我國產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀及去產(chǎn)能政策建議

武琪

化解過剩產(chǎn)能應(yīng)拓寬思路，優(yōu)化激勵機制，加快破產(chǎn)清算案件審理，加大財政支持力度，嚴控新增產(chǎn)能，抓好資產(chǎn)處置和人員安置兩大關(guān)鍵問題。

“去產(chǎn)能”是中央經(jīng)濟工作會議提出的“三去一降一補”五大殲滅戰(zhàn)的首要任務(wù)。目前，我國產(chǎn)能利用率明顯不足，大量僵死企業(yè)占有人、財、物等各類資源，產(chǎn)能過剩成為制約經(jīng)濟發(fā)展的“攔路虎”。近日，《財經(jīng)界》記者在采訪國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部青年學(xué)者鄒蘊涵時，她提出“化解過剩產(chǎn)能應(yīng)拓寬思路，優(yōu)化激勵機制，加快破產(chǎn)清算案件審理，加大財政支持力度，嚴控新增產(chǎn)能，抓好資產(chǎn)處置和人員安置兩大關(guān)鍵問題。”

采訪中，她以詳實的數(shù)據(jù)為依據(jù)，向記者分析了我國產(chǎn)能過剩狀況，以及產(chǎn)能過剩難化解的原因，并提出了相應(yīng)的政策建議。

我國工業(yè)產(chǎn)能利用總體狀況

從工業(yè)產(chǎn)能利用總體狀況來說，改革開放以來，中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，工業(yè)實力極大增強，2010年，中國超越美國成為全球制造業(yè)第一大國。當(dāng)前，在世界500多種主要工業(yè)品中，中國有220多種產(chǎn)品產(chǎn)量位居世界第一。鄒蘊涵以圖表形式向記者分析說明當(dāng)前我國產(chǎn)能過剩狀態(tài)。

2014年，我國工業(yè)總體產(chǎn)能利用率約為78.7%，處于近四年來的較低水平，不少行業(yè)的產(chǎn)能利用情況令人擔(dān)憂。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，我國有19個制造業(yè)產(chǎn)能利用率都在79%以下，有7個行業(yè)的產(chǎn)能利用率在70%以下，屬于嚴重過剩狀態(tài)。產(chǎn)能利用率過低的行業(yè)范圍已經(jīng)從鋼鐵、煤炭、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)擴展到光伏、風(fēng)電等新興產(chǎn)業(yè)。

按照國際通行標準，產(chǎn)能利用率超過90%為產(chǎn)能不足，79%-90%為正常水平，低于79%為產(chǎn)能過剩，低于75%為嚴重產(chǎn)能過剩。

依此判斷，目前我國工業(yè)總體處于產(chǎn)能過剩狀態(tài)，部分行業(yè)已經(jīng)屬于嚴重產(chǎn)能過剩。

論及目前哪些行業(yè)存在過剩時，鄒蘊涵說，“主要有鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃、電解鋁、造船、多晶硅等行業(yè)”。

（一）鋼鐵行業(yè)

1996年，我國粗鋼產(chǎn)量突破1億噸大關(guān)，首次成為全球第一產(chǎn)鋼大國，此后粗鋼產(chǎn)量持續(xù)增加，至2014年我國粗鋼產(chǎn)量高達8.227億噸，創(chuàng)世界歷史記錄，占世界總產(chǎn)量的50%，并且是日本粗鋼產(chǎn)量的7.4倍，美國的9.3倍，印度的9.9倍，俄羅斯的11.6倍，巴西的24倍。2015年我國粗鋼產(chǎn)量為8.038億噸，同比下降2.3%，近30年來首次出現(xiàn)下降。從產(chǎn)能利用程度來看，包括粗鋼在內(nèi)的鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩從2011年開始明顯加劇。根據(jù)工業(yè)和信息化部的統(tǒng)計，2015年我國粗鋼產(chǎn)能利用率僅為67%，較2010年下降了15個百分點，比全球平均水平低約3個百分點，處于嚴重產(chǎn)能過剩狀態(tài)。

（二）煤炭行業(yè)

根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計年鑒2015》，2014年，我國煤炭產(chǎn)量38.7億噸，占世界總產(chǎn)量的46.9%，占世界總消費量的50.6%，均高居世界第一位。然而，近年來隨著我國經(jīng)濟下行壓力不斷加大，以及大氣污染防治和應(yīng)對氣候變化，煤炭行業(yè)發(fā)展面臨極其嚴峻的挑戰(zhàn)。2015年，我國煤炭產(chǎn)量達37億噸，同比減少1.7億噸;煤炭銷量達35.13億噸，同比減少1.91億噸，煤炭產(chǎn)量過剩超過1.87億噸。根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國煤礦總產(chǎn)能規(guī)模為57億噸，其中，正常生產(chǎn)及改造的煤礦39億噸，停產(chǎn)煤礦3.08億噸，新建改擴建煤礦14.96億噸，煤炭行業(yè)產(chǎn)能利用率進一步下滑至64.9%。全國已出現(xiàn)了大面積的煤礦停產(chǎn)、限產(chǎn)，西南地區(qū)停產(chǎn)煤礦占70%-80%，即使資源賦存條件好、煤質(zhì)優(yōu)、開采成本較低的內(nèi)蒙古鄂爾多斯地區(qū)的煤礦也出現(xiàn)一半左右的停產(chǎn)。

（三）水泥行業(yè)

2014年，我國水泥產(chǎn)量24.8億噸，占世界總產(chǎn)量的59.8%，熟料產(chǎn)能占世界總產(chǎn)能的56%，產(chǎn)量比位居第二位的印度高出約8倍，熟料產(chǎn)能比位居第二位的印度高出約7倍。但是，宏觀經(jīng)濟形勢成為影響我國水泥行業(yè)發(fā)展的主要因素，特別是固定資產(chǎn)投資增長狀況直接決定了水泥總體需求。在經(jīng)濟下行壓力較大時期，水泥產(chǎn)能過剩問題更為突出。2015年，全國規(guī)模以上水泥產(chǎn)量23.48億噸，同比增速下降4.9%，是25年來的首次負增長;水泥總產(chǎn)能達到31.8億噸，產(chǎn)能利用率約73.8%，整個行業(yè)的產(chǎn)能過剩仍在加劇。中國水泥協(xié)會預(yù)計，如果在建、擬建線項目全部建成，按照需求和產(chǎn)量比例測算，水泥產(chǎn)能利用率將進一步降低為62.9%。

（四）平板玻璃

我國玻璃行業(yè)過剩的結(jié)構(gòu)性特征十分明顯，普通浮法玻璃產(chǎn)能過剩，優(yōu)質(zhì)浮法比率偏低僅為35%，玻璃的加工率僅為40%，而世界平均水平約55%，發(fā)達國家達到80%以上，這導(dǎo)致我國每年還要進口不少高科技玻璃產(chǎn)品。2015年，我國平板玻璃累計產(chǎn)量7.39億重量箱，累計銷量5.25億重量箱，產(chǎn)出過剩2.14億重量箱;平板玻璃總產(chǎn)能達到10.87億重量箱，產(chǎn)能利用率僅為67.95%。全年全國浮法玻璃生產(chǎn)線冷修或關(guān)停數(shù)量達42條，行業(yè)停窯率從2014年初的16.3%上升至2015年的30.5%，全年全行業(yè)開工率不到七成。

（五）電解鋁

我國是全球最大的電解鋁生產(chǎn)和消費國，根據(jù)國際鋁業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計，2014年我國電解鋁產(chǎn)量約占世界總產(chǎn)量的52.1%，消費量占比超過51%。但是，國內(nèi)電解鋁產(chǎn)能嚴重過剩，2015年電解鋁累計產(chǎn)量3141萬噸，運行年產(chǎn)能達到約3720萬噸;電解鋁行業(yè)2015年減產(chǎn)規(guī)模達到500萬噸，占全部產(chǎn)能12%以上，產(chǎn)能利用率約為75.4%;2015年全年主要加工企業(yè)平均開工率降至77.4%，低于2014年同期7.6個百分點。從國際橫向比較看，2014年底，全球電解鋁企業(yè)產(chǎn)能利用率為79.6%，也高于我國電解鋁產(chǎn)能利用率。

（六）造船業(yè)

當(dāng)前，世界造船格局呈現(xiàn)出中、日、韓三極格局。2014年，我國造船完工量、新接訂單量、手持訂單量分別占世界總量的39.9%、46.5%和47.2%，是名副其實的世界造船大國，但在全球造船業(yè)動蕩調(diào)整的背景下，我國造船業(yè)產(chǎn)能過剩壓力十分突出。2015年，我國造船業(yè)三大指標兩降一升，全國造船完工量同比增長7.1%;新承接船舶訂單量同比下降47.9%;手持船舶訂單量同比下降12.3%。2015年，我國造船產(chǎn)能利用率不足70%，低于同期全球造船平均產(chǎn)能利用率76%。國有船廠由于手握軍工訂單情況稍好，大多數(shù)中小型船廠開工率不足30%。我國具有競爭優(yōu)勢的散貨船需求量急速下降，而超大型原油船、超大型集裝箱船、液化天然氣船等雙高船型在整個市場需求結(jié)構(gòu)中所占比重明顯提升，需求的結(jié)構(gòu)性變化加重了行業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩程度。

（七）多晶硅

2008年金融危機后，在國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)環(huán)境低迷以及歐美對我國光伏進行雙反調(diào)查的影響下，光伏行業(yè)陷入前所未有的低潮，光伏上游的多晶硅產(chǎn)業(yè)也隨之陷入需求減弱、產(chǎn)能過剩的局面。2012年，全球多晶硅產(chǎn)能42.9萬噸/年，而實際的產(chǎn)量和需求量僅為23.6萬噸和23萬噸，遠低于產(chǎn)能水平;同期我國國內(nèi)多晶硅產(chǎn)能為19萬噸，實際產(chǎn)量、進口量和需求量分別為6.3萬噸、8.2萬噸和15萬噸，產(chǎn)能利用率僅33.2%。2014年起，隨著光伏市場需求改善及多晶硅產(chǎn)品價格上升，多晶硅行業(yè)再次進入繁榮期，2015年國內(nèi)多晶硅產(chǎn)量達到16.9萬噸，總產(chǎn)能約18.5萬噸，全年產(chǎn)能利用率達到90.9%。因此，多晶硅行業(yè)屬于典型的階段性、結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩行業(yè)，其產(chǎn)能利用狀況與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況緊密相關(guān)。

過剩產(chǎn)能化解難的原因

鄒蘊涵分析認為，過剩產(chǎn)能難化解的原因是多方面的，有國內(nèi)外宏觀環(huán)境的影響，有各方參與主體利益動機的影響，還有體制機制、管理方式、發(fā)展方式等深層次原因。

（一）國內(nèi)外需求轉(zhuǎn)弱使得產(chǎn)能過剩矛盾愈加凸顯

2008年金融危機以來，全球經(jīng)濟進入低速增長階段，根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，2000-2007年全球GDP年均增長4.5%，而危機之后的2008-2015年，全球GDP年均增速已經(jīng)放緩到3.3%。我國企業(yè)面臨的外部需求已經(jīng)明顯減弱，我國外貿(mào)出口增速由入世前十年的20%以上，近幾年回落至個位數(shù)增長，2015年外貿(mào)出口甚至出現(xiàn)了2.8%的負增長。同時，國內(nèi)宏觀經(jīng)濟下行壓力越來越大，2012年全國GDP增速首次降至8%以下，2015年更是首次低于7%;國內(nèi)市場需求持續(xù)轉(zhuǎn)弱，住房和汽車兩大消費龍頭已經(jīng)逐步走出“黃金成長期”，與之緊密相關(guān)的鋼鐵、水泥、玻璃等行業(yè)的產(chǎn)能過剩情況迅速加劇。因此，外需和內(nèi)需同步放緩直接加劇了我國產(chǎn)能過剩的矛盾。

（二）產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行不堅決導(dǎo)致產(chǎn)能越減越多

在穩(wěn)增長的重壓之下，部分淘汰落后產(chǎn)能的政策執(zhí)行不到位。比如鋼鐵行業(yè)，國家提出上2000萬噸大的鋼鐵項目，前提是必須淘汰2000萬噸或者更多落后的小鋼鐵項目。這種“等量置換”或者“減量置換”的原則在實際執(zhí)行中常常走樣，有些該淘汰的小項目經(jīng)過一些不規(guī)范的手段蒙混過關(guān)，往往小的沒關(guān)掉，大的建起來了，結(jié)果是產(chǎn)能越滾越大。同時，國家對鋼鐵主體項目實行核準制，同時以環(huán)評、土地、自有資金比例等進行規(guī)范化管理，但在實際中并沒有嚴格執(zhí)行。

（三）地方政府對過剩產(chǎn)能的暗地保護阻礙了產(chǎn)能削減

首先，鋼鐵企業(yè)等過剩產(chǎn)能行業(yè)企業(yè)是拉動地方GDP增長和保障就業(yè)的重要力量，地方政府在政績考核指標的壓力下主動削減產(chǎn)能的動力不足。其次，鋼企等重化工企業(yè)能為地方政府上繳大量的稅收收入，有利于解決地方政府自籌資金提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的困難。最后，全國市場分割使得地方政府為促進本地經(jīng)濟的發(fā)展，都在不同程度采取地方保護主義。保護當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)，特別是許多產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)成為各地方的被動選擇。

（四）銀行、企業(yè)缺乏主動作為動機

除了地方政府外，由于擔(dān)心去產(chǎn)能會導(dǎo)致呆賬變成壞賬，并引致不良資產(chǎn)的上升從而侵蝕利潤，銀行也不想為化解產(chǎn)能主動作為。對于企業(yè)來說，行業(yè)虧損并不一定意味著破產(chǎn)關(guān)門，熬過行業(yè)寒冬以求保住市場地位是一種競爭策略。同時，大量重化工業(yè)的國有企業(yè)普遍缺乏硬預(yù)算約束，并不按照市場情況主動調(diào)整生產(chǎn)決策，依靠政府熬過冬天的想法不在少數(shù)，削減產(chǎn)能就成了紙上談兵。

（五）市場機制在配置資源上沒有發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

資源要素市場改革滯后，能源、資源、土地沒有按照其稀缺程度和環(huán)境的代價來定價;能源稅費較低、節(jié)能投入不足、環(huán)境治理不夠，再加上不合理的減免稅費，造成了一些項目的成本沒有反映出行業(yè)的真實情況，項目利潤虛高。這種不完全成本刺激了投資的盲目性，加上市場秩序混亂，無序競爭最后的表現(xiàn)就是優(yōu)不勝劣不汰，扭曲了市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。

化解過剩產(chǎn)能的政策建議

化解過剩產(chǎn)能是今年中央經(jīng)濟工作“五大殲滅戰(zhàn)”的首要任務(wù)，應(yīng)拓寬思路，優(yōu)化激勵機制，加快破產(chǎn)清算案件審理，加大財政支持力度，嚴控新增產(chǎn)能，抓好資產(chǎn)處置和人員安置兩大關(guān)鍵問題。對于如何化解產(chǎn)能過剩，鄒蘊涵建議：

（一）分業(yè)施策，把好產(chǎn)能審批關(guān)

一是對不同類型的產(chǎn)能過剩分業(yè)施策。對于鋼鐵、煤炭等絕對過剩行業(yè)，要堅決把住源頭，嚴格執(zhí)行規(guī)劃，堅決淘汰落后，提高門檻，用差別水價電價、用環(huán)保標準倒逼其退出市場。對于玻璃、造船等結(jié)構(gòu)性過剩行業(yè)，要通過技術(shù)創(chuàng)新加快產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級，集中力量研發(fā)高端產(chǎn)品。二是停止審批新增產(chǎn)能和化解“未批先建”。原則上停止審批新建產(chǎn)能過剩行業(yè)項目、新增產(chǎn)能的技改和產(chǎn)能核增項目。同時，加快修訂過剩產(chǎn)能行業(yè)的環(huán)保、節(jié)能標準。對于達到環(huán)保、節(jié)能等新技術(shù)標準的“未批先建”項目，允許其生產(chǎn);對于未達新技術(shù)標準的“未批先建”項目，責(zé)令停止建設(shè)，進行處罰并根據(jù)實際情況可責(zé)令其恢復(fù)原狀。

（二）提高處置過剩產(chǎn)能所需資金的保障力度

一是設(shè)立中央專項基金。中央財政設(shè)立財政專項基金，補助地方和企業(yè)化解過剩產(chǎn)能所需資金。一方面，補貼過剩產(chǎn)能的資產(chǎn)處置，另一方面，用來解決企業(yè)退出后人員分流、安置獎補等。專項基金主要根據(jù)各省市區(qū)所需化解的過剩產(chǎn)能總量，按照多化解多補貼的原則實行分配。二是允許地方發(fā)行長期債券。在資產(chǎn)處置上，除中央專項基金外，允許地方政府設(shè)立過剩行業(yè)減產(chǎn)轉(zhuǎn)型基金，資金來源于發(fā)行長期專項債券，按相關(guān)省市區(qū)減產(chǎn)規(guī)模確定債券發(fā)行額度，由省級政府發(fā)債并償還，中央政府給予貼息補助。在基金使用上，賦予地方政府更大的自主權(quán)和創(chuàng)新空間。

（三）完善過剩企業(yè)資產(chǎn)處理的方式方法

一是有序證券化分步化解不良資產(chǎn)風(fēng)險。支持金融機構(gòu)做好呆賬核銷和抵債資產(chǎn)處置，完善不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓，通過既有或新設(shè)的資產(chǎn)管理公司幫助銀行剝離產(chǎn)能過剩企業(yè)帶來的不良資產(chǎn)，將不良資產(chǎn)打包管理，再通過之后有序的證券化逐步化解金融風(fēng)險。二是發(fā)揮金融市場作用推動企業(yè)兼并重組。一方面，通過“債轉(zhuǎn)股”支持銀行參與并購重組。提倡和允許銀行牽頭銀團貸款參與企業(yè)并購重組，實現(xiàn)并購重組后企業(yè)對銀行的負債轉(zhuǎn)為銀行對企業(yè)持股，減輕不良貸款帶給銀行的經(jīng)營壓力。同時，支持、鼓勵保險資金等社會資本參與企業(yè)并購重組。另一方面，發(fā)揮資本市場作用，鼓勵證券公司開展兼并重組融資業(yè)務(wù)，各類財務(wù)投資主體可以通過設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、并購基金等形式參與兼并重組。

（四）妥善安置產(chǎn)能過剩企業(yè)下崗分流人員

在人員安置上，從“去產(chǎn)能”的財政專項資金中劃出固定比例予以定向安排;對承接再就業(yè)員工的企業(yè)，中央專項基金與地方過剩行業(yè)減產(chǎn)轉(zhuǎn)型基金按照一定比例給予相應(yīng)的資金獎勵與政策傾斜;對下崗分流人員，免費提供再就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn);配合國有企業(yè)改革，將從債務(wù)重組中退出的國有資本充實到社保資金賬戶中來，穩(wěn)定和適度增加失業(yè)人員的社保資金供給。

（五）減少過剩產(chǎn)能處置中非市場性因素影響

一是加快企業(yè)破產(chǎn)清算案件審理工作。依法清理“僵尸企業(yè)”，要充分發(fā)揮企業(yè)清算程序和破產(chǎn)程序在淘汰落后企業(yè)或產(chǎn)能方面的法律功能，依法審理破產(chǎn)清算案件，引導(dǎo)和督促市場主體有序退出。二是規(guī)范政府行為。取消政府對市場的不當(dāng)干預(yù)和各種形式的保護，特別是堅決取消各地政府對過剩產(chǎn)能企業(yè)在土地使用、銀行資金的使用等方面的隱形補貼、優(yōu)惠，推動各類企業(yè)公平參與市場競爭;強化依照法律解決兼并重組、產(chǎn)能退出的資產(chǎn)債務(wù)處置和職工安置等工作。

（六）加快實施走出去戰(zhàn)略

一是鞏固擴大國際市場。鼓勵企業(yè)積極參加各類貿(mào)易促進活動，創(chuàng)新國際貿(mào)易方式。拓展對外工程承包領(lǐng)域，提升對外承包工程質(zhì)量和效益，積極承攬重大基礎(chǔ)設(shè)施和大型工業(yè)、能源、通信、礦產(chǎn)資源開發(fā)等項目，帶動國內(nèi)技術(shù)、裝備、產(chǎn)品、標準和服務(wù)等出口，培育我國建設(shè)國際品牌。二是擴大對外投資合作。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)以多種方式“走出去”，優(yōu)化制造產(chǎn)地分布，加強裝備制造和國際產(chǎn)能合作。三是借力“一帶一路”戰(zhàn)略。瞄準“一帶”沿線蒙古、哈薩克斯坦等國家，“一路”沿線的泰國、印度尼西亞、越南、印度等國家，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌貫通，實現(xiàn)城市道路交通體系、附近沿海港口銜接，為產(chǎn)能過剩行業(yè)開展貿(mào)易和投資提供良好的交通運輸網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)條件。