事訴訟法》第74條對證人補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，包括交通、住宿、就餐、誤工損失等，其他損失則根據(jù)個案具體案情來進行確定。當事人在訴訟中支出的律師費，也應(yīng)當屬于因此造成的損失。

2.加強普法宣傳，提高民眾認識

一方面，法院可以通過在日常工作對當事人進行說明，以及傳統(tǒng)的在社區(qū)等地方進行普法宣傳的方式提高當事人不應(yīng)濫用訴訟權(quán)利的認識。另一方面，現(xiàn)在新媒體的應(yīng)用越來越廣泛。法院可以通過微博等新媒體對外傳達自己的理念，如有必要，可以通過新聞發(fā)布會的形式對外進行宣傳。通過多種宣傳形式，可以有效傳達出法院禁止濫用訴訟權(quán)利現(xiàn)象的態(tài)度，以及濫用訴訟權(quán)利的法律后果，減少當事人濫用訴訟權(quán)利。

[注釋]

①新華社.立案登記制實行一年全國法院立案數(shù)量同比增長近三成[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-05/10/c_1118841574.htm.

②同上注.

③北京市高級人民法院<關(guān)于北京法院落實立案登記制改革加強當事人訴權(quán)保障的指導(dǎo)意見>，2015-6-17.

④北京市高級人民法院<北京法院登記立案實施辦法>，2015-6-17.

⑤辜恩臻.論訴權(quán)的性質(zhì)及其適用[J].法學雜志，2008（3）：155.

⑥張衛(wèi)平.民事訴訟法[M].北京：法律出版社，2013：116.

⑦董如英.論濫用訴權(quán)[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2012（1）：109.

⑧王曉，任文松.民事訴權(quán)濫用的法律規(guī)制[J].現(xiàn)代法學，2015（5）：183.

⑨最高人民法院民事訴訟法修改研究小組<<中華人民共和國民事訴訟法>修改條文理解與適用>[M].北京：人民法院出版社，2012：235.

⑩肖少珍，周超.論民事訴訟中濫用訴訟權(quán)利的司法規(guī)制[J].廣東法學，2013（6）：31.

○11北京市高級人民法院黨組副書記、副院長朱江.在全市法院立案審判工作會議上的總結(jié)講話[Z]，2015-4-24.

○12胡夏冰，陳春梅.對妨害民事訴訟的強制措施的修法建議[J].廣西政法管理干部學院學報，2011（4）：73.