我國(guó)地方治理中存在的問(wèn)題及對(duì)策的研究

董文君

摘 要：地方治理在當(dāng)代己經(jīng)成為公共管理的一個(gè)新的發(fā)展方向，并且治理在本質(zhì)上其實(shí)是地方性的，所以聚焦于地方成為治理的內(nèi)在品質(zhì)。中國(guó)的地方治理一直在發(fā)展當(dāng)中，這其中會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題，同樣也會(huì)有一些收獲。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)的地方治理必將會(huì)有大的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方治理；社會(huì)發(fā)展；政府權(quán)力

引言

隨著改革開(kāi)放施行以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制改革成為助推社會(huì)變遷的中堅(jiān)力量。一方面，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)和制度改革的發(fā)展，產(chǎn)生了社會(huì)分化的情況，整個(gè)社會(huì)的權(quán)利構(gòu)成、利益結(jié)構(gòu)、價(jià)值體系等都朝著多元化的趨勢(shì)發(fā)展，這是由于這些發(fā)展才推動(dòng)著我國(guó)制度體系和地方治理方式的一些改變。另一方面，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足發(fā)展的情況下，國(guó)民的物質(zhì)文化水平得到了顯著的提高、人民實(shí)現(xiàn)自己權(quán)利的方式和方法也更加多元化。這種多元化的帶了的是人們參與熱情地提高，更多的人希望通過(guò)參與地方治理來(lái)達(dá)到有利于自身的相關(guān)政策。具體說(shuō)就是通過(guò)參與，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)個(gè)人的全面發(fā)展。這就使得地方治理與以往發(fā)生了很大變化。在外，地方治理是在國(guó)家和民族受到經(jīng)濟(jì)全球化沖擊下，國(guó)家政策和權(quán)力性質(zhì)發(fā)生重大變化的背景下地方治理的變化更加顯著，只有隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而變化，才能有適應(yīng)時(shí)代的地方治理。

一、地方治理的概述

地方治理，簡(jiǎn)言之就是將地方治理的井井有條，各個(gè)地方組織井然有序。如若給予書(shū)面的定義的話則可按照孫柏瑛教授的總結(jié)：地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展過(guò)程”。[1]理想地方治理模式包含以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結(jié)構(gòu)安排；是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動(dòng)過(guò)程；其運(yùn)作依靠在地方形成的應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題的公共政策和公民參與網(wǎng)絡(luò)；關(guān)注環(huán)境變化和調(diào)整；始終將視野放在地方的戰(zhàn)略發(fā)展前景上。

中國(guó)作為一個(gè)中央集權(quán)制的國(guó)家，地方治理權(quán)利始終受到中央的調(diào)控。各級(jí)地方政府除了自主負(fù)責(zé)本地區(qū)的有關(guān)事務(wù)外，還需要執(zhí)行始于中央機(jī)關(guān)的指令性任務(wù)。從這一方面看，中國(guó)的地方政府不會(huì)像西方國(guó)家那樣相對(duì)獨(dú)立的進(jìn)行地方治理。相反的，地方始終要受到中央的控制和監(jiān)督，不管地方有什么樣動(dòng)作，它的一切活動(dòng)都會(huì)在上級(jí)政府的掌控之內(nèi)。國(guó)家會(huì)以法律規(guī)范地方的行為，在進(jìn)行地方治理時(shí)，絕對(duì)不能忽略宏觀的體制對(duì)它的制約作用。但是不可否認(rèn)，近年來(lái)隨著黨中央的各種政策的下達(dá)，地方治理有著不同以往的可喜變化。

二、我國(guó)地方治理過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）制度建設(shè)方面的問(wèn)題

制度方面的不足首先表現(xiàn)在舉國(guó)體制當(dāng)中，我們所熟悉的舉國(guó)體制大多體現(xiàn)在體育項(xiàng)目和大型項(xiàng)目的建設(shè)當(dāng)中，如同我國(guó)能夠戰(zhàn)勝“非典”一樣，這就是舉國(guó)體制的一大益處。在地方治理當(dāng)中，現(xiàn)階段中共無(wú)法做到西方國(guó)家那樣的政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者合一的地方治理體系。我國(guó)政府在社會(huì)建設(shè)中起著舉足輕重的作用，甚至是主導(dǎo)的作用。國(guó)家通過(guò)控制社會(huì)各個(gè)方面加快既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。但是這種戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)大的后盾支持的，這表現(xiàn)為舉國(guó)體制。舉國(guó)體制就是指以國(guó)家利益為最高目標(biāo)，動(dòng)員和調(diào)配全國(guó)有關(guān)的力量，包括精神意志和物質(zhì)資源，攻克某一項(xiàng)世界尖端領(lǐng)域或國(guó)家級(jí)特別重大項(xiàng)目的工作體系和運(yùn)行機(jī)制。在這樣的情況下，所有的社會(huì)資源都要服從于既定的目標(biāo)，而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處這一級(jí)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和辦事處只有執(zhí)行權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的指令。這樣地方政府在負(fù)責(zé)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)的同時(shí)，還要不斷地與上級(jí)發(fā)出的文書(shū)打交道。越往下層這種指令性的任務(wù)越重，而基層政府則是這些目標(biāo)的最終實(shí)施者。作為基層的實(shí)施者，他們?cè)谔幚懋?dāng)?shù)厥挛锏耐瑫r(shí)，也要尋求與上層領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的指令的平衡點(diǎn)。諸多基層領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為，只有不斷的與上層領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系，才能達(dá)到自己與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間的那個(gè)平衡點(diǎn)，上下級(jí)之間才不會(huì)出現(xiàn)或者會(huì)有少量的摩擦，事情才能順理成章地落實(shí)好。但事實(shí)上，這一點(diǎn)很難做到，各個(gè)基層政府不斷為此花費(fèi)時(shí)間和精力，忽略了地方事務(wù)，重心偏移，造成地方治理的不完善。

制度不完善的另一個(gè)表現(xiàn)是法制建設(shè)的不甚完備。各級(jí)政府該做什么，不該做什么都是按照當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人主張，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，更不要提地方治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，如果完善了法制和制度建設(shè)，進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，當(dāng)?shù)刂髡吒鎰t不會(huì)對(duì)地方治理有任何影響，地方治理將實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)的發(fā)展，不會(huì)出現(xiàn)起伏的狀況。因此，制度的不完善也是地方治理中存在的一個(gè)問(wèn)題。

（二）地方治理理念方面的問(wèn)題

有怎樣的地方治理理念，就決定著有怎樣的地方治理策略和方法。黨的十六大報(bào)告中把人的全面發(fā)展列為全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)之中，十六屆三中全會(huì)明確提出以人為本的理念。以人為本，就是一切為了人民，一切依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。社會(huì)的一切發(fā)展，離開(kāi)了人就無(wú)從談起，社會(huì)的一切進(jìn)步，離開(kāi)了人就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。[2]但明確的說(shuō)，我國(guó)的以人為本的觀念已經(jīng)廣泛宣傳卻沒(méi)有深入人心，難以做到很好的貫徹落實(shí)。首先是思想觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變。我國(guó)改革開(kāi)放雖然已經(jīng)三十余年，但是在政府體制里思想老化的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。依靠自己個(gè)人的執(zhí)政思路規(guī)劃地方的治理，主要從經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行規(guī)劃，在自己任期內(nèi)將可發(fā)展性徹底透支，沒(méi)有從全局的角度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴(yán)重脫離可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。其次，對(duì)社會(huì)組織的管理存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)在非盈利組織上。在西方國(guó)家，非盈利組織的成立不需要太多規(guī)矩，尤其是這些慈善組織。但在我國(guó)，地方非盈利組織的建立要經(jīng)過(guò)層層審核，對(duì)非盈利組織的管理要有相應(yīng)的主管部門(mén)。我國(guó)沒(méi)有相應(yīng)的管理非營(yíng)利組織的部門(mén)，這就造成很多非盈利組織掛靠于工商管理部門(mén)之下。這樣的社會(huì)組織在促進(jìn)地方治理的同時(shí)也要進(jìn)行一定的經(jīng)營(yíng)，直接有悖于其初衷。社會(huì)組織在地方治理中的作用也直接被限制。

（三）地方治理方式經(jīng)驗(yàn)化

在我國(guó)地方治理的過(guò)程中，地方政府最常用的方式就是強(qiáng)制性手段，即在遇到無(wú)法解決的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，出臺(tái)相應(yīng)的政策性指導(dǎo)文件和法規(guī)，通過(guò)強(qiáng)制性的手段促使問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)得到解決。這是典型的人治社會(huì)的傳統(tǒng)的延續(xù)而非現(xiàn)代法治社會(huì)的體現(xiàn)。一個(gè)典型的例子就是沿街商販，在各種新聞報(bào)道中，我們經(jīng)?？梢钥吹匠枪芘c商販發(fā)生沖突的類(lèi)似的新聞，我們?cè)诔庳?zé)城管暴力執(zhí)法的同時(shí)也應(yīng)反思一下是否是地方治理中的不足。采取疏通的方式：劃定特定的區(qū)域以供商販經(jīng)營(yíng)，相應(yīng)的工商部門(mén)及時(shí)跟進(jìn)，這既可以減少城管也商販的沖突，也可以解決無(wú)業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題，并能在方便社會(huì)居民。現(xiàn)代化的地方治理是社會(huì)、政府、市場(chǎng)三者的有機(jī)結(jié)合，我國(guó)的地方治理的法制化手段剛剛邁上征程，且應(yīng)愈加重視市場(chǎng)在地方治理當(dāng)中的作用。

（四）行政問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

問(wèn)責(zé)機(jī)制是在地方管理過(guò)程中對(duì)出現(xiàn)的對(duì)無(wú)作為的現(xiàn)象需要相應(yīng)的人員承擔(dān)一定責(zé)任的制度?？梢院?jiǎn)單的理解為參與地方治理的政府人員要確保地方治理的卓有成效，如若出現(xiàn)一定的問(wèn)題，則需要相應(yīng)的人員對(duì)此負(fù)責(zé)。這可以說(shuō)是一套非常合理的制度，但是在實(shí)行過(guò)程中卻難以起到真正的制約作用。在一些國(guó)家，存在著引咎辭職的情況，這可以說(shuō)是行政問(wèn)責(zé)的一種體現(xiàn)。我國(guó)政府中普遍實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制，這種制度能夠充分集中眾人的智慧，將地方治理做到合理滿意，但也存在著諸多問(wèn)題，集體責(zé)任制在承擔(dān)責(zé)任的表現(xiàn)上往往是互相推諉。再著，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制存在嚴(yán)重的滯后性，在某種社會(huì)事件在各種新聞媒體上曝光、大眾已知曉之后才開(kāi)始起作用，這無(wú)法起到真正的問(wèn)責(zé)作用。

（五）政策執(zhí)行不到位

一項(xiàng)政策的執(zhí)行包括執(zhí)行人員、政策本身、政策實(shí)行的環(huán)境三個(gè)方面。首先是執(zhí)行人員。政策能否得到全面的貫徹落實(shí)最主要的要看其執(zhí)行人員的素質(zhì)高低。在我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)里，公務(wù)員的素質(zhì)水平高低不同，雖然在初始時(shí)，都是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的公考才進(jìn)入公務(wù)員行列，但也存在一些參差不齊的情況。公務(wù)員的素質(zhì)高低包括其知識(shí)水平、對(duì)政策的理解能力、政治覺(jué)悟等諸多方面。如果選擇的執(zhí)行的公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)較高，則政策執(zhí)行的效果相對(duì)較好。政策本身包括政策的時(shí)效性、合理性、合法性等以及政策執(zhí)行的資源是否充足。政策本身的制定由專(zhuān)家組來(lái)完成，此就要求政策制定者具有較高素質(zhì)組合，兩者是相聯(lián)系的。政策執(zhí)行的資源如果有限，受到人力、物力、財(cái)力的諸多限制，便難以發(fā)揮出它的真正效用。最后則是政策的執(zhí)行環(huán)境。環(huán)境不是一成不變的，只有根據(jù)環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整或者修改政策才可保證政策及時(shí)有效。但是我國(guó)缺乏及時(shí)反饋的渠道，上級(jí)所獲得的回報(bào)大多來(lái)自下級(jí)的匯報(bào)，報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象極為普遍，因此怎樣確保執(zhí)行環(huán)境暢通成為諸多地方政府不得不考慮的問(wèn)題?？偠灾邎?zhí)行需要三者的緊密結(jié)合，三者相互作用，相互影響，缺一不可。

三、地方治理問(wèn)題的原因分析

（一）地方財(cái)政不足

由于各種原因，地方財(cái)政存在些許困難，與地方財(cái)政狀況相伴隨而生的是地方政府的權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象，這種失衡狀態(tài)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府那里得到了很典型的體現(xiàn)：與其他層級(jí)的政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的政府在地方治理過(guò)程中的表現(xiàn)是權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱。[3]地方公務(wù)員、教師的工資拖欠屢見(jiàn)不鮮；向農(nóng)民伸手亂收費(fèi)現(xiàn)象、亂罰款的現(xiàn)象屢禁不止；公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供不足。甚至?xí)霈F(xiàn)大量尋租活動(dòng)的出現(xiàn)，進(jìn)而引起了新一輪的地方腐敗，削弱了黨和政府的執(zhí)政能力，導(dǎo)致地方治理的不足。

（二）地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)方法單一

在我國(guó)，地方政府的主要績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益，因此各個(gè)地方政府都將發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作為主要任務(wù)，同樣這也是當(dāng)?shù)毓賳T晉升的主要指標(biāo)，而其他方面的指標(biāo)只作為參考，形同虛設(shè)。良好的績(jī)效評(píng)價(jià)體系不僅可以規(guī)范地方官員的行為，還能促使他們更好地履行自己的職責(zé)。以經(jīng)濟(jì)效益為唯一主要指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系制約了政府工作人員的積極性，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的飆升甚至更會(huì)使地方治理發(fā)生扭曲。

（三）公民的參與熱情不高

兩千多年的封建專(zhuān)制統(tǒng)治，使封建思想在大眾心中仍有留存，雖然新中國(guó)使人民翻身做了主人，民主制度不斷建設(shè)與完善，但部分公民仍缺乏參與政治的民主意識(shí)與熱情，由此影響到地方治理的民主化、法制化、科學(xué)化。從國(guó)家層面講，我國(guó)的公民參與制度建設(shè)還不甚完善，要讓人民知道參政不僅是一項(xiàng)權(quán)利而且是一項(xiàng)義務(wù)，用義務(wù)來(lái)規(guī)范形成人民的民主思想。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民的參與熱情定會(huì)有所提高，權(quán)力意識(shí)也有所增強(qiáng)。相信隨著我國(guó)法制建設(shè)的完備和公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，諸多造成公民參與熱情不高的原因都會(huì)隨之解決。

四、完善地方治理的對(duì)策建議

地方治理直接涉及到人民生活的方方面面，與人民的生活息息相關(guān)。因此，做好地方治理工作異常重要。

（一）合理劃分行政職權(quán)

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，人們的物質(zhì)文化水平得到了顯著提高，同時(shí)人們對(duì)公共服務(wù)也提出了更高的要求。不再是以往的簡(jiǎn)單要求，而是呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。要求地方政府更加貼近民生，合理規(guī)劃自己的職權(quán)。

中央政府要與地方政府進(jìn)行權(quán)力的合理劃分。中央政府應(yīng)扮演起監(jiān)督者的角色，給予地方充足的自主權(quán)與管理權(quán)。中央政府出臺(tái)相關(guān)的文件和政策，下達(dá)指示命令，地方政府則需根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況靈活實(shí)施政策，不能搞一刀切，地方政府，需要的是對(duì)中央的文件精神的執(zhí)行，但這種執(zhí)行是在充分考慮當(dāng)?shù)氐那闆r下執(zhí)行的，而不是盲目的執(zhí)行，且在執(zhí)行過(guò)程中充分發(fā)揮中央政府及各級(jí)相關(guān)利益群體的監(jiān)督作用，包括大眾、新聞媒體等，這樣政策才能發(fā)揮其應(yīng)有效果。再者政府在地方治理當(dāng)中要轉(zhuǎn)變觀念，不再以管理者的身份出現(xiàn)，而是服務(wù)者的身份，這將和中央的建設(shè)服務(wù)型政府相對(duì)應(yīng)。

（二）建立法治政府

法治社會(huì)是當(dāng)前黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)的建設(shè)目標(biāo)。法治，就是依靠法律法規(guī)進(jìn)行地方治理，不再由領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志所決定。無(wú)規(guī)矩不成方圓，法治政府下，地方官員均以法律為準(zhǔn)繩，量法辦事，實(shí)現(xiàn)了法律面前人人平等，并能在一定程度上能抑制官員腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。建設(shè)法治政府，完善法律體系，將法律細(xì)化到社會(huì)生活的方方面面，做到一切有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，不僅是對(duì)地方政府的要求，而且是對(duì)各級(jí)政府的規(guī)定。

（三）合理分配財(cái)政資源

資源匱乏是地方政府治理過(guò)程中的一大問(wèn)題。保證資源合理配置，并確保其切實(shí)使用到位就必須建立完善相應(yīng)的財(cái)政制度。

首先是建立中央及地方的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。確保中央下發(fā)的財(cái)政資金用在政策施行上，對(duì)于資金的支取和使用進(jìn)行全面的監(jiān)督，并建立報(bào)告機(jī)制，及時(shí)匯報(bào)相關(guān)資源使用情況，專(zhuān)款專(zhuān)用。其次是注意不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。這需要中央政府在政策執(zhí)行資金之外進(jìn)行不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)資金的評(píng)估與預(yù)算。最后，還要健全和完善國(guó)債制度。國(guó)債是我國(guó)公共財(cái)政的主要來(lái)源之一，可以彌補(bǔ)財(cái)政補(bǔ)貼的不足。因此，健全國(guó)債制度將會(huì)使地方政府有充足的資金進(jìn)行地方治理。

（四）發(fā)展和完善地方各級(jí)人民代表大會(huì)

地方人民代表大會(huì)是保證地方人民當(dāng)家做主的主要實(shí)現(xiàn)形式。首先，對(duì)公民進(jìn)行普法宣傳、加強(qiáng)普法教育，提高公民的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)。其次，吸引更多基層有代表性民眾加入到人大代表團(tuán)中，充分反映民意。再次，不斷進(jìn)行人大代表的再培訓(xùn)、再教育，保證人大代表的思想素質(zhì)與時(shí)俱進(jìn)，更好地為民服務(wù)，逐步建立形成一個(gè)有自主性的公民社會(huì)。

五、結(jié)論

地方治理的理論在國(guó)際上沒(méi)有統(tǒng)一的模式，各國(guó)都是依據(jù)本國(guó)情況實(shí)行自己的模式，因此，我國(guó)也要根據(jù)我國(guó)的特色發(fā)展相應(yīng)的地方治理的理論。但我國(guó)地方治理的理論還處在一個(gè)上升的發(fā)展過(guò)程，還不夠成熟，因此，盡快形成符合我國(guó)國(guó)情的理論體系是重中之重?？偟膩?lái)說(shuō)，地方治理就使人民的利益最大化的過(guò)程，做好全局統(tǒng)籌工作異常重要。相信，在不久的將來(lái)我國(guó)的地方治理將會(huì)取得長(zhǎng)足進(jìn)展。

（作者單位：北華大學(xué)）

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