超大型城市的治理與社區(qū)建設(shè)：基于天津的調(diào)查研究

柳建文

摘 要： 超大型城市的發(fā)展面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和壓力，社區(qū)具備提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)融合、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要功能。根據(jù)天津市10個(gè)社區(qū)的調(diào)查，由于行政、財(cái)政和一些技術(shù)性因素的制約，社區(qū)的治理功能未能得到充分發(fā)揮。因此，超大型城市需要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)建設(shè)理念、完善城市治理結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大財(cái)政投入來(lái)源、加強(qiáng)制度供給力度。

關(guān)鍵詞： 超大型城市； 社區(qū)建設(shè)； 治理； 制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D669.3； C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-623X（2016）05-0050-10

一、研究背景

隨著城市化快速推進(jìn)，中國(guó)人口超過(guò)百萬(wàn)的城市已高達(dá)140多個(gè)，還形成了北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳共6座人口超過(guò)千萬(wàn)的超大型城市。[1]由于傳統(tǒng)社會(huì)管理體制難以適應(yīng)城市的迅猛發(fā)展和擴(kuò)張，中國(guó)的“大城市病”日益突出，已經(jīng)引起廣泛關(guān)注?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。[2]2014年3月，習(xí)近平參加兩會(huì)上海代表團(tuán)審議時(shí)指出，社會(huì)治理的核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制創(chuàng)新，要努力走出一條符合大城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子。[3]2015年底，中央時(shí)隔37年再次召開(kāi)城市工作會(huì)議，提出創(chuàng)新城市治理方式，加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，解決“大城市病”等突出問(wèn)題。[4]那么，超大型城市通過(guò)社區(qū)建設(shè)推進(jìn)社會(huì)治理的進(jìn)展如何？在推進(jìn)過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？需要在政策、制度上做哪些調(diào)整？為此，我們?cè)谔旖蜻x擇了位于濱海新區(qū)、東麗區(qū)、北辰區(qū)和南開(kāi)區(qū)的10個(gè)具有代表性的居委會(huì)轄區(qū)，于2014年1月至3月進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和訪談。在調(diào)查點(diǎn)的選擇上覆蓋了不同類型的社區(qū)：從地理分布上看，有中心城區(qū)、新興城區(qū)、老城區(qū)和城市遠(yuǎn)郊區(qū)；從發(fā)展水平上看，有條件較好的社區(qū)，也有條件較差的社區(qū)；從人口分布上看，有漢族聚居社區(qū)，也有少數(shù)民族聚居社區(qū)。調(diào)研點(diǎn)基本情況見(jiàn)表1。依據(jù)學(xué)術(shù)慣例，調(diào)研社區(qū)均以字母替代。

二、社區(qū)在超大城市治理中的功能

現(xiàn)代意義上的社區(qū)是指具有高度認(rèn)同感、相互依存、自發(fā)性的地域共同體，其主要特征有服務(wù)性、普遍參與、自治、高度認(rèn)同、情感依賴等。因此，社區(qū)在超大城市公共物品提供、社會(huì)整合、群體凝聚以及促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面均發(fā)揮著重要功能。

（一）提供公共物品

由于人口眾多，超大城市的公共服務(wù)成本更高、難度更大。目前，天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財(cái)政支出高達(dá)數(shù)百億元。[1]但政府關(guān)注的是具有社會(huì)普遍性的公共物品，社區(qū)在公共物品的選擇上更能反映社區(qū)居民的個(gè)人偏好，在供給時(shí)具有很強(qiáng)的針對(duì)性。與政府提供的公共服務(wù)項(xiàng)目相比，此類公共物品與社區(qū)居民的日常需求緊密相關(guān)，更加全面和細(xì)致。根據(jù)社會(huì)學(xué)家塞雷（Seley）和沃爾伯特（Wolpert）對(duì)紐約市的調(diào)查，社區(qū)及其內(nèi)部的各類組織主要從事精細(xì)化的服務(wù)工作，比如從事日間照顧（day care）、家庭協(xié)商（family counseling）、心理健康（mental health）以及團(tuán)體支持 （support group）等。[5]超大型城市生活節(jié)奏快，個(gè)人的心理壓力較大，需要通過(guò)社區(qū)支持緩解個(gè)人壓力、矯正城市生活狀態(tài)。社區(qū)支持包括物質(zhì)和心理的援助，比如資源和信息共享、情緒感染、心理支持等，這種支持系統(tǒng)（無(wú)論是正式的還是非正式的）在預(yù)防和改善家庭功能性問(wèn)題、應(yīng)對(duì)個(gè)人生活工作問(wèn)題上具有顯著功能。1969年，日本國(guó)民生活評(píng)議會(huì)社區(qū)問(wèn)題委員會(huì)發(fā)表了一篇題為《恢復(fù)社區(qū)生活中的人性》報(bào)告，指出“在人際關(guān)系極為淡漠的社會(huì)中，個(gè)人無(wú)拘無(wú)束又十分孤獨(dú)，依靠個(gè)人的力量往往難以應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)社會(huì)的發(fā)展使競(jìng)爭(zhēng)更為激烈更加無(wú)情，被日新月異的技術(shù)革新沖擊的人們，越來(lái)越強(qiáng)烈地期盼著找到恢復(fù)人性的場(chǎng)所。而僅僅依靠個(gè)人和家庭是不能完全滿足這種要求的?！盵6]對(duì)此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨給予了高度評(píng)價(jià)：“當(dāng)某種行為在國(guó)家層面實(shí)施時(shí)，社區(qū)以及社區(qū)的許多生活中心，經(jīng)常是實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的最有效的工具?！盵7]

（二）促進(jìn)社會(huì)融合

人口異質(zhì)性是一種水平分化，主要指人口在民族、收入、職業(yè)、價(jià)值觀、生活方式等類別參數(shù)上所呈現(xiàn)出的群體分布狀態(tài)。超大型城市的人口異質(zhì)性較高，發(fā)生社會(huì)沖突的概率大。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)在協(xié)調(diào)不同民族、不同群體之間的關(guān)系、緩解社會(huì)沖突、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定方面具有積極功能。城市社會(huì)學(xué)的研究表明，“居住與交往的地點(diǎn)是維系一個(gè)團(tuán)體的一致和凝聚的支撐，但同時(shí)也是或多或少有效的實(shí)施因素?！盵8]與政府管理部門不同，社區(qū)承擔(dān)社會(huì)管理職能的方式主要是通過(guò)“相互關(guān)懷、信任和協(xié)作”來(lái)增強(qiáng)居民間的凝聚力。社區(qū)通過(guò)提供各種服務(wù)可以有效地幫助居民相互熟悉和交往，構(gòu)筑人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使居民逐漸對(duì)本社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同和歸屬感，進(jìn)而達(dá)到整合目的。因此，良好的社區(qū)也有利于促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市社會(huì)。社區(qū)能夠協(xié)商各層次、不同群體間的利益沖突，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，也能有力保障法律的實(shí)行和法律規(guī)范的約束，大大降低超大型城市法律制度的運(yùn)行成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和政治系統(tǒng)的良性運(yùn)作。

（三）應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

美國(guó)學(xué)者格爾（Gurr）對(duì)倫敦、斯德哥爾摩、加爾各答、悉尼等大都市的犯罪和沖突現(xiàn)象進(jìn)行了比較研究，格爾的主要結(jié)論是：“公共秩序更多地取決于基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境，而不是受法律、警察、法庭或監(jiān)獄控制的條件?！盵9]按格爾的觀點(diǎn)，城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)主要取決于社區(qū)等基層組織。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)步入了高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)?！坝捎诂F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性（超出了任何單一專家系統(tǒng)可以解釋和控制的范圍）、廣泛影響性（波及每一個(gè)社會(huì)成員），因此，風(fēng)險(xiǎn)治理的主體不能再像過(guò)去那樣僅由政府來(lái)承擔(dān)。在新的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，應(yīng)該建立起雙向溝通的‘雙向合作風(fēng)險(xiǎn)治理模式，在政府、企業(yè)、社區(qū)、非營(yíng)利組織之間構(gòu)筑起共同治理風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和信任關(guān)系，建立起資源、信息交流與互補(bǔ)的民族內(nèi)部平臺(tái)。”[10]只有這樣，才可能充分動(dòng)員一切社會(huì)力量，共同應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、超大型城市面臨的治理壓力

城市人口來(lái)源廣、成分多，居住分散且混雜，容易誘發(fā)社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)，民眾公共服務(wù)需求日益多元化，對(duì)城市治理形成了較大壓力。

（一）人口流動(dòng)帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定壓力

中國(guó)正處于城市化提速階段，各大城市均面臨諸多新的問(wèn)題，流動(dòng)人口規(guī)模的增長(zhǎng)和居民成分的多樣化便是其一。目前天津市流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)407萬(wàn)人， 約占總?cè)丝诘乃姆种弧I海新區(qū)總?cè)丝谶_(dá)到243萬(wàn)人，常住人口約113萬(wàn)人，流動(dòng)人口約130萬(wàn)人，流動(dòng)人口已占到該區(qū)總?cè)丝诘?/2強(qiáng)，且每年還以30%的速度遞增。此外，天津市流動(dòng)人口中，少數(shù)民族11.84萬(wàn)人，占流動(dòng)人口總數(shù)的3.9%。目前，天津人口超百人的少數(shù)民族數(shù)目達(dá)31個(gè)，人口已經(jīng)呈現(xiàn)出高度異質(zhì)性的趨勢(shì)，具體情況見(jiàn)表2。[11]

隨著城市流動(dòng)人口的增多，涉及流動(dòng)人員的矛盾糾紛和治安事件呈上升趨勢(shì)。近年來(lái)，天津?yàn)I海新區(qū)涉及流動(dòng)人口的民事案件以每年6%的速度增長(zhǎng)，2011年濱海新區(qū)法院收案總計(jì)33 428件，其中，涉流動(dòng)人口刑事案件比例高達(dá)87.7%。[12]從調(diào)研情況看，發(fā)展水平較高、外來(lái)流動(dòng)人口較多的社區(qū)面臨的維穩(wěn)壓力更大。比如，濱海新區(qū)迎賓街2011年全年共發(fā)生各類刑事案件1 553起，其中入戶盜竊278起，盜竊機(jī)動(dòng)車98起，居民普遍缺少安全感。①社會(huì)學(xué)家費(fèi)舍爾曾將城市生活的特性解釋為各色人等獨(dú)特的文化組合，并把城市看作一個(gè)“拼揍的社會(huì)世界”，“在這個(gè)世界里，人與人之間，群體與群體之間，民族與民族之間，由于思維、感覺(jué)、行為差異而充滿諸多矛盾和沖突”。[13]在天津，少數(shù)民族或少數(shù)民族流動(dòng)人口集聚區(qū)已形成規(guī)模?；刈逯饕性诩t橋區(qū)、北辰區(qū)，蒙古族主要分布在濱海新區(qū)，朝鮮族主要集中在南開(kāi)區(qū)、東麗區(qū)，壯族主要集中在武清區(qū)和寧河縣。部分少數(shù)民族文化習(xí)俗與漢族存在諸多差異，由于相互間文化不適應(yīng)而導(dǎo)致的矛盾沖突時(shí)有發(fā)生。

（二）利益分化引發(fā)社會(huì)整合壓力

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)人口的流向主要集中在沿海、沿江地區(qū)的戰(zhàn)略性功能區(qū)域，包括長(zhǎng)江城市經(jīng)濟(jì)帶、珠三角沿海地區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等。人口遷移大多是為獲得發(fā)展機(jī)會(huì)、增加收入的經(jīng)濟(jì)型遷移或?yàn)橄碛辛己冕t(yī)療、教育條件的服務(wù)型遷移，但大量流動(dòng)人口難以融入城市社會(huì)?！澳切┠苷紦?jù)市場(chǎng)資源配置中更好地位的群體如知識(shí)分子和專業(yè)人士將獲得一個(gè)更好的社會(huì)地位，而那些被邊緣化的，如教育水平低的移民將體驗(yàn)到他們的居住狀態(tài)不斷下降?！盵14]新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃指出：被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。[15]烏爾里?！へ惪嗽痛司嬷袊?guó)可能步入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。“從西方社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，目前中國(guó)可能正處在泛城市化階段，表現(xiàn)在城市容納問(wèn)題、不均衡發(fā)展和社會(huì)階層分裂，以及城鄉(xiāng)對(duì)比度的持續(xù)增高，所有這些都集中表現(xiàn)在安全風(fēng)險(xiǎn)上?！盵10]

由于重大改革措施的不斷出臺(tái)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷向縱深推進(jìn)，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)糾紛日益增多。一方面，涉及個(gè)人或群體間的利益沖突呈上升趨勢(shì)，包括物業(yè)糾紛、鄰里矛盾以及圍繞城區(qū)改造、企業(yè)改制等問(wèn)題的群體性事件不時(shí)發(fā)生。另一方面，由于社會(huì)保障機(jī)制還不夠完善，企業(yè)職工下崗再就業(yè)困難，也是影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。

（三）民眾需求多元化增大公共服務(wù)壓力

由于人口眾多，超大城市的公共服務(wù)成本更高、難度更大。目前，天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財(cái)政支出高達(dá)數(shù)百億元，[1]面對(duì)日益密集和多元化的公共需求，政府難以提供精細(xì)、完善的服務(wù)。人口結(jié)構(gòu)多元化導(dǎo)致公共服務(wù)需求的多樣性。一是同一社區(qū)中不同階層的人混居，他們對(duì)公共服務(wù)的要求和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在很大差別。二是城市社區(qū)開(kāi)始明顯分化為富裕人群社區(qū)、中等收入者社區(qū)和低收入社區(qū)。社區(qū)需求層次逐步趨向多元化：低收入社區(qū)老年人多、外來(lái)人口多、殘疾人多、低保人員多，居民更多的是生存和安全的需求，他們對(duì)社區(qū)抱以救助、濟(jì)貧等期望；高收入社區(qū)主要由收入高和社會(huì)地位高的群體組成，比如政府單位小區(qū)、高校小區(qū)以及豪華別墅區(qū)等，他們往往在諸如綠化、安全、社會(huì)化服務(wù)等方面向社區(qū)提出要求。因此，不同社區(qū)面臨的問(wèn)題可能存在差異。三是常住人口、流動(dòng)人口以及其他各類社會(huì)群體對(duì)公共服務(wù)的需求也有很大差異。

四、超大型城市的社區(qū)治理功能難以發(fā)揮的原因

目前，超大型城市的快速發(fā)展與公共服務(wù)、社會(huì)融合之間的張力越來(lái)越大，已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。盡管很多城市都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，但實(shí)際效果并不明顯。根據(jù)對(duì)天津的調(diào)查，社區(qū)治理功能并未得到充分發(fā)揮，仍然存在諸多問(wèn)題，特別需要解除一些體制性約束。

（一）社區(qū)發(fā)展的行政化傾向突出

“在當(dāng)前中國(guó)，由于政府是社會(huì)管理的主導(dǎo)性主體，社會(huì)管理體制也被等同于政府社會(huì)管理體制”。[16]從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，所有經(jīng)費(fèi)均由政府財(cái)政撥款解決，社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)由街道統(tǒng)一管理和支配。在訪談中，一位社區(qū)負(fù)責(zé)人直言：“社區(qū)收入主要靠財(cái)政撥款，因?yàn)榫游瘯?huì)不是嚴(yán)格意義上的群眾自治組織，基本上還屬于行政序列。”據(jù)街道辦事處提供的資料，目前社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的各項(xiàng)工作大多屬于政府職能范疇，屬于自治范疇的項(xiàng)目很少。按居委會(huì)的說(shuō)法，他們需要負(fù)責(zé)“涉及居民的所有事項(xiàng)”，但同時(shí)他們80%以上的時(shí)間和精力放在完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)行政性事務(wù)工作，而且“不管哪個(gè)部門下派工作，居委會(huì)只能接受”。②雖然天津市2010年已經(jīng)提出建立“社區(qū)工作準(zhǔn)入制度”，要求做到“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，沒(méi)有經(jīng)過(guò)審定的工作擅自進(jìn)入社區(qū)，居委會(huì)有權(quán)拒絕，[17]當(dāng)問(wèn)及“社區(qū)工作準(zhǔn)入制度”實(shí)際執(zhí)行情況如何時(shí)，多數(shù)社區(qū)負(fù)責(zé)人的回答是“基本上沒(méi)有執(zhí)行，上級(jí)部門把壓力轉(zhuǎn)移到街道辦事處，具體工作還是由社區(qū)來(lái)做?！?有些居委會(huì)工作人員認(rèn)為，現(xiàn)在的情況還是“街道接活，居委會(huì)干活”。 由于行政管理色彩濃厚，社區(qū)工作最重要的目標(biāo)是維持社會(huì)的穩(wěn)定，而對(duì)社區(qū)居民的個(gè)人需求以及公共服務(wù)關(guān)注不足。這種工作體制極易導(dǎo)致社區(qū)與居民的日益疏遠(yuǎn)，社區(qū)居民普遍缺乏對(duì)居委會(huì)的認(rèn)同感。在調(diào)查過(guò)程中，很多人不知道社區(qū)居委會(huì)的辦公室在哪里。一些居民則把我們指向物業(yè)管理委員會(huì)的辦公地點(diǎn)。一位居民告訴我們：現(xiàn)在小區(qū)的很多事情（比如房屋維修、垃圾清運(yùn)、停車、綠化以及小區(qū)安保等）都是物業(yè)公司管理，居民有事都是給物業(yè)公司打電話，平常有點(diǎn)小修小補(bǔ)的活都是找物業(yè)公司的工人來(lái)干，和他們也很熟悉。相比之下，大多數(shù)居民對(duì)居委會(huì)的工作人員都很陌生，居委會(huì)的很多工作難以開(kāi)展。根據(jù)對(duì)幾類社區(qū)的調(diào)查，雖然大多數(shù)都建立了“社區(qū)志愿者注冊(cè)登記制度”，但注冊(cè)社區(qū)志愿者達(dá)到本地區(qū)居民總數(shù)的百分比均未超過(guò)50%，最低的社區(qū)只有2%左右，個(gè)別社區(qū)甚至為“0”。 ③從參與積極性來(lái)看，多數(shù)人往往是在社區(qū)工作人員的動(dòng)員、勸誘、說(shuō)服下，被動(dòng)地參與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)業(yè)已形成決定的事項(xiàng)或在決策形成之后被動(dòng)地去執(zhí)行，是一種典型的動(dòng)員式參與。

社區(qū)管理行政化的另一個(gè)突出表現(xiàn)是社區(qū)的人員配備高度一致，這體現(xiàn)了中國(guó)縱向的行政管理體制特點(diǎn)，即“上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)”。按ZYL社區(qū)負(fù)責(zé)人的話說(shuō)，政府“基本區(qū)委辦局的各項(xiàng)職能在社區(qū)都有體現(xiàn)，有專人負(fù)責(zé)?！币虼?，雖然社區(qū)分化明顯，在地域大小、人口規(guī)模以及面臨的發(fā)展問(wèn)題上也不盡相同，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置上卻沒(méi)有太大差別，詳見(jiàn)表3。④這就導(dǎo)致一些社區(qū)在面臨特殊需求和特殊問(wèn)題時(shí)捉襟見(jiàn)肘，難以應(yīng)對(duì)。比如濱海新區(qū)的部分社區(qū)流動(dòng)人口多，流動(dòng)性大，其中不乏傳銷人員入住，由于居委會(huì)人手有限，管理難度很大。HTBL社區(qū)毗鄰高校，日租房泛濫，社區(qū)工作人員人手不足，對(duì)日租房無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管。在TMC等多民族社區(qū)，沒(méi)有專門促進(jìn)各民族交流溝通的工作人員推進(jìn)社區(qū)內(nèi)族際融合和交流，這不利于各民族之間的互動(dòng)。作為北方經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，天津大型制造業(yè)、能源企業(yè)云集，發(fā)生技術(shù)災(zāi)害的概率大，技術(shù)災(zāi)害最常見(jiàn)的是危險(xiǎn)品泄漏、火災(zāi)和爆炸，但絕大多數(shù)社區(qū)沒(méi)有專業(yè)人員負(fù)責(zé)此類風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和災(zāi)害防控，如果遇到突發(fā)事件可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

（二）社區(qū)服務(wù)的財(cái)力支持弱化

社區(qū)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要包括三個(gè)方面：一是政府撥款，用于辦公開(kāi)支、人員工資福利；二是社區(qū)自籌收入，即爭(zhēng)取駐地單位、共建單位給予一定的支持；三是居民委員會(huì)興辦的服務(wù)事業(yè)收入。從實(shí)際情況看，由于駐地單位大多不積極配合社區(qū)工作，因此社區(qū)自籌收入很難；一些收費(fèi)性服務(wù)如垃圾清運(yùn)、車輛停放、安保等都由物業(yè)公司收取。因此，社區(qū)的經(jīng)費(fèi)多少主要取決于所在行政轄區(qū)的財(cái)政能力。目前天津13個(gè)市轄區(qū)的財(cái)政收入存在很大差距，2013年，財(cái)政收入最高的濱海新區(qū)平均投入每個(gè)社區(qū)的經(jīng)費(fèi)為0.887億元，而財(cái)政收入較少的寶坻區(qū)投入社區(qū)事務(wù)的經(jīng)費(fèi)僅為0.008 9億元（見(jiàn)表4）。[18]從調(diào)查情況看，工作經(jīng)費(fèi)最多的社區(qū)居委會(huì)年均有3萬(wàn)多元，最少的不足1萬(wàn)元；居委會(huì)負(fù)責(zé)人月收入從1 800—3 400元不等，一般工作人員在1 600元上下。部分社區(qū)聘用的流動(dòng)人口協(xié)管員月工資1 200元，有的還不能及時(shí)發(fā)放。一些社區(qū)開(kāi)展公益事業(yè)沒(méi)有任何專項(xiàng)補(bǔ)助資金，部分老年人、殘疾人每月低保不足200元，生活極為拮據(jù)。⑤

社區(qū)服務(wù)主要是指動(dòng)員和組織社區(qū)居民通過(guò)自助、互助組織向社區(qū)提供的各種免費(fèi)服務(wù)。中國(guó)的社區(qū)服務(wù)包括福利性服務(wù)和便民利民服務(wù)兩部分，核心部分是福利性服務(wù)。民政部《全國(guó)社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定各街道社區(qū)服務(wù)中心至少具有福利性、公益性服務(wù)項(xiàng)目6個(gè)以上；養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施每千名老年人擁有床位2張以上；助殘服務(wù)設(shè)施容納20個(gè)名額以上；青少年活動(dòng)站容納30個(gè)名額以上；托兒所（幼兒園）容納50個(gè)名額以上。同時(shí)還規(guī)定，區(qū)、街道對(duì)社區(qū)服務(wù)的投入不能低于當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的增長(zhǎng)速度，要把區(qū)、街道福利基金利息收入的50%，居委會(huì)辦經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)值的2%，區(qū)、街道、居委會(huì)社區(qū)服務(wù)單位產(chǎn)值的60%用于社區(qū)服務(wù)。[19]由于財(cái)政投入不足，社區(qū)要靠盈利性服務(wù)賺取收入支持福利性服務(wù)，商業(yè)性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目遠(yuǎn)多于公益性服務(wù)項(xiàng)目。中國(guó)超大城市人口結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征是總?cè)丝谝?guī)模龐大但家庭平均人口規(guī)模偏小。第六次人口普查顯示，天津市家庭戶均人口規(guī)模從2000年平均每個(gè)家庭3.09人下降為2010年的2.8人，其中人口密度最大的和平區(qū)家庭戶均人口最少，僅為2.5人。2015年，天津60歲及以上戶籍老年人口達(dá)215.42萬(wàn)，占戶籍總?cè)丝诘?1.18%，老年人口撫養(yǎng)比達(dá)到10.43%，即每100個(gè)勞動(dòng)力人口需要撫養(yǎng)10.43個(gè)老人。[20]家庭人口規(guī)模偏小和老齡化社會(huì)的到來(lái)使社區(qū)對(duì)老人、兒童的陪護(hù)照料、醫(yī)療救助需求迅速增長(zhǎng)。目前，天津由私人和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老院占58.1%，社區(qū)養(yǎng)老院只占28.7%。其中，一家對(duì)口服務(wù)近十萬(wàn)人口的社區(qū)養(yǎng)老院只有四張床位。[21]對(duì)天津45家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，沒(méi)有一家機(jī)構(gòu)可以提供27種基本醫(yī)療診斷服務(wù)，只有一半社區(qū)醫(yī)生可以進(jìn)行心肺復(fù)蘇和清創(chuàng)術(shù)。[22]由于社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足，社區(qū)在機(jī)構(gòu)及其人員的配備和設(shè)置上顯得很不完整，特別是應(yīng)對(duì)城市人口擴(kuò)張和城市發(fā)展的專業(yè)化服務(wù)如心理咨詢輔導(dǎo)、偏差行為矯治、職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)嚴(yán)重不足。社區(qū)普遍缺乏職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)，下崗人員很難重新進(jìn)入市場(chǎng)就業(yè)，很多人要么“吃低?！保粗荒軓氖潞诔鲎獾鹊叵陆?jīng)濟(jì)活動(dòng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口在超大城市就業(yè)中獲取的社會(huì)支持主要來(lái)自家庭、親友等私人網(wǎng)絡(luò)以及老鄉(xiāng)會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等地緣組織，社區(qū)不在他們的支持網(wǎng)絡(luò)之中。

（三）社區(qū)發(fā)展的制度供給不足

1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》于2009年6月22日廢止。[23] 1990年頒布實(shí)施的《居委會(huì)組織法》[24]，也不適應(yīng)城市的快速發(fā)展。比如，超大城市社會(huì)流動(dòng)人口數(shù)量龐大，原來(lái)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居委會(huì)管理以戶籍為基礎(chǔ)，無(wú)疑會(huì)把數(shù)量龐大的流動(dòng)人群排斥在外。社區(qū)發(fā)展缺少綜合立法，許多工作只能靠政策規(guī)定和行政手段強(qiáng)制推行。社區(qū)服務(wù)方面也沒(méi)有適用的法律條款，影響專業(yè)社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和工作者的培育。由于制度調(diào)整的速度慢，社區(qū)在應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題時(shí)顯得不知所措。比如，TMC社區(qū)在改造拆遷過(guò)程中引發(fā)了一些其他矛盾因素。有的家庭中，一部分成員愿意搬遷，而另一些家庭成員卻不樂(lè)意搬遷，因此引發(fā)了一些家庭內(nèi)部的矛盾。另外，由于當(dāng)前市場(chǎng)上房?jī)r(jià)頗高，所以在拆遷過(guò)程中出現(xiàn)了一些家庭已經(jīng)搬出去的幾個(gè)子女回來(lái)爭(zhēng)奪回遷房產(chǎn)權(quán)的糾紛。遇到這種情況時(shí)，居委會(huì)除了不給他們簽字蓋章之外，沒(méi)有更好的解決辦法，只能任由他們自己內(nèi)部協(xié)商解決。社區(qū)目前面臨的問(wèn)題紛繁復(fù)雜，應(yīng)該有適度超前的規(guī)劃應(yīng)對(duì)措施。筆者本想通過(guò)搜集社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃政策（文件）來(lái)了解社區(qū)未來(lái)的機(jī)制建設(shè)構(gòu)想，但由于缺乏法律依據(jù)，沒(méi)有一個(gè)社區(qū)制定發(fā)展規(guī)劃。

五、超大型城市社區(qū)建設(shè)與治理功能的有效發(fā)揮

超大型城市社區(qū)功能的約束性因素包括行政、財(cái)政等體制層面問(wèn)題以及人員配置等具體的技術(shù)層面的問(wèn)題。為促進(jìn)社區(qū)治理功能的有效發(fā)揮，超大型城市在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)采取必要措施。

（一）創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)理念

居民的認(rèn)同感和社區(qū)凝聚力是社區(qū)治理職能得以充分發(fā)揮的前提條件。“在社區(qū)中，需要重新發(fā)現(xiàn)那些隨著城市尺度增大和交通的快速化而消失的親近感和歸屬感?！盵25]因此，超大型城市社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)是讓居民真正體驗(yàn)到主動(dòng)的關(guān)心和服務(wù)，以此增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，反過(guò)來(lái)提升社區(qū)的動(dòng)員能力。促進(jìn)社區(qū)工作人員與居民的溝通，首先，需要建立良好的溝通渠道，比如設(shè)立社區(qū)服務(wù)接待日、社區(qū)服務(wù)專線電話以及定期上門咨詢制度。在具體機(jī)制設(shè)置方面，需要設(shè)計(jì)居民對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)設(shè)施的評(píng)價(jià)機(jī)制。其次，需要確立社區(qū)服務(wù)的精細(xì)化理念。目前發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)服務(wù)日益向精細(xì)化方向發(fā)展。澳大利亞社區(qū)服務(wù)的口號(hào)是“最小的也就是最好的”，僅針對(duì)外來(lái)移民的社區(qū)服務(wù)就包括咨詢服務(wù)、就業(yè)幫助、語(yǔ)言翻譯、文化廣播、英語(yǔ)定向教育等數(shù)十種。[26]加拿大蒙特利爾市的社區(qū)服務(wù)包括圖書館服務(wù)、新移民信息服務(wù)和安家服務(wù)、地區(qū)地圖提供、公共花園、緊急事務(wù)信息、各種非盈利服務(wù)組織信息、新居民俱樂(lè)部、慈善機(jī)構(gòu)信息、兒童照顧、法律和社會(huì)治安、家庭醫(yī)生、天氣和環(huán)境、預(yù)防犯罪、童子軍、宗教服務(wù)，等等。由于蒙特利爾市每個(gè)社區(qū)面對(duì)的問(wèn)題不一樣，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容也有差異。海里法克斯社區(qū)的服務(wù)還包括公園和娛樂(lè)、警察、火警及緊急事務(wù)信息、就業(yè)信息、軍人家庭服務(wù)、沿海社區(qū)服務(wù)、消費(fèi)報(bào)告等。[27]相反，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)體現(xiàn)出整齊劃一的特點(diǎn)，缺乏對(duì)群體差異和居民個(gè)人需求的考慮，這是導(dǎo)致居委會(huì)與居民關(guān)系疏遠(yuǎn)的一個(gè)重要原因。事實(shí)上，群體與群體之間、個(gè)人與群體之間的需求存在很大差異，需要推進(jìn)社區(qū)服務(wù)的精細(xì)化。同時(shí)，由于社區(qū)的分化，不同社區(qū)在人員配備、內(nèi)部組織設(shè)置上也應(yīng)有所差別，應(yīng)根據(jù)居民的特殊需求設(shè)置相應(yīng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行必要的培訓(xùn)，提高其服務(wù)的專業(yè)化程度。比如，流動(dòng)人口和低收入人口集中的社區(qū)應(yīng)注重發(fā)展社區(qū)援助、就業(yè)培訓(xùn)等機(jī)構(gòu)；少數(shù)民族人口集中的社區(qū)應(yīng)有專業(yè)人員負(fù)責(zé)推進(jìn)族際文化交流。

（二）完善城市治理結(jié)構(gòu)

從世界范圍看，以大都市治理為核心的城市治理越來(lái)越成為國(guó)家建設(shè)的核心，并成為推動(dòng)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)向前發(fā)展的動(dòng)力?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)，政府與社會(huì)的關(guān)系以及民主政治的內(nèi)在要求，決定了國(guó)家權(quán)力不可能完全直接滲透到社會(huì)的最基層、滲透到最基本的社會(huì)組成單位之中。社會(huì)各種形式的自治是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。東西方國(guó)家的事實(shí)都表明一個(gè)最基本的政治原理：有效的國(guó)家治理，不是通過(guò)國(guó)家權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張來(lái)完成的，相反，是通過(guò)合理范圍內(nèi)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效展開(kāi)以及這兩者的相互配合與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！?[28]

首先，需要規(guī)范街道辦事處、區(qū)政府職能部門和社居委的職責(zé)關(guān)系。區(qū)職能部門、街道辦事處和社居委的關(guān)系應(yīng)該是一種合作協(xié)助關(guān)系，而不是上下級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，在“社區(qū)工作準(zhǔn)入制度”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定出臺(tái)《社區(qū)依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《社區(qū)協(xié)助政府工作事項(xiàng)》兩份清單。根據(jù)上述規(guī)定，凡未列入公布事項(xiàng)的，政府部門不得隨意要求群眾自治組織予以協(xié)助，不得干預(yù)基層自治組織依法履行職責(zé)，街道辦及政府職能部門不得要求社區(qū)居委會(huì)簽訂除法定以外的行政責(zé)任書。通過(guò)這一制度安排，將社區(qū)履行法定職責(zé)和協(xié)助政府管理的事項(xiàng)以相應(yīng)規(guī)定且合理的制約機(jī)制予以明晰。

其次，需要理順居委會(huì)與社會(huì)組織、企事業(yè)單位、居民之間的關(guān)系。其關(guān)鍵之處在于通過(guò)治理模式的轉(zhuǎn)變來(lái)整合它們的力量。按聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的定義，“城市治理被定義為個(gè)人和機(jī)構(gòu)——包括公共的和私人的——規(guī)劃和管理城市生活的多種方式的總和。”[29]在這種互動(dòng)安排中，管理主體是多元的，社會(huì)領(lǐng)域中多元的利益主體都能夠共同參與公共管理過(guò)程，同時(shí)為公共事務(wù)承擔(dān)輸送資源的義務(wù)；其權(quán)力向度是相互的，而不是單一的和自上而下的，主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，從而形成一種相互協(xié)調(diào)的整體力量。這一模式與傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式存在很大差別，詳見(jiàn)表5。

（三）擴(kuò)大財(cái)政投入渠道

目前，社區(qū)建設(shè)的資金主要來(lái)自地方政府的財(cái)政收入。市、區(qū)職能部門在社區(qū)建設(shè)方面的投入，往往根據(jù)本部門或本系統(tǒng)的需要，尚未制度化。筆者認(rèn)為，一方面，社區(qū)的資金投入不能搞一刀切，應(yīng)按照各社區(qū)總戶數(shù)、常住人口總數(shù)、流動(dòng)人口數(shù)為基本依據(jù)，綜合考慮社區(qū)管轄面積、滿足社區(qū)日常辦公需要等因素，確定年度社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以后根據(jù)實(shí)際情況逐年增加。另一方面，社區(qū)建設(shè)需要大量的資金投入，僅依靠政府投入可能難以滿足社區(qū)的需求。需要建立多元化的投入分擔(dān)機(jī)制，拓展社區(qū)建設(shè)資金的籌集渠道，可嘗試以下四種策略。第一，積極吸引金融機(jī)構(gòu)參與社區(qū)建設(shè)。2013年6月，興業(yè)銀行在全國(guó)性商業(yè)銀行中首家正式獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)社區(qū)支行。該銀行開(kāi)展的小額“社區(qū)貸”主要為社區(qū)居民融資提供便利，為社區(qū)銀行專屬零售信貸產(chǎn)品，用于支持社區(qū)居民家庭日常消費(fèi)支出，扶助社區(qū)居民在社區(qū)周邊從事與“衣食住行”相關(guān)行業(yè)的商戶經(jīng)營(yíng)發(fā)展。第二，提供一些優(yōu)惠、便利的投資條件，吸引外資對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行投資。2008年7月，在福特基金會(huì)的支持下，公益組織樂(lè)齡合作社與北京天翔社區(qū)合作初步搭建起了社區(qū)居家養(yǎng)老支持網(wǎng)絡(luò)，包括“健康聊齋”“熱心人幫扶隊(duì)”“20棟樓門互助組織”等。第三，利用社區(qū)特色，積極尋求各類社會(huì)捐助。比如，TMC社區(qū)的民族職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校曾先后兩次得到伊斯蘭發(fā)展銀行58.7萬(wàn)美元的國(guó)際援款。⑥第四，建立市場(chǎng)化運(yùn)作的社區(qū)服務(wù)基金會(huì)。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已明確指出，允許地方政府發(fā)行市政債券進(jìn)行城市建設(shè)融資，鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金等參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。2014年3月，深圳在全國(guó)率先試水社區(qū)基金會(huì)，深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)捐資166萬(wàn)元發(fā)起成立光明新區(qū)鳳凰社區(qū)基金會(huì)，隨后又捐資160萬(wàn)元發(fā)起成立寶安區(qū)海裕社區(qū)基金會(huì)。截至2015年4月，深圳共登記設(shè)立了16家社區(qū)基金（會(huì)）。[30]

（四）加大政策與制度供給

由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，政府與社區(qū)組織之間的職責(zé)定位不明確，街道辦事處與居委會(huì)之間的指導(dǎo)關(guān)系也沒(méi)有得到很好地體現(xiàn)。一些新興的社區(qū)社會(huì)組織，如物業(yè)管理、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)志愿者隊(duì)伍等，與街道和居委會(huì)之間的關(guān)系也缺少法律上的規(guī)范，影響了社區(qū)功能的發(fā)揮。超大型城市在我國(guó)的政治地位較高，均具有地方立法權(quán)，有良好的制度創(chuàng)新平臺(tái)。2013年，天津出臺(tái)了《天津市社區(qū)物業(yè)管理辦法》，為規(guī)范物業(yè)公司的行為和協(xié)調(diào)其與業(yè)主委員會(huì)、居民之間的關(guān)系提供了法律依據(jù)。[31]建議在此管理辦法執(zhí)行的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快制定《天津市社區(qū)管理辦法》，為社區(qū)功能的充分發(fā)揮提供體制性保障。

中國(guó)的超大城市具有一些共同的發(fā)展特征：人口規(guī)模龐大且構(gòu)成復(fù)雜，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)日趨分化，城市生產(chǎn)與生活體系、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體系間的互適性面臨越來(lái)越大的張力，宜居水平和公眾滿意度并未同步提升。這使中國(guó)超大城市的風(fēng)險(xiǎn)與強(qiáng)度居高不下，直接關(guān)系到國(guó)家安危。從調(diào)研情況看，政府在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)方面存在一些偏差和不足，包括行政、財(cái)政等體制層面的問(wèn)題以及城市規(guī)劃等具體技術(shù)層面的問(wèn)題。這可能是當(dāng)前超大城市社區(qū)建設(shè)中存在的一些共性問(wèn)題。國(guó)際大城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，新型城市治理體系為城市形態(tài)的躍升提供了最重要的保障?！皣?guó)外大城市政府變革最引人注目的新趨勢(shì)是：通過(guò)法律和制度的調(diào)節(jié)，重新確定城市政府體系的職責(zé)關(guān)系，構(gòu)建一種融合的、在一個(gè)強(qiáng)有力的中心領(lǐng)導(dǎo)下的多中心體制的新政府形態(tài)?！盵32]

注釋

①②③④⑤⑥數(shù)據(jù)資料由筆者及課題組成員2014年1月至2014年3月對(duì)相關(guān)街道辦及居委會(huì)的調(diào)研訪談獲得。

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