給全球貿(mào)易新規(guī)則注入中國(guó)元素

文/盛斌文/盛斌

給全球貿(mào)易新規(guī)則注入中國(guó)元素

文/盛斌文/盛斌

當(dāng)前，關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)治理的“規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)”日益激烈。以美國(guó)為代表的西方國(guó)家為實(shí)現(xiàn)本國(guó)貨物、服務(wù)與資本在全球新型生產(chǎn)體系中的擴(kuò)張，在“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”（TTIP）、“國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定”（TISA）談判中大力推動(dòng)以“邊界內(nèi)措施”為主的的新商業(yè)規(guī)則，試圖謀取全球經(jīng)濟(jì)治理的主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而達(dá)到統(tǒng)籌全球價(jià)值鏈、強(qiáng)化本國(guó)核心競(jìng)爭(zhēng)力和約束新興經(jīng)濟(jì)體未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在此背景下，中國(guó)一方面應(yīng)以開(kāi)放、包容、與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度深入認(rèn)識(shí)新規(guī)則的含義與影響，克服保守理念，通過(guò)對(duì)接全球貿(mào)易新規(guī)則實(shí)現(xiàn)“以開(kāi)放促改革”和推進(jìn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的重大戰(zhàn)略；另一方面，中國(guó)應(yīng)認(rèn)真研究提出基于發(fā)展目標(biāo)與利益的貿(mào)易新規(guī)則，提升在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語(yǔ)權(quán)。

全球貿(mào)易新規(guī)則的背景與特征

全球貿(mào)易新規(guī)則的產(chǎn)生與演進(jìn)，是對(duì)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)全球新型生產(chǎn)方式的變化以及隨之而產(chǎn)生的對(duì)“新一代”貿(mào)易與投資政策的需求的制度反應(yīng)。傳統(tǒng)的國(guó)際生產(chǎn)與貿(mào)易方式是“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、全球銷售”，因而國(guó)家之間聚焦的問(wèn)題是如何形成在互惠基礎(chǔ)上的市場(chǎng)準(zhǔn)入，由此貿(mào)易協(xié)定的重點(diǎn)也就在于相互削減關(guān)稅、配額、貿(mào)易許可等“邊界壁壘”。但進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際生產(chǎn)與貿(mào)易方式發(fā)生了根本性的變化，“全球生產(chǎn)、全球銷售”已成為新型模式，隨著工序分工、合同制造、服務(wù)外包、全球采購(gòu)、垂直專業(yè)化投資等方式的興起與擴(kuò)散，以產(chǎn)品內(nèi)分工為核心的全球價(jià)值鏈已經(jīng)成為當(dāng)代國(guó)際分工的主流。由此，占據(jù)其高端地位的西方跨國(guó)公司與政府關(guān)注的焦點(diǎn)性議題也就由“全球銷售”轉(zhuǎn)為“全球生產(chǎn)”，從而實(shí)現(xiàn)全球供應(yīng)鏈的無(wú)縫對(duì)接、成本降低以及核心競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

因此，影響全球生產(chǎn)的主要制度性壁壘不再是以關(guān)稅、配額、許可證等傳統(tǒng)貿(mào)易政策工具為主的“邊界措施”（或稱為“第一代”貿(mào)易政策），而是涉及深層經(jīng)濟(jì)一體化的各種“邊界內(nèi)措施”（或稱為“第二代”貿(mào)易政策），特別是各種國(guó)內(nèi)規(guī)制政策措施，包括：標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、商業(yè)慣例、營(yíng)商環(huán)境、法律法規(guī)制度和司法體系等。這些措施由于不同國(guó)家政府對(duì)公共政策的目標(biāo)設(shè)定和執(zhí)行程度的不同而形成廣泛的差異。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家試圖通過(guò)所謂“高標(biāo)準(zhǔn)”貿(mào)易與投資協(xié)定對(duì)各國(guó)的邊界內(nèi)措施進(jìn)行規(guī)制協(xié)調(diào)與一體化，首先達(dá)成一些共同認(rèn)同的最低標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)向更高標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則邁進(jìn)。這種規(guī)制融合主要包括四個(gè)方面：（1）標(biāo)準(zhǔn)水平協(xié)調(diào)，如技術(shù)性貿(mào)易壁壘和衛(wèi)生及動(dòng)植物檢疫；（2）準(zhǔn)入水平協(xié)調(diào)，如商業(yè)存在形式的服務(wù)貿(mào)易、投資、政府采購(gòu)；（3）競(jìng)爭(zhēng)水平協(xié)調(diào)，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)政策、國(guó)有企業(yè)、電子商務(wù)、勞工、環(huán)境；（4）治理水平協(xié)調(diào)，包括透明度、反腐敗、監(jiān)管一致性、行政與司法制度。

已達(dá)成的TPP協(xié)定就是鼓吹與推行貿(mào)易新規(guī)則的典型范例。它試圖創(chuàng)立一整套基于公平貿(mào)易理念、以全球價(jià)值鏈為基礎(chǔ)、以國(guó)內(nèi)規(guī)制一體化為核心的國(guó)際貿(mào)易與投資新規(guī)則體系。因此，TPP是一個(gè)帶“牙齒”的協(xié)定，它體現(xiàn)出很強(qiáng)的對(duì)國(guó)內(nèi)政策主權(quán)的侵略性與壓迫性，從而使成員方能夠保留的國(guó)內(nèi)政策空間越來(lái)越少。

我國(guó)應(yīng)對(duì)全球貿(mào)易新規(guī)則進(jìn)行跟蹤研究和評(píng)估，把握國(guó)際貿(mào)易與投資新規(guī)則的前沿和發(fā)展趨勢(shì)；最大限度地設(shè)置談判紅線和尋求彈性承諾，有效保護(hù)本國(guó)核心利益；關(guān)注長(zhǎng)期發(fā)展議題，探索提出基于發(fā)展中國(guó)家利益的貿(mào)易新規(guī)則。中國(guó)應(yīng)主導(dǎo)制定與推動(dòng)反映大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家利益需求和比較優(yōu)勢(shì)的適度規(guī)則，一方面強(qiáng)調(diào)應(yīng)保障促進(jìn)發(fā)展的政策空間和規(guī)制主權(quán)，另一方面強(qiáng)調(diào)應(yīng)消除對(duì)發(fā)展中國(guó)家的各種貿(mào)易干預(yù)措施，從而倡導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)全面、平衡、公正、包容的全球治理制度體系；實(shí)施對(duì)沖與反制戰(zhàn)略，以“一帶一路”等重大倡議和行動(dòng)回應(yīng)TPP新規(guī)則的挑戰(zhàn)。

全球貿(mào)易新規(guī)則的內(nèi)容與影響

全球貿(mào)易新規(guī)則進(jìn)一步推進(jìn)了貿(mào)易與投資的自由化和便利化，增強(qiáng)了監(jiān)管政策的透明度與協(xié)調(diào)性，并促進(jìn)了各國(guó)深層次的結(jié)構(gòu)性改革。但同時(shí)不可忽視的是，這些基于發(fā)達(dá)國(guó)家和西方跨國(guó)公司商業(yè)利益的貿(mào)易新規(guī)則將可能增加新興市場(chǎng)與發(fā)展中國(guó)家的實(shí)施成本，并削弱其貿(mào)易與投資競(jìng)爭(zhēng)力。我們以已達(dá)成協(xié)定的TPP條款為例，分析其主要內(nèi)容與影響。

首先，TPP在服務(wù)貿(mào)易、投資、政府采購(gòu)、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域采取“清單”準(zhǔn)入或活動(dòng)列明方式，形成新的“棘輪式”開(kāi)放承諾模式。TPP協(xié)定中的服務(wù)貿(mào)易與投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入共有兩份“負(fù)面清單”（準(zhǔn)入前國(guó)民待遇），其中一份是“當(dāng)前措施”，包括該締約方關(guān)于未來(lái)不再收緊有關(guān)措施以及實(shí)施自由化的承諾，另一份是締約方在未來(lái)保留完整自由裁量權(quán)的措施和政策。在“政府采購(gòu)”章節(jié)下，協(xié)定還設(shè)立了關(guān)于政府采購(gòu)的實(shí)體和活動(dòng)的“正面清單”，即政府采購(gòu)國(guó)別減讓表。它包括所覆蓋的中央政府部門、次級(jí)中央政府（地方政府）部門、其他實(shí)體（國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等）詳細(xì)名單以及所覆蓋的不進(jìn)行政府采購(gòu)的商品和服務(wù)清單。最后，在“國(guó)有企業(yè)與特定壟斷企業(yè)”章節(jié)下，協(xié)定開(kāi)創(chuàng)了國(guó)有企業(yè)不符活動(dòng)的“負(fù)面清單”，詳細(xì)描述了所列明的各國(guó)國(guó)有企業(yè)接受政府非商業(yè)援助和進(jìn)行非商業(yè)性經(jīng)營(yíng)的不符活動(dòng)范圍與措施?！扒鍐巍蹦Ｊ绞钩蓡T方的市場(chǎng)開(kāi)放只能增加，而不能倒退。

其次，TPP協(xié)定在“規(guī)制融合”類的新條款與規(guī)則上設(shè)定了高標(biāo)準(zhǔn)，提高了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的制度性約束和對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的“合法”保護(hù)程度。

最后，TPP協(xié)定引入投資者-國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制（ISDS），賦予了外國(guó)投資者挑戰(zhàn)東道國(guó)法律的權(quán)利。

全球貿(mào)易新規(guī)則的推進(jìn)方式

美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家最初期望通過(guò)WTO“多哈發(fā)展回合”談判將“邊界內(nèi)措施”議題納入多邊貿(mào)易體制，并促成貿(mào)易新規(guī)則的達(dá)成與實(shí)施。但多哈回合自2001年發(fā)起后舉步維艱，至今尚未結(jié)束，同時(shí)由于成員方意見(jiàn)不一（特別是部分發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)），始終未能就新規(guī)則展開(kāi)談判，投資、政府采購(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)政策等最初設(shè)定的一些議題甚至退出了“多哈發(fā)展議程”。因此，近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家著力將推進(jìn)全球貿(mào)易新規(guī)則的努力轉(zhuǎn)向WTO多邊主義以外的方式。

第一個(gè)方式是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。美國(guó)推動(dòng)的TPP和TTIP兩個(gè)巨型自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）就是典型代表。第二個(gè)方式是諸邊（或復(fù)邊）協(xié)定。目前在WTO框架下所進(jìn)行的復(fù)邊談判，包括：“政府采購(gòu)協(xié)定”（GPA）、“環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定”（EPA）、新一代“信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)定”（ITA II）就是推進(jìn)新規(guī)則與新領(lǐng)域的“探路者”。此外，WTO框架外的“國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定”（TISA）也是一個(gè)非常重要的促進(jìn)新規(guī)則談判的準(zhǔn)復(fù)邊協(xié)定。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家均是這些協(xié)定達(dá)成或談判的參與者與主導(dǎo)者。第三個(gè)方式是雙邊投資協(xié)定（BIT）。

中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略與建議

第一，對(duì)全球貿(mào)易新規(guī)則進(jìn)行跟蹤研究和評(píng)估，把握國(guó)際貿(mào)易與投資新規(guī)則的前沿和發(fā)展趨勢(shì)。主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)TPP條款蘊(yùn)含的國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的研究和理解，同時(shí)對(duì)協(xié)定中相關(guān)議題的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求、規(guī)制與紀(jì)律融合程度進(jìn)行評(píng)估，考察中國(guó)現(xiàn)階段相關(guān)的立法與執(zhí)法情況及與TPP條款的差距，分析對(duì)TPP規(guī)則的適應(yīng)程度，就可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。此外，提前針對(duì)TPP高標(biāo)準(zhǔn)條款可能對(duì)我國(guó)造成的各種沖擊制定應(yīng)對(duì)預(yù)案，在國(guó)際規(guī)則許可的范圍內(nèi)，考慮采取必要的保障與應(yīng)對(duì)措施保護(hù)國(guó)內(nèi)受沖擊的產(chǎn)業(yè)。

第二，最大限度地設(shè)置談判紅線和尋求彈性承諾，有效保護(hù)本國(guó)核心利益。應(yīng)努力做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與壓力測(cè)試，以設(shè)置例外條款、爭(zhēng)取豁免權(quán)、爭(zhēng)取較長(zhǎng)過(guò)渡期、實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)等形式弱化約束力太強(qiáng)的規(guī)則，回避目前尚無(wú)法接受的承諾與規(guī)則。例如，在實(shí)行投資市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單時(shí)，可就敏感領(lǐng)域采取禁止進(jìn)入或限制市場(chǎng)主體資質(zhì)、股權(quán)比例、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局等管理措施；在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域，可使用例外清單列明服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)，并保證其中國(guó)有資本控股地位；在政府采購(gòu)領(lǐng)域，可通過(guò)雙邊磋商與談判嚴(yán)控中央和次中央級(jí)別采購(gòu)開(kāi)放實(shí)體，同時(shí)為敏感產(chǎn)業(yè)的國(guó)有機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取永久或一定期限的爭(zhēng)端豁免權(quán)；在金融、電信、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工、環(huán)境等領(lǐng)域，可要求獲得更長(zhǎng)的過(guò)渡期以便統(tǒng)籌規(guī)劃、分步執(zhí)行、逐步滿足國(guó)際協(xié)定中的相關(guān)要求；在投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決問(wèn)題上，明確要求先窮盡國(guó)內(nèi)法律救濟(jì)后方可向第三方仲裁機(jī)構(gòu)提起訴訟。

第三，關(guān)注長(zhǎng)期發(fā)展議題，探索提出基于發(fā)展中國(guó)家利益的貿(mào)易新規(guī)則。在當(dāng)今全球價(jià)值鏈快速發(fā)展的背景下，中國(guó)除了通過(guò)政策變革參與和融入新型國(guó)際生產(chǎn)體系外，還應(yīng)關(guān)注其特殊利益訴求，包括：在全球分工中捕獲公正的收益、帶動(dòng)國(guó)內(nèi)附加值的關(guān)聯(lián)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)和提高勞動(dòng)技能、構(gòu)建長(zhǎng)期生產(chǎn)能力和促進(jìn)知識(shí)與技術(shù)擴(kuò)散和升級(jí)。此外，中國(guó)還應(yīng)特別關(guān)注在全球價(jià)值鏈中的風(fēng)險(xiǎn)管理，例如易受外部沖擊、中等收入陷阱以及社會(huì)、環(huán)境、勞工、安全和公共健康等社會(huì)問(wèn)題。這些發(fā)展中國(guó)家所關(guān)切的問(wèn)題并未充分反映在發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的TPP等新貿(mào)易與投資協(xié)定中。中國(guó)應(yīng)主導(dǎo)制定與推動(dòng)反映大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家利益需求和比較優(yōu)勢(shì)的適度規(guī)則，一方面強(qiáng)調(diào)應(yīng)保障促進(jìn)發(fā)展的政策空間和規(guī)制主權(quán)（例如農(nóng)業(yè)安全、反壟斷、公共健康等），另一方面強(qiáng)調(diào)應(yīng)消除對(duì)發(fā)展中國(guó)家的各種貿(mào)易干預(yù)措施（例如出口技術(shù)限制、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)內(nèi)支持、自然人流動(dòng)等），從而倡導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)全面、平衡、公正、包容的全球治理制度體系。

第四，實(shí)施對(duì)沖與反制戰(zhàn)略，以“一帶一路”等重大倡議和行動(dòng)回應(yīng)TPP新規(guī)則的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國(guó)倡導(dǎo)建立的金磚開(kāi)發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、“一帶一路”倡議、“國(guó)際產(chǎn)能合作”以及“工業(yè)合作伙伴計(jì)劃”以平等互信、互利共贏為理念，以促進(jìn)長(zhǎng)期發(fā)展為導(dǎo)向，以提供硬件公共產(chǎn)品為依托，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通為突破口，為廣大發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)真金白銀的實(shí)惠與預(yù)期收益，為打造當(dāng)代責(zé)任與命運(yùn)共同體提供了嶄新的理念與路徑，也為改革21世紀(jì)的全球經(jīng)濟(jì)治理體系并最終建立一個(gè)公平公正、多元共治、包容有序國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序開(kāi)辟了嶄新的格局。這與TPP不顧各國(guó)國(guó)情一味推進(jìn)貿(mào)易新規(guī)則而實(shí)現(xiàn)美國(guó)式經(jīng)濟(jì)自由化模式的思路與路徑形成了鮮明的反差。中國(guó)應(yīng)努力將這些重大倡議與行動(dòng)成果上升為新的理念與模式，為全球經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則作出新的制度貢獻(xiàn)。

（作者系教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授、國(guó)務(wù)院學(xué)位學(xué)科評(píng)議組成員、南開(kāi)大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)、中國(guó)APEC研究院院長(zhǎng)）