權(quán)力清單制度存在的問題及完善

楊 萍

（200011 上海黃浦區(qū)委黨校 上海）

權(quán)力清單制度存在的問題及完善

楊 萍

（200011 上海黃浦區(qū)委黨校 上海）

本文聚焦地方政府權(quán)力清單制度的完善，在對地方政府及其部門權(quán)力清單出臺過程中存在問題分析的基礎(chǔ)上，預(yù)測權(quán)力清單實(shí)施后將面臨的問題，并探索通過暢通權(quán)力清單的信息通道、形成聯(lián)動機(jī)制、統(tǒng)一問題處置流程等對策和路徑來解決問題，從而更好地推進(jìn)權(quán)力清單制度的實(shí)施。

權(quán)力清單制度；依法行政；動態(tài)管理

權(quán)力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉，并公之于眾。當(dāng)前，我國學(xué)者總體上都對權(quán)力清單制度持肯定態(tài)度，認(rèn)為權(quán)力清單有助于促進(jìn)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府治理法治化和現(xiàn)代化，對于市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行和政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行具有重要意義，但也提出權(quán)力清單制度在實(shí)踐中還面臨諸多挑戰(zhàn)。目前，全國各級政府及其工作部門都已開展了權(quán)力清單的梳理和制定工作，許多地方和部門已經(jīng)率先“曬”出了權(quán)力清單。但從實(shí)際情況看，權(quán)力清單在梳理、制定中及“曬”出后都存在諸多問題。地方權(quán)力清單的制定普遍存在著權(quán)力分類不清、界限不明，法律銜接配套不到位、主體單一（政府自己梳理自己），各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。隨著權(quán)力清單制度在各地的全面實(shí)施，這些問題將會影響到權(quán)力清單制度的可持續(xù)性。

一、目前權(quán)力清單推行中存在的突出問題

（一）依清單行政與依法行政標(biāo)準(zhǔn)不一致

許多地方政府和部門權(quán)力清單設(shè)定的依據(jù)種類繁多，不但包括國家法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章，甚至包括中央文件，國務(wù)院文件，國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)司局文件、省委省政府及其各委辦局的文件，所屬市委市政府等等文件（這些都是俗稱的“紅頭文件”）。但是依法行政的依據(jù)通常是指《立法法》中列出的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章，法院在行政案件審判中如認(rèn)為“紅頭文件”不合法，會直接認(rèn)定其不合法并不予采納。兩者標(biāo)準(zhǔn)的不同會導(dǎo)致權(quán)力清單出臺后如引發(fā)行政訴訟，一旦 “紅頭文件”被法院認(rèn)定不合法，相應(yīng)的權(quán)力清單就必須進(jìn)行調(diào)整、修正。

（二）權(quán)力清單的調(diào)整、管理和監(jiān)督成為個別地方政府自己規(guī)范自己權(quán)力的游戲

在權(quán)力清單的梳理、制訂過程中一些為地方政府及部門基于自身的利益，借調(diào)整之機(jī)再次覬覦被讓渡的權(quán)力領(lǐng)域，將有利益的事項(xiàng)列入清單，而將政府要承擔(dān)的責(zé)任，“麻煩”的事推到下級政府或直接踏出清單，甚至有些將原來讓渡的權(quán)力又借清單之名重新劃入自身權(quán)力范圍。為防止權(quán)力清單成為個別地方政府自己規(guī)范自己權(quán)力的游戲，調(diào)整、管理權(quán)力清單的主體還應(yīng)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會公眾。

（三）權(quán)力清單“曬”出后缺少統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)對管理措施

全國各地一些“曬”出的權(quán)力清單的政府或部門在曬出清單后都遇到不少質(zhì)疑和問題，可是面對問題卻都缺少一個統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)對措施。如上海市南京東路街道在向媒體發(fā)布了”曬“出三份清單的消息后，事后才發(fā)現(xiàn)三份清單存在許多概念性的錯誤，面對新聞媒體和一些街道老信訪戶追要清單詳情的要求，黃浦區(qū)審改辦和南京東路街道只能一邊在內(nèi)部加緊修改，一邊以各種理由應(yīng)付媒體和信訪戶。目前，全國各級政府審改辦內(nèi)部、各清單制定部門中都沒有形成一套權(quán)力清單問題應(yīng)對措施和制度，一旦遇到問題只能各自為陣，各搞一套，被動應(yīng)付。

二、關(guān)于完善權(quán)力清單制度管理的構(gòu)想

（一）開展權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整和長效管理機(jī)制的調(diào)研

從長遠(yuǎn)看，權(quán)力清單的調(diào)整和長效管理不可能由各級政府審改辦這樣的非常設(shè)機(jī)構(gòu)長期管理。因此，在全國層面盡快組建由人大、政協(xié)、法院、檢察院及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的調(diào)研組，開展權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整和長效管理機(jī)制的調(diào)研，在調(diào)研的基礎(chǔ)上最終建構(gòu)起一套與現(xiàn)有的立法體系、行政法、組織法體系相銜接的、可操作的權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整和長效管理機(jī)制，通過這套機(jī)制的運(yùn)行不斷消除三張清單中的錯漏和隱患。

（二）建立權(quán)力清單問題報告制度，實(shí)現(xiàn)信息的暢通

暢通權(quán)力清單情況、問題信息報送反饋通道，確保實(shí)時掌握權(quán)力清單梳理、特別是出臺運(yùn)行后發(fā)生的新情況，新問題。通過建立權(quán)力清單問題報告制度，要求各級地方政府的工作部門就本部門權(quán)力清單梳理、特別是“曬”出后發(fā)現(xiàn)的新問題、新情況，定期向所屬政府審改辦和上級主管部門報告。所屬政府審改辦在對各工作部門報告的問題匯總分析后定期向上一級政府審改辦報告，如事項(xiàng)緊急或重大的，所屬政府工作部門和審改辦也可不受固定時間限制而即時報告。

（三）形成全國統(tǒng)一規(guī)范的問題應(yīng)對處置的流程

改變當(dāng)前權(quán)力清單“曬”出后，各級地方政府、工作部門在遇到問題時，在權(quán)力清單調(diào)整、管理上各自為戰(zhàn)、各搞一套的局面，形成全國統(tǒng)一的問題應(yīng)對處置制度。目前，可暫由國務(wù)院相關(guān)部門牽頭在全國審改辦內(nèi)部先形成一套全國統(tǒng)一的問題應(yīng)對處置程序。

（四）構(gòu)建人大、政府、司法機(jī)關(guān)自下而上的聯(lián)動機(jī)制

為維護(hù)權(quán)力清單的公信力及合法性、正當(dāng)性，清單全面“曬”出后，調(diào)整和管理工作決不能由政府自己單獨(dú)實(shí)施，必須將人大、政協(xié)、法院、檢察院及社會公眾納入進(jìn)來。要理順人大、司法機(jī)關(guān)與政府權(quán)力清單調(diào)整、管理之間的關(guān)系，構(gòu)建聯(lián)動機(jī)制，形成人大、政府、司法機(jī)關(guān)自下而上的聯(lián)動機(jī)制。通過上下級人大之間，上下級政府之間、人大、政府、司法機(jī)關(guān)相互之間的聯(lián)動及時對權(quán)力清單的調(diào)整問題進(jìn)行處理。

［1］周慶智.《控制權(quán)力：一個功利主義視角——縣政’權(quán)力清單”辨析》［J］，哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2014年5月.

［2］郁建興，許夢曦.《權(quán)力清單：地方政府公共權(quán)力監(jiān)管的新起點(diǎn)》［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2014年第7期.

［3］趙勇，馬佳錚.《大城市推行權(quán)力清單制度的路徑選擇——以上海市Y區(qū)為例》［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2015年3月.

楊萍，上海黃浦區(qū)委黨校講師。