地方政府“土地引資”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

連　杰

(西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西　西安　710100)

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地方政府“土地引資”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

連杰

(西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西西安710100)

由于中國特殊的國土資源稟賦和政治體制，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的研究由來已久。本文以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中“產(chǎn)權(quán)界定”為理論起點(diǎn)，詮釋了分稅制改革后中國逐漸清晰的“區(qū)域競爭”格局下地方政府的“土地引資”行為，從“土地引資”的外部性作用論證了協(xié)議式工業(yè)用地出讓對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，并根據(jù)全國24個(gè)大中型城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的實(shí)證研究。研究發(fā)現(xiàn)，低地價(jià)的引資競爭對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有較強(qiáng)解釋力。另外，工業(yè)發(fā)展水平和資本存量也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

土地引資；協(xié)議土地出讓；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在中國特有的制度背景下，地方政府通過土地出讓的方式來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和“官員晉升”的競爭，這集中體現(xiàn)在“土地引資”行為：政府往往用低地價(jià)和優(yōu)惠政策來吸引外資，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)，促進(jìn)城市總體經(jīng)濟(jì)狀況。這樣的方式的主要特點(diǎn)是什么？對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有哪些影響？本文首先將分析分稅制改革后地方政府的制度背景和約束，探究“土地引資”的主要形態(tài)和原理，然后將分析“土地引資”的產(chǎn)出效應(yīng)和其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，最后結(jié)合24個(gè)大中型城市2004—2009年的面板數(shù)據(jù)給以相應(yīng)的實(shí)證證明來佐證觀點(diǎn)。

一、“土地引資”的制度背景和選擇策略

(一)中國的土地制度中的“分權(quán)”與“集權(quán)”

我國的土地所有制是國有制和集體所有制，也就是說，土地的所有權(quán)是掌握在國家手里的。張五常曾明確指出，中國的土地產(chǎn)權(quán)不是界定在中央，也不是在省市，而是在縣?？h一級(jí)的土地流轉(zhuǎn)，是整個(gè)中古農(nóng)轉(zhuǎn)非土地流轉(zhuǎn)的核心力量[1]。由“縣”主導(dǎo)的土地策略無疑是“分權(quán)”的體現(xiàn)，這種分權(quán)形式能夠調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改變我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由上自下政府治理的弊端。然而，真正使得“縣際競爭”發(fā)揮作用的，除了土地“流轉(zhuǎn)權(quán)”外，還有相關(guān)“收益權(quán)”的明確界定。張軍指出，80年代后期地方的財(cái)政包干制度已經(jīng)形成，然而真正的工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展是在90年代后期[2]。原因在于，土地流轉(zhuǎn)金的收入在財(cái)稅體制中屬于預(yù)算外收入，界定模糊，而地方政府往往私自變賣土地獲得巨大的利益，使得有效率的農(nóng)轉(zhuǎn)非土地流轉(zhuǎn)無法保證。而要素的充分流轉(zhuǎn)和競爭也因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義而緩慢和停滯，造成了地方的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。這種看似“集權(quán)”的財(cái)政政策使得中央集中了巨大的財(cái)力，能夠加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和扶持力度，同時(shí)分稅制改革限制了地方稅收的范圍和權(quán)利，使得地方政府只能通過做大增值稅總量來獲得財(cái)政以及官員晉升的優(yōu)勢。這樣，地區(qū)之間以“土地引資”為方式的GDP競爭模式才悄然成型。

(二)地方政府基于產(chǎn)出最大化的“協(xié)議”土地出讓政策

由于增值稅的稅種決定著稅收和經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切聯(lián)系，而地方尤其是市縣級(jí)政府又掌握著土地資源，于是政府往往出于增值稅收入的考慮而進(jìn)行有規(guī)劃地招商引資，而在土地出讓方式上政府往往采用“協(xié)議”式土地出讓方式[3]?！皡f(xié)議”土地出讓的特點(diǎn)是土地的價(jià)格和相關(guān)邊界條件是由地方政府和企業(yè)以合約的方式界定的。合約談判使土地的出讓價(jià)格具有相當(dāng)大的彈性，政府會(huì)根據(jù)外來投資者的產(chǎn)出特點(diǎn)和品牌效應(yīng)對(duì)比當(dāng)?shù)胤A賦條件進(jìn)行衡量。相同的企業(yè)產(chǎn)出對(duì)不同的地方外部性影響差異巨大，在發(fā)展落后地區(qū)，工業(yè)企業(yè)的落地能夠帶動(dòng)地方的就業(yè)和稅收，具有較大的邊際收益，而且能夠吸引更多的同類型廠商入住形成集聚效應(yīng)。而在發(fā)達(dá)地區(qū)，工商業(yè)產(chǎn)值的發(fā)展空間就相對(duì)較小，外部性收益不大，故而土地價(jià)格的下降幅度不大。

二、“土地引資”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

區(qū)域競爭模式下的地方政府協(xié)議土地出讓的目標(biāo)是通過引入技術(shù)和資本，利用其來使得區(qū)域總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的均衡理論，地方政府的土地經(jīng)營策略是，盡量使得每塊土地的邊界貢獻(xiàn)達(dá)到統(tǒng)一，從而能夠達(dá)到一個(gè)財(cái)富最大化的均衡點(diǎn)。以“協(xié)議”土地出讓為主導(dǎo)的“土地引資”契合了地方政府經(jīng)營和發(fā)展城市的訴求，能夠引致經(jīng)濟(jì)發(fā)展，表現(xiàn)在：第一，“土地引資”能夠拉動(dòng)地價(jià)上漲。所引工業(yè)和制造業(yè)能促進(jìn)人口的流動(dòng)和收入的增長，于是帶動(dòng)了商業(yè)用地和房地產(chǎn)用地的需求迅速增加，邊際土地價(jià)值開始上漲。土地增值能夠?yàn)榈胤秸畮砭薮蟮耐恋剞D(zhuǎn)讓金，形成巨大的城市建設(shè)基金；第二，“土地引資”能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，在區(qū)域競爭模式下，地方政府為引入外來資本，除了用低廉的地價(jià)來提供優(yōu)惠，也往往重視地方基礎(chǔ)設(shè)施的改建和工業(yè)園區(qū)的修建。“土地引資”行為有區(qū)域總體產(chǎn)出最大化的傾向，而產(chǎn)業(yè)也因?yàn)榧鄱芄?jié)省交易成本。所以，地方政府往往引入有上下游關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)來形成產(chǎn)業(yè)鏈，工業(yè)園區(qū)的擴(kuò)大直接形成地方規(guī)模和品牌效應(yīng)，能夠吸引更多外資進(jìn)入。這樣的良性循環(huán)會(huì)顯著增強(qiáng)地方城市的區(qū)域影響力。根據(jù)作者的分析，提出本文理論假設(shè)：地方政府采用的協(xié)議土地出讓方式具有明顯的經(jīng)濟(jì)增長驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，這種方式是通過土地價(jià)格競爭的方式實(shí)現(xiàn)，“低地價(jià)”會(huì)引領(lǐng)“高增長”[4]。

三、實(shí)證研究

(一)模型的設(shè)定

為了驗(yàn)證地方政府“土地引資”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動(dòng)作用，特設(shè)定以下模型進(jìn)行實(shí)證分析：lnGDP=β0+β1Lnpricei,t-2+γXi，t+θt+ui,t其中，GDP作為核心被解釋變量，是t期城市i的GDP增長率。協(xié)議土地出讓價(jià)格price是核心解釋變量，是各城市每年的協(xié)議土地出讓總收益和協(xié)議土地出讓總面積的比值。由于2006年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確開始限制工業(yè)用地的協(xié)議土地出讓，2006-2007 年協(xié)議出讓工業(yè)用地占總工業(yè)用地的比重迅速下降了23個(gè)百分點(diǎn)，到2008 年僅有17.3%的工業(yè)用地由協(xié)議出讓，所以從2008年開始，以協(xié)議土地出讓作為解釋變量已經(jīng)不再合適，而考慮到一般工業(yè)用地的建設(shè)滯后和數(shù)據(jù)的缺失，本文所選數(shù)據(jù)為2004-2007年的協(xié)議土地出讓價(jià)格。而這段時(shí)間也恰好是一屆政府官員的任期時(shí)間，在任期內(nèi)考察“土地引資”具有較好的參考價(jià)值。

X是控制變量組，根據(jù)已有研究和參考文獻(xiàn)，設(shè)定以下控制變量：(1)滯后四期GDP的移動(dòng)平均值EGDP，衡量城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以捕捉可能存在的經(jīng)濟(jì)收斂效應(yīng)。(2)固定資產(chǎn)投資總額K，衡量城市的投資額度和資本存量。(3)EMPLOY是城市第二，第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)就業(yè)人口總數(shù)，衡量人口和勞動(dòng)力要素的流動(dòng)效應(yīng)。(4)INDUST是工業(yè)增加值占GDP總量的比重，衡量城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。本文選取2004-2009年全國24個(gè)城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究。協(xié)議土地出讓相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國城市年鑒》。

(二)實(shí)證結(jié)果

考慮到城市面板數(shù)據(jù)不可避免的區(qū)域效應(yīng)，本文使用固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸?；貧w結(jié)果見下表1，在充分考慮控制變量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響基礎(chǔ)上，本文所得回歸結(jié)果顯示，核心解釋變量土地價(jià)格PRICE對(duì)被解釋變量GDP有顯著的影響，其回歸系數(shù)在1%的顯著水平下為負(fù)，驗(yàn)證了本文的核心論點(diǎn)：以低價(jià)競爭為特征的協(xié)議土地出讓具有對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動(dòng)效果。地方政府在任期內(nèi)越是以低價(jià)進(jìn)行“土地引資”，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的總體外部效應(yīng)影響越大，在滯后期的經(jīng)濟(jì)增長效果也越明顯。

在控制變量方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平EGDP的解釋力顯著為正，證明了地區(qū)之間有不同的經(jīng)濟(jì)收斂效果，也證明了“土地引資”在不同類型的城市均具有發(fā)展驅(qū)動(dòng)作用；固定資本投資K和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的工業(yè)水平INDUST的解釋力也顯著為正，這證實(shí)除了積極進(jìn)行土地出讓，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工業(yè)發(fā)展與資本存量水平。我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，因此更好地加強(qiáng)對(duì)外開放，更大規(guī)模引進(jìn)資本和技術(shù)密集型企業(yè)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展工業(yè)具有重要意義[5]。

表1　固定效應(yīng)回歸結(jié)果

四、結(jié)論與政策建議

中國在改革開放的30年里取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，經(jīng)濟(jì)的騰飛與中國獨(dú)有的政治體制關(guān)系密切。在土地的公有制體制下，經(jīng)濟(jì)騰飛的秘訣是在市縣級(jí)政府層級(jí)明確土地的收益權(quán)與流轉(zhuǎn)權(quán)，并且在分稅制改革后保證了一種自上而下的層級(jí)分成制度，這樣產(chǎn)生了傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義不具有的激勵(lì)相容效應(yīng)[7]。“集權(quán)”和“分權(quán)”結(jié)合的土地制度安排催生了地方政府的“土地引資”競爭，這種競爭所采用的協(xié)議土地出讓價(jià)格在競爭中也具有不同的彈性。

當(dāng)然，現(xiàn)有的地方政府土地出讓格局也存在問題，集中體現(xiàn)在唯“GDP”發(fā)展的競爭格局會(huì)導(dǎo)致地方政府粗放型土地利用，大規(guī)模的開發(fā)出讓土地忽視了環(huán)境的承受能力。并且，原本的土地所有者農(nóng)民無法享受到土地流轉(zhuǎn)的增值收益，加上戶籍制度的限制，在新的城市化背景下會(huì)造成更大的社會(huì)問題。因此政府應(yīng)該完善官員考核體系，改變?cè)械腉DP發(fā)展競爭局面，建立地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，綠色經(jīng)濟(jì)，居民幸福程度等多維指標(biāo)[8]。應(yīng)該進(jìn)行戶籍制度改革，允許居民“用腳投票”，這樣也能促使地方政府改善治理，促進(jìn)要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)市場充分競爭。政府應(yīng)從每一筆土地增值收益中抽取一定比例，建立地方或國家的專項(xiàng)土地基金，專門用于補(bǔ)貼農(nóng)民，只有這樣才能使得土地流轉(zhuǎn)收益惠及整個(gè)國民群體。

[1]張五常.《中國的經(jīng)濟(jì)制度》，2009.中信出版社.

[2]張軍，高遠(yuǎn)，傅勇，張弘.中國為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施?[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007，03：4-19.

[3]顏燕，劉濤，滿燕云.基于土地出讓行為的地方政府競爭與經(jīng)濟(jì)增長[J].城市發(fā)展研究，2013，03：73-79.

[4]蔣震.工業(yè)化水平、地方政府努力與土地財(cái)政：對(duì)中國土地財(cái)政的一個(gè)分析視角[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014，10：33-45.

[5]雷瀟雨，龔六堂.基于土地出讓的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化[J].管理世界，2014，09：29-41.

[6]范子英.土地財(cái)政的根源：財(cái)政壓力還是投資沖動(dòng)[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015，06：18-31.

[7]周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007，07：36-50.

[8]張莉，王賢彬，徐現(xiàn)祥.財(cái)政激勵(lì)、晉升激勵(lì)與地方官員的土地出讓行為[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，04：35-43.