試論美國卡特政府時(shí)期城市政策改革的影響

解菲

[摘要]詹姆斯·卡特總統(tǒng)在其任期內(nèi)的一項(xiàng)重要作為就是關(guān)于城市政策改革的頒布，這一時(shí)期的城市政策成果主要是1978年和1980年的兩份城市政策報(bào)告?；仡櫩ㄌ卣鞘姓咧贫ㄟ^程的主要事件和主要參與者，分析卡特政府城市政策以及這期間關(guān)于城市問題的重要研究，并分析聯(lián)邦支出的匯總數(shù)據(jù)關(guān)于城市政策的空間分布部分，以及城市政策審查的注意要點(diǎn)，均對卡特政府城市政策的研究具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]詹姆斯·卡特 城市政策 改革 聯(lián)邦基金

[中圖分類號(hào)]K11 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）18-0160-02

一、卡特政府初期城市政策報(bào)告的形成

詹姆斯·厄爾·卡特（James Earl Carter）是美國第39任總統(tǒng)，他在任期內(nèi)堅(jiān)定地致力于發(fā)展城市政策?？ㄌ卦谏先蝺蓚€(gè)月之后，迅速地建立了一個(gè)由五名內(nèi)閣部長組成的城市與區(qū)域政策小組（URPG）。該小組最初是由住房與城市發(fā)展部（HUD）部長帕特里夏·哈里斯主持，但哈里斯將這項(xiàng)任務(wù)分配給了政策發(fā)展與研究助理部長唐娜·莎拉拉，后者對城市政策工作的進(jìn)展緩慢，在同年8月引起了白宮的不滿，哈里斯在與斯圖爾特一番討論過后決定轉(zhuǎn)移責(zé)任，將城市政策的發(fā)展工作指派給了社區(qū)規(guī)劃與發(fā)展（CPD）助理秘書長羅伯特·恩布里。接到燙手山芋的恩布里立即召集了城市與區(qū)域政策小組機(jī)構(gòu)相關(guān)的所有非正式顧問團(tuán)的成員，形成了任務(wù)團(tuán)隊(duì)，并在小組10月召開周例會(huì)之前完成了城市政策的初步報(bào)告，同時(shí)也妥善解決了先前與白宮間的分歧。這份報(bào)告符合國會(huì)雙年報(bào)告提出的關(guān)于城市政策和新社區(qū)發(fā)展的要求，經(jīng)過一番修訂，恩布里的團(tuán)隊(duì)密切合作及時(shí)完成了一份更加完整的國家城市政策最終報(bào)告，并于1978年3月送交國會(huì)。①

在隨后的兩年里，政府機(jī)關(guān)在政策和行動(dòng)協(xié)調(diào)執(zhí)行方面向國會(huì)提交了新的立法和預(yù)算要求，盡管其中一些關(guān)鍵性要素沒有獲得國會(huì)的批準(zhǔn)，這其中值得注意的是，卡特總統(tǒng)其實(shí)并沒有提出任何大膽的新城市消費(fèi)項(xiàng)目，但是大部分的要求還是獲得了國會(huì)的支持，總統(tǒng)還簽署了若干執(zhí)行命令以進(jìn)一步推進(jìn)政策目標(biāo)的完成。此外，這一時(shí)期可以看到幾個(gè)主要的城市政策研究的完成，尤其是三個(gè)重要的研究項(xiàng)目反映了聯(lián)邦計(jì)劃和政策對城市影響和政策評估方法的改進(jìn)，一個(gè)在住房與城市發(fā)展部、一個(gè)由蘭德公司主導(dǎo)，還有一個(gè)以羅格斯大學(xué)為基礎(chǔ)。這些研究成果的一部分被納入政府更為詳細(xì)具體的1980年城市政策報(bào)告中，但大部分只是由于提出的太遲以至于對這份報(bào)告影響甚微，更別說還有行政行為的因素在其中。

1980年報(bào)告中包含了比之前的報(bào)告更加徹底的關(guān)于城市問題的數(shù)據(jù)和分析，但是它卻并沒有提供重要的新政策建議。此外，極有可能是由于它的實(shí)行過晚以至于沒有產(chǎn)生其應(yīng)有的作用和影響，為了避免這份報(bào)告對各政黨的總統(tǒng)提名候選人在競選中造成潛在爭議，這份報(bào)告直到1980年9月政黨提名大會(huì)舉行之后才由總統(tǒng)實(shí)行。而事實(shí)上，城市政策在總統(tǒng)競選中幾乎沒有被提及到。這個(gè)時(shí)候的城市政策實(shí)際上受到住房與城市發(fā)展部的影響不大，卡特總統(tǒng)重新安排哈里斯作為部長，改變了這一機(jī)構(gòu)的方向并開始一項(xiàng)新的政策進(jìn)程，稱之為“八十年代的發(fā)展選擇”，強(qiáng)調(diào)了房地產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展機(jī)會(huì)和較少關(guān)注城市困境問題。這項(xiàng)政策通過國家和地方政府以及私人開發(fā)商協(xié)會(huì)間的一系列協(xié)商過程組成，最終由秘書長辦公室直接操作。②

二、卡特政府不同時(shí)期出臺(tái)的城市政策及影響

（一）1978年城市政策報(bào)告的出臺(tái)及影響

卡特總統(tǒng)的城市政策首要突出的重點(diǎn)就是中心城市的衰落問題，這在當(dāng)時(shí)也是社區(qū)研究的重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)之處，它并沒有從整體視角來看待城市問題，其建議的轉(zhuǎn)變雖然有利于城市資源的分配，但是沒有提出對此需要聯(lián)邦整體支出的主要增加量。城市政策的實(shí)施目的是為了使中心城市衰落現(xiàn)狀得以改善，能夠不再需要聯(lián)邦政府的援助，并加強(qiáng)他們的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政基礎(chǔ)。重點(diǎn)是針對和利用聯(lián)邦基金和各級(jí)政府與私營部門之間的強(qiáng)有力的伙伴關(guān)系。

1978年城市政策報(bào)告為卡特政府實(shí)現(xiàn)其對國民的承諾奠定了較為廣泛政策基礎(chǔ)，重點(diǎn)突出了九項(xiàng)政策：1.鼓勵(lì)并支持關(guān)于改善地區(qū)規(guī)劃、管理能力有效性、現(xiàn)有聯(lián)邦計(jì)劃的協(xié)調(diào)程序的政策，簡化規(guī)劃、調(diào)整資源并減少文書工作；2.鼓勵(lì)各州成為協(xié)助城市區(qū)域發(fā)展的合作伙伴；3.鼓勵(lì)社區(qū)組織和志愿者協(xié)會(huì)更大程度上的參與；4.針對最困難的社區(qū)提供財(cái)政救濟(jì)；5.為相對貧困的社區(qū)提供強(qiáng)有力的激勵(lì)措施以吸引私人投資；6.提供就業(yè)機(jī)會(huì)，主要針對私營企業(yè)、長期失業(yè)者和城市弱勢群體；7.針對那些受歧視歷史傳統(tǒng)影響而處于不利地位的地區(qū)，增加更多的機(jī)會(huì)；8.在城市、縣和其他社區(qū)擴(kuò)大并改善社會(huì)和保健服務(wù)；9.改善城市生活環(huán)境和城市生活的文化審美方面，并減少城市擴(kuò)張。

以下是卡特政府城市政策中在立法上的提出，其中一部分在正式提出之前就已經(jīng)實(shí)行完成了?？偟膩碚f，這項(xiàng)計(jì)劃將耗資約83億美元，其中有72億美元用于提供就業(yè)和內(nèi)城投資。其中有些政策最初是“不批準(zhǔn)”的狀態(tài)，但后來在適當(dāng)?shù)那闆r下，所有的其他政策也都通過某種形式得到了國會(huì)的批準(zhǔn)：1.建立一個(gè)國家發(fā)展銀行以保證在衰落地區(qū)的投資；2.建立勞動(dòng)密集型公共工程計(jì)劃；3.福利改革。

該政策還包括四個(gè)額外的建議也被卡特政府放入所實(shí)施的行政命令中。這些建議后來一個(gè)也沒有被里根政府所保留。1978年城市政策報(bào)告是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)域變化、更廣泛的中心城市衰落危機(jī)下所提出的。

（二）1980年城市政策報(bào)告的出臺(tái)及影響

一些新的城市研究規(guī)劃在1979至1980年間進(jìn)行，在一定程度上影響了卡特政府對城市政策的重新思考。一個(gè)是由蘭德公司主導(dǎo)的重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)研究聯(lián)邦政策和計(jì)劃對城市的一系列影響作用，該政策主要是受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理局和幾個(gè)基金會(huì)的資助，其最基本的結(jié)論是：“聯(lián)邦政府的政策中，包括資本投資、采購、稅收結(jié)構(gòu)、甚至是管理規(guī)劃，均鼓勵(lì)這些工作發(fā)展方向是從東北地區(qū)向南方和西方推進(jìn)、從中心城市向郊區(qū)甚至是非大都會(huì)區(qū)推進(jìn)。”③

在此之后的主題中，一個(gè)重要的研究項(xiàng)目是由住房與城市發(fā)展辦公室顧問諾曼和國務(wù)卿凱瑟琳主導(dǎo)下，對城市影響方法的數(shù)據(jù)分析以及相當(dāng)多的聯(lián)邦政策和規(guī)劃產(chǎn)生的更廣泛的影響分析。在這個(gè)項(xiàng)目下進(jìn)行了十多個(gè)實(shí)際發(fā)展項(xiàng)目的影響研究，這些研究認(rèn)識(shí)到，城市影響不是簡單的與美元的流動(dòng)成正比，不同的支出結(jié)構(gòu)隱含著不同的費(fèi)用乘數(shù)，也認(rèn)識(shí)到，不同的方案、方法會(huì)導(dǎo)致州和地方政府及私企不同的反應(yīng)。這項(xiàng)工作還強(qiáng)調(diào)了更為廣泛的聯(lián)邦政策產(chǎn)生的城市影響，例如，收入轉(zhuǎn)移、稅收、管理等，這些政策在實(shí)際發(fā)展項(xiàng)目中需要更多的理解與更大力度的貫徹實(shí)施。

如上所述，1980年城市政策報(bào)告沒有提供重要的新方案建議，但它的研究部分較之1978年版的城市政策報(bào)告更為詳細(xì)。這些加強(qiáng)并擴(kuò)張的調(diào)查結(jié)果與1978年政策報(bào)告中的中心城市部分相關(guān)聯(lián)，但在考察郊區(qū)和城郊間關(guān)系方面又有點(diǎn)跑遠(yuǎn)了。1980年城市政策報(bào)告使得歧視和種族隔離的影響越來越受到重視，介紹了在大城市發(fā)展鼓勵(lì)能源效率化和環(huán)境可持續(xù)性的想法。總的來說，1980年城市政策報(bào)告在重申并強(qiáng)調(diào)了1978年城市政策報(bào)告中的九項(xiàng)主要政策之外，還重組了更為詳細(xì)的五大主題建議：1.加強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)；2.擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)和工作調(diào)動(dòng)力度；3.促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)定；4.為那些受歧視、低收入等處于不利環(huán)境的人群提供更多機(jī)會(huì)；5.鼓勵(lì)節(jié)能和無害環(huán)境的城市發(fā)展模式。

這一時(shí)期的城市政策研究工作雖然擁有有所創(chuàng)新的優(yōu)秀觀點(diǎn)，尤其是格里克曼的想法，但不幸的是，提出過晚以至于不能充分的反映在1980年城市政策報(bào)告之中，盡管這些建議對于實(shí)際正在實(shí)施中的卡特政府城市政策會(huì)有顯著影響。

值得我們注意的是，在1978年至1980年間，有許多關(guān)于城市問題的重要研究并沒有內(nèi)置在卡特政府城市政策和計(jì)劃內(nèi)，這些研究提供了一個(gè)更復(fù)雜難懂的問題，即聯(lián)邦政策如何在實(shí)際上施行來與城市的變化和人民對幸福的認(rèn)知相互影響。雖然一些新的定量研究是必要的，而且新的定量研究在國家趨勢的背景下應(yīng)涵蓋所有的領(lǐng)域，包括聯(lián)邦資金分配與許多其他經(jīng)濟(jì)的分析和社會(huì)住房市場指標(biāo)等。但對城市政策新的審查將建立在那些早期進(jìn)展之上，如新審查重點(diǎn)應(yīng)放在作為一個(gè)整體的都市區(qū)，試圖用數(shù)據(jù)來研究如何將不同類型的聯(lián)邦政策和程序用以影響政策實(shí)施效率和不同類型城市的幸福感等，不同于狹隘的中心城市與郊區(qū)關(guān)系這種政策前期工作重點(diǎn)。此外，審查應(yīng)超越之前那種“地方為基礎(chǔ)的方案”，并檢查其他支出方案，如稅收支出等，因?yàn)槎愂照叩目臻g影響更為廣泛。④

三、結(jié)語

理論上來說，一個(gè)城市的政策應(yīng)該協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以保證二者的工作目的方向是一致的，同時(shí)，應(yīng)該允許總統(tǒng)當(dāng)局評估城市政策是否應(yīng)該影響聯(lián)邦計(jì)劃正在城市地區(qū)的進(jìn)行的事情，并將其政治偏好的重點(diǎn)放在他們的實(shí)施之上。但卡特政府由于沒有前車之鑒，因此一些立法在開始時(shí)沒有被通過、一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，尤其是住房與城市發(fā)展部精簡程序。但隨著卡特、恩布里等人的不斷努力，城市政策更為完善詳盡，盡管有一些關(guān)于城市的研究成果由于各種原因沒有被加入到1980年城市政策報(bào)告之中，但這份報(bào)告仍舊為城市的改革作出一定貢獻(xiàn)，尤其是其在中心城市加大投資力度等方面。

總體而言，卡特政府實(shí)施的城市政策作為美國第一個(gè)較為全面的國家城市政策，倡議超越城市政策審議活動(dòng)，促進(jìn)全國社區(qū)委員會(huì)和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)議之間平衡性的增加，在保護(hù)美國社區(qū)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)唯意志論、分權(quán)、公共—私營合作企業(yè)，在中心城市衰敗問題上希望形成一種新的伙伴關(guān)系。但實(shí)際上，這是不可能的，因?yàn)樵诠病綘I伙伴關(guān)系最崇尚局部控制的上世紀(jì)70年代想要權(quán)力下放和私有化，以此使地方政府和社區(qū)組織獲得更多的自主權(quán)，整個(gè)過程中，更多的聯(lián)邦資金被用于在相對便宜的地方一級(jí)項(xiàng)目管理中實(shí)施小規(guī)模排列，而地方政府與社區(qū)想要調(diào)整聯(lián)邦關(guān)系，倡導(dǎo)參與建立城市政策合法化的努力卻難有效果。雖然口頭上社區(qū)通過分權(quán)給予公共—私營合伙企業(yè)，但事實(shí)上是一個(gè)新的伙伴關(guān)系也沒有，反而，它主要是作為卡特政府為城市、經(jīng)濟(jì)、工業(yè)發(fā)展的其他政治組織和私營部門提供知識(shí)的聯(lián)邦服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，在20世紀(jì)80年代早期，漸進(jìn)式分權(quán)和私有化形的政策環(huán)境，使得地方政府、社區(qū)困難群體和工會(huì)呼吁聯(lián)邦政府介入城市社會(huì)和經(jīng)濟(jì)投入。所以，卡特政府這一城市政策，表面上未有成效，但在本質(zhì)上是加速了尼克松政府的社會(huì)政策下放，并且為里根政府緊縮政策奠定了基礎(chǔ)。

綜上所述，卡特政府的城市政策在當(dāng)時(shí)而言是順應(yīng)了城市發(fā)展的時(shí)代潮流，作為美國第一個(gè)較為全面的國家城市政策，它不可避免的有其不足點(diǎn)，實(shí)施中也困難重重，城市政策中的直接目標(biāo)都未有特別顯著的成效，但卡特政府的城市政策實(shí)質(zhì)上卻對城市發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，無論是權(quán)力下放，還是地方與聯(lián)邦關(guān)系調(diào)整，甚至后來的緊縮政策都是以卡特的城市政策為基礎(chǔ)才產(chǎn)生的，這也是卡特政府的城市政策值得研究的意義所在。

注釋：

①U.S.Department of Housing and Urban Development（HUD）. A New Partnership to Conserve Americas Communities：A National Urban Policy.The Presidents Urban and Regional Policy Group Report（March）.Washington，DC：U.S.Department of Housing and Urban Development，1978.

②Hanson Royce.“Carters Urban Policy.”In The Evolution of National Urban Policy 1970-1980： Lessons from the Past （39-62）. A Background Paper Prepared for the Committee on National Urban Policy Commission on Sociotechnical Systems， National Research Council. Washington， DC： National Academy Press，1982.

③Burchell， Robert W.，and David Listoken，eds.Cities Under Stress：The Fiscal Crises of Urban America.Piscataway NJ：Center for Urban Policy Research， Rutgers University，1981.

④Jacobs， Susan S.，and Elizabeth Roistacher.“The Urban Impacts of HUDs Urban Development Action Grant Program.”In The Urban Impacts of Federal Policies，edited by Norman J.Glickman.Baltimore， MD： The Johns Hopkins University Press，1980.

【參考文獻(xiàn)】

[1]HansonRoyce.“Carters Urban Policy.”In The Evolution of National Urban Policy 1970-1980： Lessons from the Past（39-62）. A Background Paper Prepared for the Committee on National Urban Policy Commission on Sociotechnical Systems， National Research Council. Washington，DC：National Academy Press，1982.

[2]U.S.Department of Housing and Urban Development（HUD）. A New Partnership to Conserve Americas Communities：A National Urban Policy.The Presidents Urban and Regional Policy Group Report（March）.Washington，DC：U.S.Department of Housing and Urban Development，1978.

[3]The Presidents National Urban Policy Report. Washington， DC： U.S. Department of Housing and Urban Development，1978.

[4]The Presidents National Urban Policy Report. Washington， DC： U.S. Department of Housing and Urban Development，1980.

責(zé)任編輯：楊柳